公共財(cái)政競爭性分配項(xiàng)目委托第三方評估對政府績效的影響及其啟示

鄧亞當(dāng)

(中共廣東省委黨校，廣東廣州，510550）

公共財(cái)政競爭性分配項(xiàng)目委托第三方評估對政府績效的影響及其啟示

鄧亞當(dāng)

(中共廣東省委黨校，廣東廣州，510550）

政府委托第三方評估是提高政府績效的有效手段之一。2013年，佛山市南海區(qū)組織開展了“幸福工程”競爭性分配項(xiàng)目，探索公共財(cái)政專項(xiàng)資金競爭性分配項(xiàng)目委托第三方評估的路徑。在該項(xiàng)目中，政府委托第三方評估對降低政府成本、提高政府效率和促進(jìn)社會進(jìn)步三大政府績效均產(chǎn)生了積極影響。顯然，第三方組織的介入能分離政府決策權(quán)和政府職能，并以其專業(yè)性促進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目的科學(xué)性和合理性。南海區(qū)政府委托第三方評估過程中堅(jiān)持實(shí)事求是、權(quán)責(zé)分明、信息公開和建設(shè)監(jiān)督制衡機(jī)制，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

公共財(cái)政；競爭性分配；委托評估；政府績效；影響機(jī)理

2014年6月，國務(wù)院部署對《2014年政府工作報(bào)告》中的重點(diǎn)工作和2013年下半年以來的重要政策措施落實(shí)情況開展全面督查。作為最重要的“創(chuàng)新”督查形式，第三方評估成為吸引社會關(guān)注的亮點(diǎn)之一。作為一種外部制衡機(jī)制，第三方評估是政府績效評估必要而有效的手段之一，可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府自我評估的缺陷、完善政府績效評估體系、提高政府績效評估的客觀性和公正性，還可以改善政府形象，增強(qiáng)政府能力，有利于促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。深入研究委托第三方評估對政府績效的影響，探討其發(fā)揮作用的機(jī)理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并不斷完善，對有效提高政府績效具有重要意義。本文通過南海區(qū)公共財(cái)政競爭性分配項(xiàng)目委托第三方評估的案例，探討此種方式對提高政府績效的影響以及產(chǎn)生影響的機(jī)理。

一、南海區(qū)公共財(cái)政競爭性分配項(xiàng)目

2008 年，廣東省開始在基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)上，實(shí)行了“財(cái)政專項(xiàng)資金競爭性分配”的探索，佛山市南海區(qū)是廣東省探索財(cái)政專項(xiàng)資金競爭性分配改革的重要試點(diǎn)區(qū)域。2013年，佛山市南海區(qū)開展了黨組織掛鉤結(jié)對“幸福工程”競爭性分配項(xiàng)目，探索財(cái)政專項(xiàng)資金競爭性分配委托第三方評估的路徑[1]。

南海區(qū)政府通過合同委托的方式將“幸福工程”專項(xiàng)資金競爭性分配項(xiàng)目的評審工作委托給第三方組織——中國發(fā)展研究基金會負(fù)責(zé)，即由第三方組織從所有的申報(bào)項(xiàng)目中評選出提供資金扶持的項(xiàng)目。根據(jù)合同要求，中國發(fā)展研究基金會對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立的科學(xué)評審，評選出最合理的若干個項(xiàng)目進(jìn)行資金扶持，南海區(qū)政府則為中國發(fā)展研究基金會創(chuàng)造必要的評審條件并給予一定的報(bào)酬。該項(xiàng)目中，評審工作分三階段完成：一是申報(bào)材料收集階段；二是書面評審階段，即對申報(bào)項(xiàng)目的材料進(jìn)行評審，按照差額原則，選出較為合理的項(xiàng)目；三是答辯階段，即對通過材料評審階段的項(xiàng)目進(jìn)行公開評審，多位專家對申報(bào)項(xiàng)目存在或可能存在的問題進(jìn)行提問，由申報(bào)單位進(jìn)行答辯。第一階段的申報(bào)材料由南海區(qū)政府完成，第二、三階段則由中國發(fā)展研究基金會獨(dú)立完成。因此，評審指標(biāo)的制定、評審專家的選擇、評審具體工作安排等均由中國發(fā)展研究基金會獨(dú)立完成，南海區(qū)政府不可運(yùn)用手中的權(quán)力影響評審工作的客觀和公正。評審過程中，中國發(fā)展研究基金會對申報(bào)項(xiàng)目中的各項(xiàng)指標(biāo)都要進(jìn)行具體的評價，對于不合理的地方，要給出相應(yīng)的建議。如：對過高的預(yù)算要給出一個合理的預(yù)算建議，并說明理由。因此，申報(bào)單位不管最終能不能成功

