公共圖書館服務均等化存在的問題及對策

◎吳長領

?

公共圖書館服務均等化存在的問題及對策

◎吳長領

摘要：我國公共圖書館服務不均等主要表現為資源配置不均等、服務過程不均等和讀者受益程度不均等，這主要是由體制造成的，也有公共圖書館自身和讀者方面的原因。公共圖書館服務均等化的體制構建，應確定以縣級政府為總館的建設主體，選擇鄉鎮為基點建設公共圖書館分館。以超越資源共享的地域局限為目標，構建以智能物流為基礎的館藏文獻流通機制和以互聯網為基礎的數字資源共享機制。

關鍵詞：公共圖書館；普遍均等；對策機制

公共圖書館服務是指公共服務中與公共圖書館聯系在一起的那部分公共文化服務。公共圖書館服務均等化是指公共圖書館向社會成員提供均等的公共文化產品和服務，公眾平等享有公共圖書館制度保障的文化權利。公共圖書館服務均等化要求公共圖書館服務普遍均等，它包括公共圖書館服務的供給均等、過程均等、消費均等。公共圖書館提供的讀者消費公共圖書館服務的過程也是讀者實現公共圖書館保障的文化權利的過程。其中，供給均等是基礎，過程均等是實現方式，消費均等是公共圖書館服務均等化的結果。

問題及成因

1.主要問題

（1）資源配置不均等。首先公共圖書館的設立和分布不均等。截至2013年底，我國共有公共圖書館3112個，平均每43.7萬人擁有一所公共圖書館。除近幾年少數地區進行總分館制探索在鄉鎮建立公共圖書館分館外，公共圖書館基本都分布在縣城以上的城市中，表現出顯著的城鄉差別。截至目前，鄉鎮一級的公共圖書館仍處于大面積空白狀態。其次人均設施、設備和文獻資源不均等。在城鄉之間、地區之間和層級之間，下級公共圖書館人均設施、設備和文獻資源一般都不及上級公共圖書館。

（2）公共圖書館服務的過程不均等。首先表現在公共圖書館服務標準不完善和執行不到位。2012 年5月1日《公共圖書館服務規范》正式實施，在服務資源、服務效能和服務監督等方面提供了確定的標準，如文獻加工處理時間、閉架文獻獲取時間、開架圖書排架正確率、文獻提供響應時間和參考咨詢響應時間等，但很多公共圖書館由于服務能力限制而執行不到位；其次表現在公共圖書館服務過程中存在的歧視現象和差別對待現象。歧視現象，如對生活無著的流浪乞討人員的歧視、對殘疾人群體的歧視、對農民工群體和農民讀者的歧視等等。非故意亦非偏見產生的差別對待，如只有持有借書證或者身份證的讀者才可以進入公共圖書館，這就把其他讀者排除在外。

（3）讀者受益程度不均等。在城鄉之間，由于鄉鎮公共圖書館大面積缺失，城市公共圖書館讀者受益程度顯著高于農村讀者。在地區之間，東部地區公共圖書館讀者受益程度總體上高于中西部地區。人均借閱量是反映讀者受益程度的主要指標。2013年全國公共圖書館持有效借書證讀者人均借書14.2冊，外借文獻冊次占區域總服務人口的比重為30%。萬人可得公共圖書館活動（包括討論、展覽、培訓）數是反映讀者受益程度的重要指標。2013年全國公共圖書館萬人可得圖書館活動數為0.672個。

2.成因分析

（1）體制問題。首先是城鄉二元分割體制嚴重阻礙城鄉之間公共圖書館服務供給均等化的實現。我國城鄉之間長期以來形成了以戶籍制度為基礎的就業、生產、生活和社會保障相互區隔的體制，由此形成市民和農民兩種生活方式。就社會公共文化事業經費來說，城市以工商稅收和財政撥款為主，農村以農業稅和農村集體經濟負擔為主；在農業稅取消后，全國絕大部分鄉鎮和農村沒有財力獨自承擔農村公共文化建設的任務。這就是鄉鎮公共圖書館難以建立，建立后也難以運行的原因。其次地區差別需要的體制補償沒有執行到位。所謂地區差別指我國東中西部以地理位置優劣為基礎，由于資源優勢、開發時間長短、人才聚集、技術水平和經濟發達程度不同形成的經濟社會發展水平差異。最后層級行政體制和分級財政體制影響了層級間公共圖書館服務供給的均等化。與層級行政體制和分級財政體制相適應的公共圖書館運營體制，直接造成了不同層級公共圖書館在資源配置和人均經費上的不均等，影響了公共圖書館服務供給的均等化。

