內蒙古統籌城鄉一體化發展創造雙贏格局構想

王寶龍　魯麗波

摘要：城鄉雙贏局面是實現可持續發展的必然結果。本文在量化分析內蒙古城鎮、國民經濟和土地2000-2013年相關指標的基礎上，梳理總結城鄉一體化發展進程中社會經濟數據的變化趨勢，提出內蒙古“二元結構”走入“一體化”過程中的主要矛盾所在，并為實現內蒙古可持續發展，創造城鄉雙贏局面提出一體化改革措施。

關鍵詞：內蒙古；可持續；城鄉一體化；雙贏

1. 引言

2003年胡錦濤總書記在講話中提出5個統籌的重要理論，其中首次使用了“統籌城鄉發展”的概念，形成了城鄉一體化的思想基礎。2007年黨的十七屆三中全會提出了“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”的改革方向，2013年十八屆三中全會再一次明確指出：城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農，以城帶鄉，工農互惠，城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

從實際情況看，國有土地市場建立多年，已有一套比較規范、成熟的管理辦法；農村集體建設用地市場盡管客觀存在，但并不被法律認可，沒有納入政府的統一管理，不能健康發展。因此，建立城鄉統一的建設用地市場的關鍵，是從法律制度上承認，農村集體建設用地與國有建設用地具有平等的地位和權利，須按照同地、同權、同價的原則進入市場交易，并由政府按統一的市場規則進行管理。

2. 內蒙古城鄉發展水平現狀

內蒙古地處祖國北疆，橫跨東北、華北和西北三大經濟區域，東與黑龍江、吉林、遼寧三省接壤，西與甘肅省為鄰，南與河北、山西、陜西省和寧夏回族自治區毗鄰，北與俄羅斯、蒙古國交界，國境線長4200公里，戰略地位十分重要，是扼據我國北疆的門戶。土地總面積112.73萬平方公里，首府在呼和浩特市，現轄12個盟市，102個旗縣（市、區）。

在計劃經濟體制下，城鄉發展政策偏重于“重城輕鄉、重工輕農”，導致城鄉在兩個相對封閉的系統下運行，內蒙古形成城鄉分治二元經濟格局。改革開放以后，城鄉封閉的狀態雖有所改善，但是城鄉二元經濟結構沒有得到根本改變。在城鄉收入水平、城鄉體制和城鄉公共服務水平方面差距突出。直至2003年胡錦濤總書記提出“統籌城鄉發展”的概念，在打破城鄉二元結構的征程上邁出堅實的步伐。城鄉一體化，并不是單純地將城市與農村融為一體，而是實現城市與農村在物質、資本、信息、技術等方面具有同等的權利。但目前，城鄉市場與行政的二元結構還沒有得到根本改變。

2.1 城鄉收入差距變化分析

統計內蒙古自治區2000年～2014年城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入數據，并計算二者絕對差值及比值，可以看出：

內蒙古自2000年以來，城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入均呈直線上升趨勢，但城鄉居民人均純收入絕對差值也呈逐年遞增趨勢，表明城鄉收入水平差距日益拉大。從城鄉居民收入比來看，2000年～2004年該數值逐年攀升，2005年略有下降，2009年達到十五年來的最高值，這之后逐年回落。數據表明，在“工業反哺農業。城市支持農村”的大政策影響下，城鄉收入差距開始得到有效遏制。這與全國城鄉居民收入比的趨勢十分接近，且2009年內蒙古城鄉居民收入比最高值3.21∶1低于全國的3.33∶1。

2.2 城鎮化速率與經濟增長速率比較分析

城鎮化一方面是人口由農村向城市遷移聚集的過程，同時又表現為地域景觀的變化、產業結構的轉變、生產生活方式的變革，是人口、地域、社會經濟組織形式和生產生活方式由傳統落后的鄉村型社會向現代城市社會轉化的多方面內容綜合統一的過程，是一個國家或地區經濟社會發展進步的主要反映和重要標志。2000年以來，內蒙古城鎮發展進入快車道，城鎮面貌日新月異。根據2013年度統計數據表明：在西部十二個省區中，內蒙古城鎮化率排名第一。

2.3 城鎮化水平與土地利用比較分析

對比內蒙古2005、2010和2013年城鎮人口、城鎮化率、城鎮用地和人均城鎮用地數據，人均城鎮用地的增長幅度明顯高于城鎮化率增加幅度。而且，單單從人均城鎮用地面積來看，2013年比2005年人均增加95.7平方米，充分說明內蒙古城鎮用地的集約化水平不高，整體城鎮化水平遠高于土地集約度水平。在城市建設方面，同大多數省區一樣，內蒙古走的也是外延擴張、大量消耗土地資源的路子，主要原因是政府經營土地的制度使得地方政府嚴重依賴土地財政和土地金融，因此，上層制度建設的問題就凸現出來，制度不改變，就無法實現節約集約利用土地資源的目標。內蒙古自治區城鎮體系規劃（2014年～2030年）中提到，到2020年城鎮化率達到約65%左右，達到這一目標，城鎮用地面積缺口較大，必須全力推進節約集約利用土地。

3. 城鄉一體化進程中存在的主要矛盾

3.1 城鄉差距明顯

（1）城鄉收入差距較大

從本文中數據可以明顯看出，目前內蒙古城鄉收入差距依然十分明顯，2009年城鄉收入比達到峰值后，至2014年連續5年下降，但依然處于高位，且城鄉居民收入絕對差值上升趨勢很快。

