京津冀區域重污染天氣應急管理問題研究

趙新峰　王小超　袁宗威

摘要：現階段，我國區域重污染天氣頻發，應急管理任務非常繁重，如何有效率地啟動應急協同預案、運行應急聯動機制，是當前亟需著力研究的問題。本文基于“一案三制”的視角，分析了京津冀在協同應對重污染天氣中存在的突出問題，認為做好京津冀區域重污染天氣的應急管理工作應從促進預案間的協調、構建區域聯動的應急管理體制、健全應急管理法制和完善應急管理機制等方面進行努力。

關鍵詞：京津冀；重污染天氣；應急管理；一案三制

中圖分類號：D63；X51

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2016）05-0105-06

一、問題的提出

近年來，以發生頻次高、影響范圍廣、持續時間長、污染程度重為主要特征的區域重污染天氣日益突出，尤其是受制于特殊地理區位和氣象條件影響的京津冀地區深受其影響，僅在2015年11月至12月間，就經歷了五輪重污染天氣的困擾。京津冀地區重污染天氣的頻繁發生，嚴重損害了公眾的身體健康和社會的正常秩序，如果應急響應不當，將會對政府的聲譽和形象產生不良影響。因而，做好京津冀地區重污染天氣的應急管理工作，有序推進整體大氣污染治理，實現區域經濟與生態環境的協調發展，具有重大的現實意義。

二、研究框架

在長期的應急管理實踐中，我國逐步形成了“一案三制”的應急管理體系，即通過制定和完善應急管理預案，建立健全應急管理體制、機制和法制，以提高我國應急處置突發公共事件的能力，穩定社會秩序，保障人民的安全和利益。“一案三制”是基于四個維度的一個綜合體系：體制是基礎，機制是關鍵，法制是保障，預案是前提，它們具有各自不同的內涵特征和功能定位，是應急管理體系不可分割的核心要素。[1]“一案三制”應急管理體系的創建與應用，改變了我國在應對突發公共事件時的傳統單一的民防模式，逐步走向了更具系統性的現代化應急管理模式。同時，“一案三制”應急管理體系也對我國傳統的應急管理的組織、決策和制度進行了集成創新，強化了現有“條條”和“塊塊”間各類應急資源的協調與整合，構筑了“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋應急管理體系。

區域重污染天氣作為一種跨域性的突發公共事件，其應急管理具有特殊性和復雜性，需注意區域內各行動主體的應急協作關系，避免規避心理和搭便車行為，降低區域重污染天氣應急管理的成本，以提高應急管理效率，實現應急管理政策的高效執行和區域清潔空氣的常態供給。現階段，我國區域重污染天氣頻發的勢頭仍沒有得到根本改善，應急管理任務依然非常繁重，如何有效率地啟動應急協同預案、運行應急聯動機制，是亟需研究的問題。本文即從“一案三制”的視角來對京津冀地區重污染天氣的應急管理進行分析研究，并對此提出政策建議。

三、京津冀區域重污染天氣應急管理中存在的問題

（一）應急管理預案

預案是進行應急管理的前提，科學的預案是確保應急管理活動取得實效的重要保證。然而，由于京津冀三地在重污染天氣應急管理預案的制定與修訂過程中缺乏溝通，使得應急預案的協調性明顯不足。在預案的制定上，京津冀三地均是依據《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》、《城市大氣重污染應急預案編制指南》等，這些法律及規范性文件均是結合本行政區的重污染天氣形成、發展等特點自行編制的，相互之間缺乏溝通與協調。在預案的修訂上，京津冀三地更是缺乏溝通，北京修訂的次數最多，2015年初修訂了一次，2016年的預案修訂已進行了意見征集，待北京市政府審議通過后即向社會正式發布；天津市于2015年底對預案進行了一次修訂，河北省則還未對省級預案進行過修訂。