（2）公共圖書館服務過程建設問題。公共圖書館服務過程的均等化，首先要求公共圖書館服務過程的標準化。在公共圖書館設施設備文獻資源均等化前提下，公共圖書館服務從標準化走向均等化，主要取決于公共圖書館的服務效能，而公共圖書館的服務效能主要來源于公共圖書館從業人員的素質，包括文化素質和專業素質。公共圖書館服務標準執行不到位，公共圖書館工作人員的專業能力達不到要求是重要原因。公共圖書館服務過程中存在的歧視現象和差別對待現象，需要公共圖書館及其工作人員增強讀者權利意識，確保讀者平等享有公共圖書館制度保障的文化權利，確保公共圖書館服務過程均等化的實現。

（3）讀者自由選擇問題。公共圖書館服務均等化，是讓讀者自由選擇公共圖書館提供的服務，通過自由選擇實現機會均等，并使公共圖書館服務接近結果均等的狀態。用消費者決策理論來解釋公共圖書館讀者的自由選擇，就是讀者對公共圖書館服務作出的理性選擇，對讀者來說是最有利的，因而也是合理的，由此產生的公共圖書館讀者受益程度不均等，需要公共圖書館去解決。

體制構建

1.國內外公共圖書館總分館制實踐

公共圖書館總分館制是歐美國家普遍實行的一種公共圖書館體制，在澳大利亞及亞洲的日本、新加坡以及香港、澳門、臺灣地區也廣泛實行。綜合分析海外總分館制實踐，可以得出總館是城市或者地區的中心館，分館是總館的分支機構，總館和分館之間實行“采購、編目、網絡、服務、管理”完全統一的公共圖書館服務體制，其實質是總分館間資源共享和文獻資源效用放大。

總分館制的特征和實質與公共圖書館服務均等化的基本要求相契合，是實現公共圖書館服務均等化的有效體制選擇。我國公共圖書館總分館制始于20世紀90年代各地進行的總分館探索，至今已涌現出諸多的總分館制模式。深圳福田模式的優點是統一經費，北京一卡通模式的優點是統一計算機網絡，佛山聯合模式的優點是通借通還，東莞模式是統一采編、通借通還，寶雞模式的優點是文獻統一供給。綜合我國公共圖書館總分館制實踐，可以看出，各地的公共圖書館總分館制具有僅總分館制的某些特征，沒有完全做到采編、網絡、服務和管理的完全統一，尚不是真正意義上的總分館制。

2.以鄉鎮為基點建設公共圖書館分館

（1）總體上看，我國鄉鎮一級財力緊張，其財力狀況決定了鄉鎮無力獨自承擔公共圖書館的建設和運行經費，因此鄉鎮適宜建立公共圖書館分館，分館建設和運行經費統一由總館和上一級財政承擔。

（2）從服務半徑和區域人口看，鄉鎮符合設立公共圖書館的條件。國際圖聯在20世紀70年代規定公共圖書館服務輻射半徑通行標準為4公里，日本規定居民步行20分鐘路程即須有一家公共圖書館，這都是指城市區域。我國公共圖書館建設標準規定，大中小型公共圖書館對應的服務人口數量分別為150萬以上、20萬-150萬、20萬及以下，這是縣級以上公共圖書館的適用標準。我國中東部地區絕大部分鄉鎮面積達不到300平方公里，人口一般在10萬左右。一個面積為300平方公里、人口10萬的鄉鎮，在其中心點設立一所小型公共圖書館，其服務半徑約為9公里。考慮到農村區域不同于城市，這個服務半徑可以接受。