獲得扶持資金都會獲得評審專家的意見反饋，對申報(bào)單位的工作具有一定的參考價值。申報(bào)項(xiàng)目的選擇最終根據(jù)書面得分加答辯得分后的總分排名決定，并在答辯結(jié)束后當(dāng)場公布總分排名結(jié)果和成功競標(biāo)的申報(bào)單位，減少暗箱操作或?qū)ぷ獾目赡苄浴?/p>

在評審過程中，第三方的評估工作同時受區(qū)人大、政務(wù)監(jiān)察、審計(jì)局以及委托方的監(jiān)督。其委托合作模式可以用如下圖形表示（見圖1）：

圖1 南海區(qū)直屬機(jī)關(guān)工作委員會委托第三方評估的模式

二、委托第三方評估對政府績效的影響

“政府績效”是評判政府治理水平和運(yùn)作效率的重要依據(jù)。政府績效不單純是一個政績層面的概念，還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)[2]。下文從政府成本、政府效率和社會進(jìn)步三個維度分析南海區(qū)公共財(cái)政競爭性分配項(xiàng)目對南海區(qū)政府績效的影響。

（一）對降低政府成本的影響

案例中，專家對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行逐一審查和評估，對每一個申報(bào)項(xiàng)目中的預(yù)算資金進(jìn)行詳細(xì)審核，發(fā)現(xiàn)不合理的預(yù)算，則給出修改的建議。南海區(qū)“幸福工程”競爭性分配專項(xiàng)基金中，共有56個機(jī)關(guān)黨組申報(bào)項(xiàng)目扶持資金，經(jīng)過專家書面評審后確認(rèn)有34個項(xiàng)目進(jìn)入現(xiàn)場答辯環(huán)節(jié)，在這一環(huán)節(jié)候選項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要回答專家的提問并為自己項(xiàng)目的合理之處進(jìn)行論辯。經(jīng)過兩輪的評選，最終獲得專項(xiàng)資金的共有24個項(xiàng)目，先后共去除32個不合理或不夠成熟的項(xiàng)目。申報(bào)的56個項(xiàng)目，累計(jì)申報(bào)金額達(dá)882.96萬元，超過總項(xiàng)目基金552.96萬元（見表1），說明設(shè)定固定總額的專項(xiàng)基金進(jìn)行競爭性分配本身可以避免部分不合理項(xiàng)目的實(shí)施，提高政府財(cái)政管理質(zhì)量和預(yù)算資金使用效率。成功競標(biāo)的24個項(xiàng)目，其原申報(bào)資金總額為4，165，562.73元，經(jīng)專家評估，完成這24個項(xiàng)目的金額只需3，313，500元，共節(jié)約了852，062.73元，資金節(jié)約率為20.45%。而如果沒有專家對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算評估，那么根據(jù)項(xiàng)目得分排名，在設(shè)定的330萬之內(nèi)最多只能實(shí)施19個項(xiàng)目。可見，通過專家評估去掉部分不合理的項(xiàng)目與刪減合理項(xiàng)目中的不合理預(yù)算，可以節(jié)約大量財(cái)政資金，節(jié)約下來的財(cái)政資金又可以用于更多惠民便民的項(xiàng)目。換句話說，如果沒有專家進(jìn)行科學(xué)的專業(yè)的評估，則即使規(guī)定了專項(xiàng)基金的最高金額并進(jìn)行競爭性分配，仍會有部分資金被無效使用，這種無效使用必然以其他項(xiàng)目為代價。由此可見，第三方的獨(dú)立性、客觀性和專業(yè)性，可以更容易發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算中的不合理之處和存在的問題，從而促進(jìn)政府預(yù)算管理的改善，增強(qiáng)資金使用的科學(xué)性與合理性，提高財(cái)政資金的使用效率，降低政府成本。