地區間重污染天氣應急管理預案的制定與修訂缺乏溝通，直接造成了預案間框架和內容上的不協調。在預案的框架上，應急預案均是自成體系。《北京市重污染天氣應急預案》一共包括空氣質量監測與預報、空氣重污染預警與分級、空氣重污染應急措施、預警發布與解除和組織保障等五部分內容，并用附件的形式重點介紹了重污染天氣應急指揮部成員名單與政府各部門職責分工情況；《天津市重污染天氣應急預案》則包括總則、組織機構與職責、預警、應急響應、總結評估、應急保障、監督管理和附則等八個部分的內容；《河北省重污染天氣應急預案》共包括總則、組織機構與職責、監測與會商、預警、應急響應、監督檢查、總結評估、應急保障、預案管理和附則等十個部分的內容。由此可見，各自的應急預案都是自成體系，內容框架上不相對應。由于預案是各自行動的依據，應急響應措施不統一，欲使地區間應急行動相互銜接與配合，可想而知協調難度會非常之大。盡管環境保護部已針對京津冀區域應急管理實踐中暴露出的預警不協調問題，發文要求京津冀區域逐步實現重污染天氣預警分級標準的統一，但每種預警所對應的應急措施仍按原有的預案標準執行，具體措施不統一問題十分嚴重。以Ⅱ級響應措施為例，北京市制定的應急措施一共7條；天津市制定的應急措施分為強制性措施和建議性健康防護措施，一共13條；河北省制定的應急措施一共8條。應急響應措施的不統一必然會帶來實際行動的不協調，嚴重削弱了區域重污染天氣應急管理的整體效果。

（二）應急管理體制

應急管理體制決定了應急管理體系的靜態結構，規定了應急管理體系的潛在功能。[1]當前，京津冀地區針對重污染天氣的應急管理體制既受制于屬地管理體制的影響，又缺乏區域層面上有力的組織支持。

第一，屬地管理為主的應急管理體制限制了區域政府間的溝通與協調。《中華人民共和國突發事件應對法》第四條規定：“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。”2013年，環境保護部印發的《關于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見》提出：“將重污染天氣應急響應納入地方人民政府突發事件應急管理體系，實行政府主要負責人負責制。”這一個規定更是強化了重污染天氣屬地管理為主的應急管理體制。屬地管理為主的應急管理體制在應對一般性突發事件時能起到很好的指揮和調度作用，但對于具有外部性和跨界性的重污染天氣，這種應急管理體制就表現出諸多的不適應。其一，平行溝通并不是政府間應對重污染天氣的必經正式程序，所以平級政府間進行橫向溝通與合作的推力和動力不足；其二，京津冀政府間無隸屬指揮關系，彼此間只能就重污染天氣的應急管理進行平等協商，在協商過程中難免會產生不合作的現象，容易陷入集體行動邏輯下的“囚徒困境”。

第二，政府間合作組織所發揮的作用有限。近年來，為了加強區域政府間的合作，促進重污染天氣應對行動的協調，京津冀地區成立了中國氣象局京津冀環境氣象預報預警中心和京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組。中國氣象局京津冀環境氣象預報預警中心是北京市氣象局直屬事業單位，其職能之一就是負責京津冀區域重污染天氣的預報與預警工作，該中心對京津冀區域重污染天氣的預報以及發布的預警只是給京津冀政府提供一種參考信息，至于何時啟動應急措施仍由各政府的相關主管部門決定。京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組是包括京津冀和環保部、國家發展改革委、財政部等在內的7省8部委組成的合作小組，該小組是非常設機構，每年召開一定次數的會議商討區域大氣治理的重大問題，該小組的辦公機構設在北京市環保局，在重污染天氣發生時，該小組及其辦公機構會組織成員單位對重污染天氣的應急措施進行協商，但最終的應對措施還是由各地政府根據各自的應急需要自行決定。

（三）應急管理法制

從現有法律落實情況來看，新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》在第五章“重點區域大氣污染聯合防治”中提出：“重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府應當確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯席會議，按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施的要求，開展大氣污染聯合防治，落實大氣污染防治目標責任。”但是在重污染天氣應急管理過程中，這些法律要求還未能真正實現。在統一規劃方面，京津冀大氣污染治理專項規劃還未出臺，仍是以單打獨斗為主的狀態；在統一標準方面，京津冀區域的預警啟動標準目前還未實現完全統一，根據環境保護部的消息，最快于2016年內才能實現京津冀區域預警啟動標準的統一；在統一監測方面，京津冀雖然加強了相關信息溝通，但是監測網絡還未實現統一；在統一防治措施方面，京津冀區域的部分響應措施不一致，如在重污染天氣時的機動車限行方面，京津冀各自的限號方案不統一，就有可能造成諸如機動車出了河北卻進不了天津和北京的尷尬局面。