（3）分館建在鄉鎮，這與農村撤點并校的教育改革相適應，還與新型農村社區建設和農村城鎮化相適應。當前，新型農村社區大都圍繞鄉鎮政府所在地選址布局。這樣既可以實現農民集中居住、利用交通工具分散從事農業生產，又可以集中消費和享受公共服務和公共圖書館服務，不失為農民就地城鎮化的一條可行性道路。

3.以縣級政府為公共圖書館總館投資建設主體

總分館體制的管理層次是以縣館為總館，以鄉鎮館為分館，總分館統一由縣級財政投資建設。我國目前共有2862個縣級行政區、41636個鄉鎮街道級行政組織，平均每個縣區轄14.54個鄉、鎮、街道。以每個鄉鎮建一個公共圖書館分館論，每個縣區級公共圖書館總館管轄約15所分館，這是典型的扁平結構組織形態。當然以縣級公共圖書館作為總館，其職能，尤其是信息資源開發的能力還需要進一步強化，這也要求縣級公共圖書館進一步加強人才隊伍建設，適應作為公共圖書館總館的職能要求。

4.以市級或省級公共圖書館為地區中心館

以縣級公共圖書館為總館，以鄉鎮公共圖書館為分館，則一個縣級行政區構成一個實行總分館制的公共圖書館群；在該公共圖書館群內部實行統一采編、統一網絡、統一服務和統一管理，所以縣級公共圖書館總館就是所屬各分館的藏書中心、目錄中心、協作中心和業務研究交流中心。越出縣的范圍，在縣與縣之間，公共圖書館通過館際協作實現資源共享，館際協作中心的職能由市公共圖書館承擔；全市公共圖書館都加入以市公共圖書館為中心的館際協作體系，非公共圖書館也可以加入進來。相應地，越出市的范圍，省公共圖書館作為全省館際協作中心和地區中心館發揮作用；越出省的范圍，國家圖書館作為全國館際協作中心和全國公共圖書館的中心館發揮作用。

在館際協作的成本承擔上，在實行總分館制的一個公共圖書館群內部由總館承擔。越出縣的范圍，在市的范圍以內，館際協作成本由市公共圖書館承擔。越出市的范圍，在省的范圍以內，館際協作成本由省公共圖書館承擔。越出省的范圍，在省與省之間，館際協作的成本由國家圖書館承擔。在省管縣的行政體制實行后，越出縣的范圍，在省的范圍以內的，館際協作成本由省財政承擔，直接結算給地區中心館。

實現機制

公共圖書館服務均等化要求讀者能夠平等享有公共圖書館提供的文獻信息資源，而現代信息技術的發展為圖書館服務突破地域局限提供了可能。

1.構建以智能物流為基礎的館藏文獻流通機制

智能物流是物聯網技術在物流領域的應用。對讀者來說，他可以通過智能物流系統向全國任何一家公共圖書館借還書，前提是讀者通過終端設備進行書目查詢找到了自己需要的書，而該書處于在館可借狀態，讀者登錄在線流通系統下單借閱成功后，完成智能物流費用的在線支付，然后在家等待所借圖書的到來。對公共圖書館來說，它要通過智能物流系統面向服務區域內的讀者提供借還書服務。這里的服務區域應當是廣義的，是指整個行政區域，而不是傳統意義上的城區。公共圖書館要提供這項服務需要兩個條件：一是公共圖書館間的網絡是兼容、互聯互通的；二是公共圖書館必須選擇一家智能物流企業作為長期合作伙伴，且全國公共圖書館的圖書流通業務都與這家智能物流企業進行合作。對智能物流企業來說，它的相關業務數據必須與公共圖書館實時共享，以便于公共圖書館對圖書流通進行跟蹤、監控、溯源和管理；智能物流企業還必須實現全國范圍內的送書上門，不僅在城市，而且在農村。公共圖書館與智能物流相結合后克服了圖書流通的地域局限，將在全國公共圖書館間乃至全國圖書館間實現文獻資源共享，將最大限度地保障讀者平等享有公共圖書館服務的權利，從而促進公共圖書館服務均等化的實現。

