整合與重構：中央與地方爭議的法律解決機制研究

胡永平

整合與重構：中央與地方爭議的法律解決機制研究

胡永平

中央與地方關系的實質是基于一定利益的權力縱向配置關系。由于權力分配的不規范，中央放權收權行為的隨意性和不穩定性，在客觀上導致了地方權力伸縮的盲目性和被動性，從而引發了中央與地方的利益爭奪與權限爭議。法治化是整合現有資源、重構科學合理的央地關系的必然途徑。只有建立完備的法律機制，才能有效地解決中央與地方之間的爭議，使它們之間形成合理的利益關系和法定的權力關系，避免因利益分配不公平所發生的消極矛盾與沖突，進而使兩者的關系保持一種均衡和穩定的狀態。

法律解決機制 法治化 權力配置 權限爭議

中央與地方之間的關系植根于一個國家的體制之中，是無論采用哪種結構形式的國家都必須解決好的一個重大課題，其直接關系到國家的統一、政權的穩定和經濟的發展。我國目前已經形成的中央與地方關系的模式存在的弊端日益顯露，最為突出的問題是兩者權限的爭議缺乏規范化的解決途徑。因此，為適應社會主義市場經濟和民主政治發展的需要，不斷改革和完善中央與地方之間的關系是我國政治體制改革的一項重要內容。而我國又正處于社會轉型和矛盾凸顯時期，中央和地方之間爭議的有效調處與權力的有效配置顯得尤為復雜和困難。通過借鑒發達國家有限政府的理念和依法實行分權的經驗，可以為解決我國的央地糾紛提供一種思路，其目標應該是實現中央與地方關系的法治化。法治化是整合現有資源、重構科學合理的央地關系的法律制度保障。只有在制度化、法治化的基礎上，才能使兩者的關系保持一種均衡和穩定的狀態。

一、依法規范中央與地方的權限劃分

依法劃分中央與地方各自的權限范圍是理順兩者關系的核心和關鍵。在我國中央集權制的國家結構形式下，中央與地方政府之間的權力分配結構歷來缺乏穩定的制度規則。由于權力再分配的非規范化，中央放權收權行為的隨意性和不穩定性，就在客觀上推動了地方的短期行為，也導致了地方政府擴張或縮小權力的盲目性和被動性。這樣就會極大地損害了中央的權威，也不利于地方積極性和主動性的發揮。權限的劃分過程固然是一個利益博弈的復雜互動的過程，但從本質上來說，地方的權力既不應該來自于中央權力的恩賜，中央的權力也不應該來自于地方的向上讓渡，而應該來自于憲法和法律的明確規定。

二、設置中央與地方權限爭議的處理機構

中央與地方關系的本質，內在表現為利益的分配關系，外在表現為權力在縱向上的配置關系。在明確劃分中央與地方權限、分工和職責的基礎上，當兩者發生沖突時，還需要建立兩者權限爭議的處理機制。不論是單一制國家還是聯邦制國家，在憲法和法律所確定的框架下，都試圖尋求一種合理并且有效的方式來調整中央集權與地方分權的關系，以保障中央與地方的權力運行不偏離憲法所確立的框架和結構。

三、建立中央與地方爭議的司法裁決制度

如果中央與地方間的權限爭議由專門委員會依然無法有效地解決，雙方可轉向借助于司法裁決的訴訟程序。在處理中央與地方之間的利益沖突時，單一制國家一般較注重采用行政手段，而聯邦制國家則更注重采用司法手段，從聯邦制國家解決聯邦與聯邦成員、聯邦成員與地方之間權限爭議的主體來看，可分為普通司法機關解決機制和專門機關解決機制。如美國聯邦司法機構在處理聯邦與各州之間的關系時所起的作用就十分突出。司法解決的前提是必須有一個獨立的中立的權威的具有公信力的裁決機構。只有這樣才能使裁決具有公正性，才能使裁決為當事人和其他公眾所信服，也才能最終有效地解決爭端。

四、構建有中國特色的行政主體制度

在西方國家，行政主體制度是地方分權或公務分權的法律技術。這種制度以行政分權為核心，是對行政利益多元化的認可以及對個人在行政中主體地位的肯定。我國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。這事實上就賦予地方政府雙重身份，即它既代表本地區人民的利益，又代表著上級政府的利益。這既為中央隨意調整與地方的權力邊界，在遇到權限沖突時以“下級服從上級”為借口打壓地方創造了可能，也為地方隨意行使手中職權帶來了便利。但是，一旦雙方進入司法裁決程序，作為程序法律關系的雙方，不管是中央還是地方都應具備自己獨立的、平等的主體地位。“中央政府與地方政府的關系，不再是單純的行政隸屬關系和上下級關系，而是具有了一定契約關系的性質，中央和地方政府在一定程度上成了具有不同權力和利益的法律主體，具有了不同的行為目標”。

五、結語

我國市場經濟的發展推動著政治的發展，要求有權威的中央政府、合理的權力結構、高效的行政能力和政治民主化。中央與地方的關系是否協調，直接關系到國家政治的穩定和社會經濟的發展。

［1］張緊跟.淺論中央與地方關系的法治化［J］.江西行政學院學報，2002，4（2）：20.

（作者單位：石河子大學政法學院法律系）