（2）城鄉二元體制分割明顯

在現行制度框架下，土地作為一種生產要素，城鄉之間不僅存在所有制性質不同的問題，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有；而且存在權利不平等的問題，農村集體土地具有的權能明顯低于城市國有土地，這種不平等的權能通過用途和規劃管制得以體現。一是發展權不平等。土地用于工業化和城鎮化能夠產生更大收益。但《土地管理法》規定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；國家征收農民集體土地，按原用途進行補償。在這套制度安排下，國家壟斷了城鎮建設用地的一級市場，土地從農業向非農產業、從農村向城鎮、從集體向國有轉換所產生的增值收益，被收歸國家所有。問題的復雜性在于，所有制歧視與用途管制交織在一起，不僅根據區位，而且根據土地所有制性質確定土地用途，使集體土地的發展權受到嚴格限制；用途管制與“土地財政”交織在一起，城鎮基礎設施建設和教育、住房保障、農田水利投入等對因用途管制而產生的土地增值收益形成嚴重依賴。二是流轉權不平等。城鄉土地二級市場發育程度差異較大。在國有土地使用權二級市場上，除以劃撥方式取得的部分外，以招標、拍賣、協議等出讓方式取得的部分可以租賃、轉讓、抵押。集體建設用地使用權只有在企業兼并、破產的情形下才能流轉，宅基地使用權只能流轉給本集體經濟組織符合新申請宅基地條件的農戶，土地承包經營權流轉的限制條件也較多。三是物權保護不平等。在用益物權方面，《物權法》規定“建設用地使用權人依法對國有所有的土地享有占有、使用、收益的權利”，沒有把集體建設用地使用權視作用益物權進行保護；僅規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用的權利”，與國有建設用地使用權相比，少了收益的權能，宅基地使用權是一種不完整的用益物權。在擔保物權方面，《物權法》規定，國有建設用地使用權大部分情況下可以抵押，但“鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押”，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押。

3.2 土地制度不完善

（1）農村土地產權制度問題

土地產權不清楚，對土地農民只有承包經營權，沒有實際交易權；地方政府卻能夠用低廉的價格征用土地。造成土地資源利用率不高，集約化程度不夠。

（2）農村土地征用制度問題

當前的土地征收補償對于失地農民來說補償不到位，實際征地產生的價差收益為政府所有。地方政府征地權力過大，缺乏有效的監督和管理制度，補償標準對被征地農民的安置及社會保證沒有落實到位。

（3）農村土地管理制度問題

土地財政的利益驅使下，大量征用土地，導致土地資源的浪費。在農村宅基地管理上存在制度缺失和模糊的問題。

自改革開放以來執行的建設用地使用制度對于城市土地市場實行的是“漸進式”模式，而對農村土地市場發展則實行“約束和抑制”政策。這就使得城市土地市場化發展遠遠超出了農村土地市場發展，加劇了城鄉一體化發展的土地矛盾。所以，必須強化農村土地市場化發展，將市場化發展貫穿土地制度改革的始終。

4. 實現城鄉雙贏局面的構想

4.1 加大政府對農牧業扶持力度，縮小城鄉收入差距

內蒙古在經濟社會發展過程中，經濟增長伴隨著城鄉收入分配的不平等，對于少數民族地區，為了保障社會經濟的可持續發展，必須采取有效的政策措施，提高農牧民民收入，不斷縮小城鄉居民收入差距。第一，合理調整國民收入分配結構和政策，加強對農業、農村的支持和保護力度，建立和完善財政支持農牧業資金穩定增長的長效機制，逐步提高財政支農支牧投資比重，特別針對糧食主產區加大扶持力度。第二，政府要制定合理政策措施，改善對農產品市場的調節機制，提高農牧民收入水平。改善農民進城務工環境，擴大農村勞動力就業。從實際出發，依據內蒙古的比較優勢，發展優勢農業。農民自身也要加大對農業的投入，要不斷地提高自己的文化素質，通過依靠科技進步來提高農業產值。

4.2 優化產業結構，促進和優化二、三產業的發展，增強就業吸納能力

內蒙古是一個經濟與社會發展對資源依賴程度很高的省區，作為全國重要的能源和原材料工業基地，產業結構形成以重化工業為主的典型特征。在推進工業化過程中，要秉持綠色工業化理念，緊緊圍繞市場需求，調整優化工業結構，不斷增強工業經濟對整個國民經濟的帶動作用，不斷提高工業經濟增長的質量和效益；另一方面，大力發展第三產業，拓寬基礎提升質量，是優化產業結構，轉移剩余勞動力，實現經濟社會協調發展的理想路徑。

4.3確立產權平等，市場決定作用的土地調控機制，積極推進土地制度改革

強化市場的主導作用，黨的十八屆三中全會把市場的作用從過去的“基礎”變為了“決定”，推動城鄉一體化不能忽視政府的力量，但也要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。要通過市場的杠桿作用和以土地流轉為核心的一系列制度來保障，以農村產權制度改革為核心，推進農村土地、房屋等資產化，如土地和房屋的確權，創建農村產權交易所等。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高農牧民個人收益。以平等的產權、同等的收益為基礎，從農村突破，在城鄉之間建立起利用市場配置城鄉土地資源的機制，從而創造城鄉雙贏的新格局。

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