表1①本文數(shù)據(jù)來源于南海區(qū)直機(jī)關(guān)黨委和中國發(fā)展研究基金會。

（二）對提高政府效率的影響

南海區(qū)直屬機(jī)關(guān)工作委員會的一位工作人員在與專家交流的過程中曾說：“這樣做（委托第三方評估）使我們的工作輕松了很多，而且很多事情也好辦了很多，因?yàn)樵u審結(jié)果不是由我們評估得出的，而是按照多位專家的評估結(jié)果得出的，資金的最終分配也是根據(jù)專家的建議得出的。這樣下面的單位就不會說我們偏心，減少了好多煩惱和困擾，也避免了腐敗。”人情、尋租、腐敗都是影響政府效率的重要因素，而第三方的介入不僅能避免上級政府受人情困擾，而且能作為“第三雙眼睛”監(jiān)督政府的行為，杜絕尋租，更好的規(guī)避腐敗，使得不管是上級政府還是下級政府都將更多的心思花在改善項(xiàng)目和提高工作效率上。委托第三方評估，能大量減少政府親自評估的工作量，節(jié)約人力物力，使得政府能有更多的精力和資源更好地行使自身的職能，促進(jìn)政府工作效率的提高。

從獲得專項(xiàng)扶持資金的單位來看，委托第三方評估能促進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行效率的提高。這是因?yàn)榈谌皆趯?xiàng)目的前期評估與篩選過程中，對各個項(xiàng)目的內(nèi)容、應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)，以及對目標(biāo)的評估標(biāo)準(zhǔn)均有了深入而全面的了解，有利于項(xiàng)目驗(yàn)收時對項(xiàng)目作出全面準(zhǔn)確的評估。同時，被評估政府難以虛報(bào)或瞞報(bào)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果，敷衍了事。這無

形中對政府執(zhí)行項(xiàng)目形成壓力，促使成功競標(biāo)后的政府認(rèn)真對待項(xiàng)目的執(zhí)行，以避免因出現(xiàn)明顯瑕疵而影響項(xiàng)目的驗(yàn)收。因此，專業(yè)第三方的介入，提高了政府對項(xiàng)目執(zhí)行的重視程度，促進(jìn)了項(xiàng)目執(zhí)行效率的提高，最終促進(jìn)了政府效率的提高。

（三）對促進(jìn)社會進(jìn)步的影響

政府委托第三方評估對社會進(jìn)步的影響主要體現(xiàn)在促進(jìn)社會民主政治的發(fā)展。隨著政府服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，政府對社會組織的認(rèn)可程度越來越高，逐漸放寬甚至主動增加社會組織和公民參與社會治理的途徑。政府委托第三方評估便是政府對社會組織的認(rèn)可，也是社會組織參與政府決策的重要途徑。雙方通過合同委托的形式合作，使一部分政府權(quán)力“下放”給相關(guān)的社會組織行使，這樣就開始了政府權(quán)力向社會逐步轉(zhuǎn)移或權(quán)力社會化的漸進(jìn)過程。權(quán)力多元化是政治民主化的必然要求，權(quán)力社會化則是權(quán)力人民性的進(jìn)步和人類社會發(fā)展的必然歸宿[3]。政府委托第三方評估實(shí)質(zhì)上是政府決策權(quán)力的分離，是政府權(quán)力多元化與社會化的有效形式，對促進(jìn)社會民主政治的發(fā)展具有重要意義。