從法制建設方面而言，其一，我國尚未針對重污染天氣應急管理進行專門立法。關于重污染天氣應急管理的法律法規散見于各種法律法規之中，未形成覆蓋重污染天氣應急管理的全方位的系統法律法規體系。其二，現有的相關立法不適應區域重污染天氣應急管理的實踐。《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》是進行重污染天氣應急管理所依據的兩部最重要的法律。《中華人民共和國突發事件應對法》于2007年開始施行，由于該法制定時跨域污染治理的問題尚未引起人們的高度重視，所以對區域內政府間協同應對突發事件的問題缺乏具體規定。新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》第六章“重污染天氣應對”中，只提到建立重點區域重污染天氣監測預警機制和統一預警分級標準，而對于區域內政府間協同應對重污染天氣的決策指揮辦法和聯動應急措施等仍缺乏相應的規定。法制建設的滯后不僅使法律不能發揮應有的作用，還對重污染天氣問題的應急管理效果形成一定的阻礙。

（四）應急管理機制

應急管理機制是指在突發事件事前、事發、事中、事后全過程中，采取的各種制度化、程序化的應急管理方法與措施，應急機制具有固化性、規范性、累積性、綜合性和發展性的特點。[2]重污染天氣應急管理機制從過程上來說可包括監測預警機制、應急響應機制和評估改進機制。

1.監測預警機制

其一，京津冀的大氣監測網絡缺乏統一規劃。由于京津冀各自的監測網絡都是獨立建設，相互間缺乏信息聯通，造成監測數據不能實現實時共享。其二，京津冀各自的預警發布程序不相同。以重污染天氣紅色預警的發布程序為例，北京市是市應急委主任批準，由市應急辦提前24小時發布；天津市是經市人民政府主要領導批準，預警信息以市人民政府名義發布；河北省由于轄區面積較大，其預警級別分為城市預警、區域預警、全省預警，在達到全省紅色預警條件時，由省重污染天氣應急指揮部指揮長或副指揮長批準后發布全省預警信息。各自的預警發布程序不同必然會給區域統一預警帶來一定的障礙。

2.應急響應機制

應急響應是指重污染天氣預警發出后所采取的一系列行動。京津冀在重污染天氣應急響應中存在以下問題。

首先，決策處置上缺乏溝通。雖然在信息共享方面，京津冀區域大氣污染防治信息共享平臺上線試運行，搭建了區域空氣重污染預警會商平臺。[3]但是應急響應中的決策處置上仍缺乏溝通，北京市和河北省的重污染天氣應急預案未對決策處置中的區域政府間橫向溝通作出規定，《天津市重污染天氣應急預案》規定：“在國家或京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組要求的情況下，按照市人民政府統一部署，啟動實施Ⅲ級及以上響應措施或其他臨時應急減排措施。”對于政府間主動的通報與溝通還是未納入預案的內容。決策處置上的缺乏溝通必然造成應急響應行動的不協調。

其次，重污染天氣時的聯動應急執法機制落實不到位。2015年11月，京津冀三省市環保部門通過召開“京津冀環境執法與環境應急聯動工作機制聯席會議”，啟動了“京津冀環境執法聯動工作機制”。該機制的運行要求京津冀在重污染天氣發生時及時啟動本轄區的應急執法機制，然而，這一機制在運行中仍存在著諸多問題。一是應急執法的重視力度不夠。就河北省而言，2016年5月初，中央環保督察組向河北省委、省政府反饋督察情況時就曾指出，河北省各級黨委和政府對環境保護工作重視力度不夠，河北省發改委等有關責任部門在壓鋼減煤、散煤治理、油品質控等方面的監督檢查流于形式；一些地方重發展、輕保護現象較為普遍，一些基層黨委政府及有關部門環保懶政、惰政情況較為突出。[4]二是應急執法的力量投入不足。2015年12月上旬，環保部督察組在京津冀區域的重污染天氣督查中，發現不少企業未執行減停產措施，由于執法力量投入不足，部分違規企業并未受到有關部門的任何處理。三是執法不嚴。如對于路邊燒烤的攤販，環境保護部門和綜合執法部門大都以勸說的形式督促商販離開，很少采取行政處罰等有力措施。