2.構建以互聯網為基礎的數字資源共享機制

數字圖書館是隨著20世紀90年代國家信息基礎設施建設的興起和互聯網的普及而產生的，是一整套面向對象的、分布式的、超大規模的數字資源集合，是基于網絡環境的可共享可擴展的知識系統。

數字圖書館有三個基本特征，即資源數字化、基于網絡傳播和數字資源的共享不受時空限制。數字資源共享能夠超越空間和時間限制的特點表明數字圖書館建設特別適合公共圖書館，而數字資源建設是數字圖書館工作的基礎和前提。對公共圖書館來說，其數字圖書館要向任何一位讀者提供數字信息服務。因此全國公共圖書館應當建立統一的數字圖書館聯合入口、實行數字圖書館讀者身份統一認證和數字圖書館聯合檢索。通過數字圖書館建設，在全國公共圖書館間乃至全國圖書館間實現數字資源共享，最大限度地保障讀者平等享有公共圖書館服務的權利，從而促進公共圖書館服務均等化的實現。

對策建議

1.改革財政體制，保障經費供給

公共圖書館服務的供給、公共圖書館服務均等化的體制機制構建，都離不開財力的支撐，因此必須建立適應公共圖書館服務均等化要求的財力分配機制。建議設立圖書館專項和實行圖書館專項轉移支付。財政專項資金是政府財政安排的指定用途和單獨核算的資金。建立圖書館專項有利于緩解長期以來基層圖書館資金匱乏的局面，有利于保障鄉鎮公共圖書館分館和縣級公共圖書館總館的建設和運行。圖書館專項轉移支付有利于彌補公共圖書館服務城鄉不均等和地區不均等的狀況。

2.提升服務能力，發展個性化服務

（1）圖書館服務是主要以人員為基礎的服務。圖書館工作人員的素質，包括文化素質、專業素質、道德素質，決定著工作人員與設備、文獻的結合程度，決定著服務能效的大小和服務水平的高低。因此公共圖書館必須加強人員管理，在積極引進專業人員的同時，加強對現有工作人員的在崗培訓、學習研討和業務進修，提高工作人員的綜合素質。同時在各級公共圖書館實行目標考核和崗位績效，以此激發工作人員的潛能，促進服務能效和服務水平的提高。

（2）公共圖書館服務是面向讀者的服務。在公共圖書館實行服務評價和反饋制度，讓讀者對其接受的服務進行滿意度評價，幫助公共圖書館根據回收的讀者意見改進工作，提高服務能效和服務水平。

（3）個性化服務是公共圖書館服務能力的重要體現。個性化信息服務源于20世紀90年代美國啟動的數字圖書館計劃。國內公共圖書館個性化服務主要集中于分類定制、信息推送、智能代理、垂直門戶、幫助檢索、數據挖掘和呼叫中心七種服務方式。目前個性化服務已經由依據信息的個體化指標發展到依據信息的社會化指標。公共圖書館引入個性化服務的社會化指標，將極大提高其信息服務能力和信息服務水平。

3.創新服務品種，發展特色服務

讀者對公共圖書館服務的自由選擇受距離遠近、交通便利程度、讀者閑暇時間、習慣、偏好、讀者需求和服務效用的影響。在其他條件一定的情況下，公共圖書館的特色服務將擴大公共圖書館服務的覆蓋面，促使更多的讀者接受公共圖書館的服務，促進公共圖書館讀者受益程度均等化的實現。因此，公共圖書館應當積極發展特色服務。如親子閱覽室、老年閱覽室、康復（無障礙）閱覽室、電子閱覽室、手機圖書館、有線電視圖書館、互聯網家庭圖書館等。

★本文系2015年鹽城市社科應用立項課題《公共圖書館服務均等化：問題及對策》（編號：15skyyC37b）的研究成果。

（作者單位：鹽城師范學院圖書館）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.03.013 ■ 編輯：云霞

中圖分類號：C914

文獻標識碼：A