三、委托第三方評估提高政府績效的機(jī)理探討

由上文分析可知，南海區(qū)政府委托第三方評估對政府成本、政府效率和社會進(jìn)步三方面的績效都產(chǎn)生了積極的影響，其產(chǎn)生影響的機(jī)理主要有以下幾方面。

（一）分離政府決策權(quán)，形成監(jiān)督制衡機(jī)制

在南海區(qū)公共財(cái)政競爭性分配項(xiàng)目中，第三方評估專家的評估結(jié)果是各申報(bào)項(xiàng)目能否扶持資金的決定性因素。換句話說，第三方組織通過評估途徑，很大程度上決定了扶持資金的去向，即在這個項(xiàng)目中，政府沒有獨(dú)掌決策權(quán)，而是將大部分的決策權(quán)分離給了第三方組織。第三方組織的介入對政府部門形成了一種監(jiān)督，使政府事務(wù)更加公開透明。同時，政府（包括主辦方以及人大、政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局）對第三方組織的評估工作也實(shí)施監(jiān)督，防止第三方組織敷衍應(yīng)付或與被評估者相勾結(jié)進(jìn)行暗箱操作等行為的發(fā)生。因此，決策權(quán)的分離使雙方形成了監(jiān)督制衡機(jī)制，規(guī)避項(xiàng)目選擇過程中尋租腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有利于提高政府效率，節(jié)約政府成本，進(jìn)而提高政府績效。

（二）以專業(yè)性促進(jìn)科學(xué)性和合理性

南海區(qū)財(cái)政競爭性分配項(xiàng)目中的受委托方——中國發(fā)展研究基金會，對項(xiàng)目涉及的相關(guān)領(lǐng)域具有極強(qiáng)的專業(yè)研究背景，其所聘請的專家是來自經(jīng)濟(jì)管理、公共管理、績效評估、工程管理等不同領(lǐng)域的專家。這有助于從源頭上確保項(xiàng)目評估結(jié)果的科學(xué)性和客觀性，保證入選項(xiàng)目的合理性和可行性，進(jìn)而降低決策失誤而浪費(fèi)政府資金的可能性。評估過程中，第三方從專業(yè)的視角，對入選項(xiàng)目提出改進(jìn)建議，對項(xiàng)目的高效執(zhí)行產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用。另外，第三方的專業(yè)性，也使得項(xiàng)目執(zhí)行政府在項(xiàng)目驗(yàn)收的過程中難以通過虛假數(shù)據(jù)蒙混過關(guān)，促進(jìn)項(xiàng)目更好地達(dá)到應(yīng)有的效果，提高項(xiàng)目效能，進(jìn)而提高政府績效。

（三）分離政府職能，節(jié)約人力物力

過去，政府項(xiàng)目從評估、選擇、決策到結(jié)果驗(yàn)收都是由政府內(nèi)部實(shí)施完成，而評估工作本身需要一定的專業(yè)技能才能完成，這就需要政府親自組織評審專員（外部聘請或內(nèi)部培養(yǎng)），使原本職能臃腫的政府部門工作更加繁忙。政府職能臃腫，政府工作人員精力分散，無法集中精力更好的完成更多的為民服務(wù)的業(yè)務(wù)，降低了政府行政效率和公眾滿意度。委托評估是政府將評估這件自己可以不用親自做也做不好的事通過合同外包的形式委托給第三方代理，從而減輕政府工作負(fù)擔(dān)，有效節(jié)約政府的人力物力，使政府人員有更多精力完成更重要的職能，節(jié)約政府成本，提高政府行政效率。

四、南海區(qū)政府委托第三方評估的經(jīng)驗(yàn)

南海區(qū)政府委托第三方評估的案例說明政府委托第三方評估對提高政府效率、降低政府成本和促進(jìn)社會發(fā)展能產(chǎn)生積極的影響。在探索財(cái)政專項(xiàng)資金競爭性分配第三方評估的道路上，南海區(qū)政府為廣東省各縣區(qū)乃至全國各縣區(qū)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