再次，社會動員和公眾參與的不足。所謂社會動員，是指有目的的引導社會成員積極參與重大社會活動的過程。[5]采取重污染天氣的應急措施主要目的是降低重污染天氣對公眾生產生活的影響，保障公眾的身體健康，因此，公眾的參與對重污染天氣的應對十分重要，但從目前情況來看，公眾參與的現狀并不太理想。一方面是由于京津冀三地在引導公眾參與重污染天氣應急管理方面，宣傳動員力度不足；另一方面是由于公眾自身存在的搭便車思維、責任意識不強、認知水平和參與能力不足。如在Ⅰ級應急響應措施啟動時，大氣中的污染物濃度值是非常高的，但是相當一部分公眾由于對重污染天氣的危害缺乏深入的了解，在出行時仍然不采取任何防護措施。有研究表明：“媒體和官方發布的大氣污染數據并非公眾評判空氣質量的主要依據， 人們通過自身與污染源的遠近、植被覆蓋、感官感受、健康狀況及日常對話等對空氣質量進行判斷。”[6]因此，公眾對重污染天氣認知水平較低的狀況，決定了簡單的信息發布難以有效調動公眾的參與。

3.評估改進機制

重污染天氣應急管理的每一次實踐都是對應急管理預案的一次檢驗，在每次的實踐檢驗中都會呈現出一些新特點新問題，對這些新特點新問題的總結分析有助于預案的改進完善。然而，當前京津冀對重污染天氣應急管理的評估改進機制并不健全。只有《河北省重污染天氣應急預案》對重污染天氣過程之后的“總結評估”和“預案修訂”做了詳細的規定；《北京市重污染天氣應急預案》未制定相應的評估及完善辦法；《天津市重污染天氣應急預案》提出，“響應終止后，應急指揮部辦公室組織對響應過程和響應措施效果進行總結、評估”。但在總結和評估之后是否對預案作出修訂與完善，未具體規定。這些問題的存在不利于預案改進機制的常態化，不利于政府間應急管理活動的協調化。

四、京津冀區域重污染天氣應急管理的政策建議

（一）促進預案間的協調

預案是進行應急管理活動的依據，實現區域應急管理活動的協調首先必須實現預案的協調。第一，完善預案的制定與修訂程序。在預案的制定與修訂程序上，將區域內政府間的溝通與協調納入預案制定與修訂的必經環節，并且要定期對重污染天氣應急管理預案進行修訂和完善，以確保預案的科學性和有效性。第二，促進預案內容的協調。京津冀各自的應急預案在主體架構上應保持一致，在主體架構一致的基礎上，京津冀可結合各自的實際情況制定具體內容，這樣才有助于預案間的銜接。在具體內容上，一是要盡快統一預警啟動標準，實現區域預警發布的協調；二是要促進應急響應措施的協調，不同行政區域的應急響應主體措施應保持一致，如在重污染天氣時機動車臨時限行方面，京津冀應保持限號的一致，最大限度降低應急響應措施對公眾生活的影響。第三，加強預案的協同應急演練，增強預案的可操作性。由于預案與實踐是存在一定距離的，修訂完善后的預案即使經過了嚴密的理論論證，也會存在一定的不足之處，因此，常規的區域政府間協同應急演練對于預案的完善是必不可少的。通過定期的預案演練，一方面可以提高政府間協同應對重污染天氣的能力，另一方面可以使預案中存在的問題得以凸顯，以便對其進行完善。

（二）構建區域聯動的應急管理體制

體制是指組織中行為主體間的相互關系以及權力與地位的分布情況，健全的體制是科學進行應急管理活動的“靜態”基礎。在縱向應急管理體制上，一方面，組建權威的區域重污染天氣應急管理中心，實現屬地管理與統一指揮的有機結合。京津冀是地處同一區域的三個無隸屬關系的行政區域，對京津冀的應急管理活動進行有效的協調，必然要有一個權威的指揮中心，該中心要具有一定的行政級別，并被賦予區域重污染天氣應急指揮調度的權力，京津冀的應急管理活動必須在區域應急管理中心的統一指揮和要求下進行，杜絕出現縱向指揮沖突的現象。另一方面，在橫向聯動管理體制上，京津冀要將政府間的溝通與協調納入應急管理互動的全過程。通過政府間應急管理組織機構的協調與對應，促進政府間應急管理活動的無縫銜接。

（三）健全應急管理法制

健全的法律法規體系是建設社會主義法治國家的必然要求，法律是進行重污染天氣應急管理最根本的依據，是確保重污染天氣應急管理活動順利推進的重要保障，因此，健全的法律法規體系對于重污染天氣的應急管理至關重要。發達國家的實踐證明，健全和完善的法律體系是實現有效應急管理的必要條件。澳大利亞先后制定了《緊急救援法》、《民間國防法》、《澳大利亞危機管理法》等危機管理法律，各州（市）也相應制定了獨立的法規、條例等。[7]這些法律法規對于澳大利亞成功進行應急管理提供了重要保障。“他山之石，可以攻玉”，要盡快完善重污染天氣應急管理的法律體系。首先，加大立法力度，制定《重污染天氣應急應對法》，對重污染天氣應急管理的體系加以明確規定。其次，修訂完善現有相關法律法規。修訂《中華人民共和國突發事件應對法》，增加區域協同應對突發事件的內容，為區域重污染天氣的協同管理提供依據。再次，強化法律的落實。堅持用法律的手段進行重污染天氣的應急管理，將法律的相關規定真正落到實處。

