游說，“美式走后門”成了大產業

溫憲

英文單詞“游說”（Lobbying）來源于建筑物門廳（Lobby）一詞，意指早年間的說客，多在國會大廈門廳或者議員所住酒店的門廳守株待兔般等著過往議員，向他們進行游說。這類游說活動形成規模后，也有人將Lobbying意譯為“院外活動集團”。在前段時間公布的“百日新政”計劃中，特朗普就將他的刀鋒對準游說活動，聲稱將不允許政府離職行政官員5年內擔任游說職務，以及終身禁止行政官員代表外國政府開展游說。這名美國當選總統在整個大選過程中已經多次抨擊特殊利益集團及其說客，但游說早已與美國政治機體水乳交融。就連特朗普在大選后的首次媒體采訪中都不得不承認，雖然他不喜歡這些政治因素，但他的過渡團隊里“所有人都是說客”。

平均每名國會議員身后有20多名說客

美國的游說現象幾乎與其政體建立歷史相伴。早在1792年，參加過美國獨立戰爭的弗吉尼亞州老兵為了獲得更多補償金，雇用能言善辯的威廉姆·胡爾對議會進行游說。19世紀50年代，槍械制造商柯爾特公司的創始人薩繆爾·柯爾特曾為了一份專利的延期而雇用說客，并通過說客采取將槍械贈予議員的行賄手段。這時候，說客公開行賄的做法已大行其道。有“游說之王”之稱的薩姆·瓦爾德1875年在國會作證時不僅承認行賄，還稱為此“并不感到羞恥”。

游說的一般定義是，試圖影響政府、立法者或監管機構成員行動、政策或決定的行為。從事游說的可以是個人、機構或者有組織的團體等。游說者可以將游說作為職業，也可以不是，職業說客代表雇用他們的個人或公司。個人或非營利組織也可將游說作為志愿者活動，或作為日常工作的一部分，比如一名首席執行官會見一名對其公司項目很重要的代表，或者一名社會活動分子無償會見一名立法者。一些外國政府和企業為了自身利益也常以重金雇用美國前國會議員、前政府官員以及知名的律師、經濟學家、公共關系專家進行游說。

說得直白一些，游說就是美國式的拉關系、走后門，只不過發展至今，美國的游說活動已不是夜深人靜之時提點煙酒茶或名貴字畫敲門進貢，而是規模更大、專業性更強、收益更可觀的大產業。從聯邦政府到各級地方政府，從醫療、稅制、基建、移民到華爾街監管等政策問題，游說可謂無處不在。

美國首都華盛頓聚集了全美的精英游說大軍，專業注冊者超過1.2萬，平均每位國會議員身后被20多名各類游說者包圍著。有數據顯示，美國從事游說活動的人可能多達10萬。美國《華爾街日報》近日援引華盛頓智庫響應政治中心的數據稱，2016年前三個季度，美國企業總共花費了23億美元用于游說工作。

與大額花費相對應的則是高回報。2011年一項針對美國50家公司的調查顯示，對游說的投資“性價比極高”。2009年的一項調查更是顯示，一些公司的游說投資為他們帶回高達22000%的收益。有統計稱，2013年，游說業的獲利額超過32億美元。

勢力強大的游說團體會給官員臉色看

華盛頓市中心有一條橫貫東西的K街，筆者曾多次探訪那里。街邊兩側是一個挨著一個的各種律師事務所和咨詢公司，間或有一些高檔餐館，全美游說業的頂尖人物就聚集在這個“說客一條街”。美劇《紙牌屋》中對非洲裔帥哥雷米·丹頓的描寫，可謂是K街職業說客的生動寫照。此外，位于華盛頓的民主黨和共和黨俱樂部，以及各種會員制會所也是職業游說者經常光顧的地方。

從廣義上說，常設華盛頓的各種機構都有游說功能。為采訪美國最大的印第安人保留地納瓦霍部落，筆者曾到位于華盛頓東北一街750號1010房間的納瓦霍部落辦公室，這是唯一在華盛頓設有辦事機構的印第安人部落。辦公室執行主任克拉拉·李·普拉特告訴筆者，他們的一項重要任務就是游說美國政府和國會，為納瓦霍部落爭得應有權益。

而特朗普本人也與一些特殊利益集團有千絲萬縷的聯系。在這次大選期間，他得到了美國全國步槍協會的背書。該協會在近年來美國涉槍血案不斷的背景下，屢屢成為風暴中心，而它也正是美國勢力最為強大的游說集團之一。

筆者曾到美國全國步槍協會所在地采訪，從華盛頓沿66號公路西行，約半小時后便可見到位于弗吉尼亞州費爾法克斯縣沃爾普斯米爾路11250號的這棟深藍色大廈。美國全國步槍協會擁有430萬成員，成立于1871年11月17日，美國歷史上多位總統均是該協會會員。大廈內有個全國武器博物館，筆者去的時候正值美國剛發生一起槍擊血案，當向一名非洲裔門衛提出要參觀博物館時，他十分謹慎，用步話機通報后，一再叮囑筆者不準拍照，不許帶手機，不能記筆記。博物館內陳列著美國各時期以及世界各國的槍支，其中有一個角落專門展出美國總統西奧多·羅斯福的槍支收藏，提醒著人們這一協會迄今仍為美國最為強大的利益游說集團之一。