（一）實(shí)事求是，循序漸進(jìn)

目前，我國政府委托第三方評估處于起步階段，而由于歷史原因，我國政府機(jī)關(guān)缺乏競爭意識，缺乏與系統(tǒng)外的組織合作，更缺乏讓系統(tǒng)外的組織對其進(jìn)行評估的實(shí)踐。因此，如果直接將一些常規(guī)性項(xiàng)目委托給第三方評估，會有比較大的阻力，難以貫徹落實(shí)。因此，在社會環(huán)境發(fā)展尚不成熟的時期，相對于委托常規(guī)性項(xiàng)目，委托競爭性分配項(xiàng)

目有利于減少阻力，符合歷史循序漸進(jìn)發(fā)展的規(guī)律。南海區(qū)政府正是基于對客觀事實(shí)的判斷，實(shí)事求是，恰當(dāng)?shù)刈プ×素?cái)政競爭性分配項(xiàng)目的特性，委托第三方評估才成功有效地得以落實(shí)。同時，由于競爭性分配項(xiàng)目本身就以績效為導(dǎo)向，屬于以競爭促績效的項(xiàng)目，所以這類項(xiàng)目有利于營造黨政機(jī)關(guān)的競爭氛圍，促進(jìn)相關(guān)部門及工作人員競爭意識和績效意識的提高。委托第三方評估是多元治理理念的產(chǎn)物，從阻力較小的項(xiàng)目開始著手委托第三方進(jìn)行評估，不僅有利于積累委托第三方評估的經(jīng)驗(yàn)，也有利于多元治理理念的推廣使用。

（二）權(quán)責(zé)分明，合作有序

政府委托第三方評估是一種“官民”合作途徑，委托方的身份對受委托方天然具有一定的優(yōu)越性，且社會組織和政府間缺乏類似項(xiàng)目的合作經(jīng)驗(yàn)，合作過程難免會出現(xiàn)一些意料之外的問題。因此，清晰界定委托方和受委托方的權(quán)利和責(zé)任顯得十分重要。南海區(qū)政府在與第三方專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的合同書中明確規(guī)定雙方的權(quán)責(zé)，讓雙方明確自身的權(quán)利和責(zé)任，各司其職，而不會因?qū)?quán)責(zé)不清導(dǎo)致工作錯漏或混亂，避免了合作過程中因權(quán)責(zé)不清而出現(xiàn)糾紛，避免委托工作陷入僵局，保證了委托評估的順利開展。

（三）信息公開，以透明贏信任

委托第三方評估要顯示出其優(yōu)越之處，取得社會的信任，相關(guān)信息就必須公開化和透明化。南海區(qū)委托第三方進(jìn)行評估的過程幾乎全程實(shí)時公開，評估結(jié)果即時向社會公開，評估意見與明細(xì)即時如實(shí)反饋給參加競標(biāo)的單位。因此，不管是參加競標(biāo)的政府部門還是社會大眾都能夠即時了解到第三方評估的動態(tài)，起到實(shí)時監(jiān)督的作用，促進(jìn)社會大眾和政府部門對第三方評估的信任，有利于政府委托第三方評估工作的進(jìn)展。

（四）建立監(jiān)督制約機(jī)制，以制衡促效果

南海區(qū)政府成立了項(xiàng)目工作委員會，一方面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的統(tǒng)籌工作，另一方面也負(fù)責(zé)監(jiān)督第三方組織評估的工作是否按合同約定落實(shí)到位、是否敷衍了事、是否存在暗箱操作等，謹(jǐn)防第三方評估過程中可能存在的不負(fù)責(zé)任和腐敗行為，并設(shè)立違約條款，進(jìn)一步確保評估過程的責(zé)任性與有效性。同時，區(qū)人大、審計(jì)局、政府監(jiān)察部門也對評審工作進(jìn)行同步監(jiān)督，確保對第三方評估的監(jiān)督更加充分到位。因此，南海區(qū)政府比較全面系統(tǒng)的監(jiān)督制約渠道，有助于提升社會大眾和相關(guān)政府部門對第三方評估結(jié)果的信服度，促進(jìn)政府委托第三方評估的發(fā)展。