（四）完善應急管理機制

1.完善統一監測與預警機制

其一，實現重污染天氣的統一監測。一是實現監測網絡的統一，對京津冀區域的大氣監測網絡進行統一規劃，強化對現有監測網絡的改造力度，逐步實現京津冀監測網絡的聯通，實現監測信息的實時共享。二是實現監測技術與監測標準的統一，為重污染天氣監測信息的共享創造條件。其二，實現預警發布的統一。加強政府間預警發布過程中的溝通，做到政府間預警發布的充分協商。同時，統一預警發布程序，簡化預警發布環節，為區域重污染天氣的統一預警減少程序障礙。

2.完善應急響應機制

首先，加強決策處置階段的信息溝通。“管理就是決策”，決策在管理中具有極其重要的地位，而政府間溝通的作用更是不能忽視，溝通是協調的前提，協調是溝通的結果。因此，加強決策處置中的信息溝通十分必要。建立政府間應急決策處置的溝通協商機制，在出現區域性重污染天氣時要聯合會商應對措施；在小范圍重污染天氣出現時，要及時向周邊行政區通報決策處置信息。完善政府間的電子政務信息系統，為相互溝通提供良好的基礎設施條件。

其次，完善區域應急聯動執法機制。一是要明確應急執法內容與措施，為應急執法提供明確的依據。執法的內容既要考慮到區域普遍的情況，又要照顧到不同地區的特殊因素，實現整體性與特殊性的統一。二是要加強應急執法中的協調與溝通，確保應急執法的步調一致。三是要綜合采用多種執法方式。既要有同一行政區內部多部門的聯合執法，又要有跨行政區的交叉執法，交叉執法能加強不同行政區的相互監督，顯著提高應急執法的效能。

最后，加強社會動員，調動公眾的有序參與。做好重污染天氣的應急管理絕非是政府一己之力所能完成的，調動公眾的有序參與十分重要。一是要提升公眾參與的動力與熱情。采取宣傳和激勵等多種方式，提升公眾對重污染天氣的認知，調動公眾參與重污染天氣應急管理的積極性。二是要加強宣傳的協同性。不僅宣傳本行政區的重污染天氣應急措施，還要對周邊行政區域所采取的應急措施進行宣傳，便于公眾做出綜合性的安排。

3.完善評估改進機制

其一，建立重污染天氣應急管理評估機制。在重污染天氣結束之后，采用科學的評估方法，對應急管理的過程進行全面的評估，梳理應急管理預案以及政府間的合作中存在的問題，并總結其中的成功經驗，形成科學的評估報告，為改善重污染天氣應急管理提供參考。其二，構建聯動改進機制。評估只是手段，改進預案及政府間的協同機制才是目的。因此，評估之后，京津冀要針對應急管理過程中存在的問題，共同研究對策建議，促進預案和區域政府間協作機制的不斷完善。

參考文獻：

[1]鐘開斌.“一案三制”：中國應急管理體系建設的基本框架[J].南京社會科學，2009（4）：78.

[2]鐘開斌.應急管理“機制”辨析[J].中國減災，2008（4）：30-31.

[3]大氣協同治理已啟動區域聯動執法[N].北京日報，2016-03-15（5）.

[4]環保督察組提到的“原省委主要領導”是誰？[EB/OL].（2016-05-03）[2016-05-04]. http：//news.sina.com.cn/c/nd/2016-05-03/doc-ifxrtztc3198523.shtml.

[5]向立文.電子政務環境下政府應急管理機制研究[M].北京：中國出版集團、世界圖書出版公司，2012：166.

[6]朱可珺，徐建華.城市大氣污染的風險認知研究評述與展望[J].北京大學學報（自然科學版），2014，50（5）：969-978.

[7]陳成文，蔣勇，黃娟.應急管理：國外模式及其啟示[J].甘肅社會科學，2010（5）：203.

責任編輯：孔九莉