在由各個移民群體組成的美國社會里，猶太人是一個勢力強大的族群。在200多個美國猶太人組織中，“美國以色列公共事務委員會”是力量最為強大的游說集團。這一游說集團時刻關注美國對中東的外交決策，并設法影響重要的人事安排，千方百計保護以色列在中東的安全利益。近年來，“美國以色列公共事務委員會”年會期間，以色列總理內塔尼亞胡都會專程到華盛頓與會。

2015年，奧巴馬政府在伊朗核問題上與以色列鬧得很不愉快。以色列游說集團為此大開火力，在《紐約時報》《華盛頓郵報》等主流媒體連發整版廣告，指名道姓地抨擊美國總統國家安全事務助理蘇珊·賴斯等人。盡管如此，在當年3月舉行的以色列公共事務委員會大會上，蘇珊·賴斯不得不在現場發表演說，她不顧場下的喝倒彩強顏歡笑，再三保證美以關系堅如磐石，以色列游說集團勢力可見一斑。

金錢推動下的謀取私利難根除

游說活動是美國政治機器運轉的潤滑劑和利益博弈的催化劑，這其中并非沒有為公平與正義奮爭之舉，但因金錢占有越來越大的支配作用，利用貪欲謀取私利已呈積重難返之勢。

美國立法機構是游說活動重點。在提案階段，游說活動的焦點放在相關議員提出有利于自己的議案；議案審議時，游說者利用聽證會等提出有利于本特殊利益集團的證詞；在議會辯論期間，游說者進行專門的調查研究，為替自己說話的議員提供情報和資料，協助議員準備演說詞，為議員的辯論出謀獻策。而為這些說客工作的議員則能得到極為豐厚的金錢回報，以及對其政治生涯極其重要的選票與政治獻金。

在華盛頓，即便是看起來很高大上的各種智庫也未能免俗。今年8月，美國《紐約時報》連發調查報道稱，看似獨立的戰略與國際問題研究中心、大西洋理事會等智庫，實際上也在為捐款人或者大企業的利益對美國政府施加影響，進行偽裝成政策研究的政治游說。大到外交政策、軍火出口，小到基礎設施建設項目，企業影響力宣傳和品牌活動經常會搭智庫的便車。《紐約時報》以美國最大建筑商之一的萊納公司為例。2010年，當時的布魯金斯學會副主席布魯斯·凱茲在寫給萊納公司的一封信中說，“這會是一段富有成效、雙贏的關系”。當時，萊納想在舊金山推進一個價值80億美元的開發項目，布魯金斯學會之后為此大力推介，而且吸收萊納負責舊金山開發的管理人員成為智庫成員。布魯金斯因此得到的回報是40萬美元捐款。

美國政壇中的“旋轉門”現象也在游說活動中扮演了推波助瀾的作用。美國政界、商界、智庫人士經常互換角色，其間的潤滑劑是人脈關系和利益交換，這種軟性腐敗有著只可意會難以言傳的特點。比如美國最大的軍火商洛克希德·馬丁公司，美國前國防部長拉姆斯菲爾德、空軍副部長艾伯特·史密斯等都與該公司有千絲萬縷的聯系，他們中有人甚至脫下軍裝后直接在這里上班。

對于游說活動的弊端，美國也多次通過立法進行規范。1946年，美國國會通過首部綜合性游說活動管理法規。1995年通過的《聯邦游說管理法》規定，個人若使用20％以上的帶薪時間從事影響政策的活動，便須登記為“說客”；說客可以招待議員餐飲，一次花費須在50美元以下；原議員及其助手、所有的公務員在離職后的１年內不得游說國會等。2009年，說客杰克·阿布拉莫夫因賄賂俄亥俄州共和黨眾議員鮑勃·奈依而被判入獄。國會隨后通過《誠實領導及公開政府法案》，進一步規范、限制游說。不過，所有這些措施都無法根本消除弊端。阿布拉莫夫出獄后成了名人，他在接受采訪時說，盡管相關法律越來越嚴格，但游說中的賄賂依舊泛濫。因為只有少數幾個議員會拒絕任何形式的賄賂。而最有效的賄賂形式，莫過于許諾議員一個未來收入豐厚的職位。

筆者認為，特朗普的“新政措施”也只是治標之策。原因很簡單，人以群分的美國有著客觀存在的利益差異，其政治制度派生出來的利益關系協調機制對游說活動有強烈需求，而令所有活動運轉起來的力量是金錢。道高一尺，魔高一丈，在金錢力量面前，那幾條舉措顯得極為蒼白。▲

（作者是人民日報原北美中心分社首席記者）