五、結(jié)語

第三方的專業(yè)性提高了評估的科學(xué)性，委托第三方評估本身對政府形成一種監(jiān)督制衡作用，同時第三方的介入能為政府節(jié)約大量的人力物力。作為一種評價方式，委托第三方評估的作用與優(yōu)勢逐漸受到政府的重視和認(rèn)可。南海區(qū)政府委托第三方評估的經(jīng)驗(yàn)值得廣東其他縣區(qū)乃至全國各縣區(qū)借鑒，各縣區(qū)可以根據(jù)本縣區(qū)的實(shí)際情況，取其精華，靈活應(yīng)用。

政府績效評估需要系統(tǒng)內(nèi)部的自我評估和上下級間的評估，更需要系統(tǒng)外部評估，才能使政府績效評估生態(tài)更加平衡。全國人大代表、廣東省財(cái)政廳廳長曾志權(quán)表示，通過引入外部評價主體，彌補(bǔ)了政府內(nèi)部評價的局限與不足，從根本上克服了內(nèi)部評價既作“運(yùn)動員”又作“裁判員”的矛盾，確保評價結(jié)果的獨(dú)立性，提高了預(yù)算績效管理的公信力；同時，通過第三方機(jī)構(gòu)理性、科學(xué)、客觀和開放的獨(dú)立評估，把財(cái)政支出公開化、透明化，在客觀上也形成了推進(jìn)政府提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效能的倒逼機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算管理的民主參與，提高了政府的服務(wù)效能[4]。可以預(yù)見，在建設(shè)服務(wù)型政府、陽光型政府理念的指導(dǎo)下，委托第三方評估將會成為未來政府績效評價的重要方式之一。

[1]佛山市南海區(qū)財(cái)政局.關(guān)于開展2013年南海區(qū)機(jī)關(guān)單位黨組織掛鉤結(jié)對“幸福工程”競爭性分配的通知（南直黨工〔2013〕3號）[Z].2013,3.

[2]臧乃康.政府績效的復(fù)合概念與評估機(jī)制[J].南通師范學(xué)院學(xué)報(bào),2001，(3):25-29.

[3]郭道暉.權(quán)力的多元化與社會化[J].法學(xué)研究，2001，(1).

[4]張瑤瑤.廣東:引入第三方評價是其預(yù)算績效管理的一項(xiàng)重大轉(zhuǎn)變——專訪全國人大代表、廣東省財(cái)政廳廳長曾志權(quán)[N].中國會計(jì)報(bào)，2013-03-22（012）.

（責(zé)任編輯： 楚和）The Impact on the Government Performance and the Enlightenment of Entrusting aThird Party to Assess Competitive Allocation Projects of Public Finance

DENG Ya-dang

(Party School of Guangdong Provincial Committee of CPC, Guangzhou,Guangdong, China,510053)

That thegovernment entrusts a third party to assess has proved to be one of the effective means to improve government performance. In 2013, the government of Nanhai District, FoshanCity,as a pioneer attempt, has entrusted a third party to assess a competitive allocation project of public fi nance. As a result, the experiment has positively impacted the government’s performance, such as reducing the government cost, enhancing the government effi ciency and improving social progress. It is becausethe intervention of the third party can segregate government decision-making power and government functions. What’s more, the expertise of the third party can facilitate the rationality and validity of relevant projects. Nanhai District’s experiences of keeping its feet on the ground, defi ning power and responsibility clearly, disclosing truthful information and building enough supervision and balance mechanism deserves to be used as a reference.

public fi nance; competitive allocation; entrusting assessment; government performance; impacting mechanism

F812.2

A

2095－932x（2016）05－0104－04

2016－05－20

鄧亞當(dāng)（1992－），女，廣東湛江人，碩士研究生，中共廣東省委黨校。