當前治理產能過剩的策略選擇

◎胡遲

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當前治理產能過剩的策略選擇

◎胡遲

摘要：國務院于“十三五”規劃開局之年的年初再次頒布針對鋼鐵與煤炭兩個行業的化解過剩產能意見，而且首次提出了煤炭行業的產能過剩問題。這說明在經過“十一五”、“十二五”兩個五年規劃的十年治理后，產能過剩依然是新常態下我國經濟轉型升級、結構調整優化過程中仍未治愈的“頑疾”。而且與以往時期相比，處理產能過剩問題更加刻不容緩。

關鍵詞：產能過剩；供給；需求

今年2月5日，國務院“罕見”地于同日發布了《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》、《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》兩個文件。眾所周知，產能過剩一直是近年來我國經濟社會發展中存在的突出矛盾和問題之一。國務院于“十三五”開局之年的年初再次頒布針對鋼鐵與煤炭兩個行業的化解過剩產能意見，說明在經過“十一五”、“十二五”兩個五年規劃的十年治理后，產能過剩依然是新常態下我國經濟轉型升級、結構調整優化過程中仍未治愈的“頑疾”。

與以往幾次產能過剩相比，目前產能過剩的驅動因仍然是經濟增速下滑帶來產業結構性調整的需求，外部疲軟的經濟環境更是給產能過剩的現狀“雪上加霜”。在我國，由于存在過度追求速度和投資偏好的體制機制動因，政府特別是地方政府因追求高增長而導致產能過剩這一重要原因一直沒有明顯變化。因此，未來化解產能過剩要“以史為鑒”，充分借鑒前期的經驗與教訓，政策的制定必須既充分考慮現階段的體制特點與經濟環境，分析前期政策的得失，糾正政策執行中的失效，同時又前瞻未來，與體制改革的目標銜接，從而在執行中不斷提升政策的針對性與有效性。

不斷提升調控政策的科學性和預見性

1.建立產能利用率評估和預警制度

一是提升宏觀經濟走勢的預測水平，減少對微觀經濟的直接管制和干預，將現行企業統計、景氣指數分析與產能利用率評價結合起來，逐步建立起統一的行業產能過剩評估指標體系和預警系統，讓企業和投資者及時準確地了解行業產能及相關信息，理智決策進入或退出市場行為，商業銀行據此控制信貸投向和規模，防止投資過度，規避金融風險。二是改革“總量控制”的產業政策思路以及建立在此基礎上的項目審批準入制度，最終改審批制為核準制，并且要以能源資源、環境保護和安全生產作為前置性條件，監管方式也應該從前置性審批，轉變為事中和事后的過程監管，提高調控水平。

2.差異化不同性質過剩產能的調控方法

對于不同性質的產能過剩，需要分業施策、多管齊下。對技術落后產能的企業，依照國家法律和法規關停、淘汰，防止這類企業在市場出現短期需求趨旺、價格上漲時“死灰復燃”。對結構性缺陷導致的“低水平”過剩產能實行“有保有壓”的調控措施，利用信貸、財稅和價格等經濟政策杠桿“扶優汰劣”，引導行業內部結構調整；對因購買力水平低、有效需求不足產生的相對性產能過剩和部分行業出現的階段性產能過剩，加強規劃引導，提高企業集中度，引導企業前瞻技術進步前沿、順應產品更新換代趨勢進行結構調整。

加大政策執法的力度和權威性

從以往政策執行的教訓看，一些設計初衷良好的政策沒有得到有效貫徹執行，或者被政策受力方化解，致使政策未能發揮應有的效果。如針對鋼鐵等領域出現的產能過剩現象，政府相繼出臺了一系列產業政策，對新上項目規定了很嚴格的技術、環保及規模等進入門檻。然而，調查顯示，各地都有未經國家環評和審批而上馬的鋼鐵、水泥、玻璃和電解鋁項目。同時，一些地方進入工信部淘汰落后名單的企業產能，至今仍然在運行，沒有被淘汰。一些企業為了擴張產能，擅自更改技術標準，降低產品質量。更有一些企業以嚴重污染環境為代價，降低生產成本。這些現象的一再出現，已經嚴重削弱了產業政策和政府部門的權威性和公信力。

因此，在當前的體制環境下，必須嚴格執法，加大監管的力度，不折不扣地執行各項政策法規，切不可姑息手軟。一是建立巡視檢查制度，由發改委、工信部等部門組成檢查組，定期巡視檢查。二是強調行政問責制的使用。一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到很好效果。下一步要突出行政問責制的作用。當然，這只是現階段不得已而為之的現實對策，而非長久之計。強化行政辦法的弊病在于與體制改革的方向“背道而馳”，其執行效率肯定是“非優化”的，但目前環境下只能退而求其次，并承擔相應的成本。從長期看，行政手段與市場調節兩種工具的運用是一個此消彼長的關系，市場手段有一個循序漸進的發育過程。現行的體制環境決定了行政手段還不可缺少。

加快配套政策的改革速度

由于產能過剩的產生與我國經濟環境與體制的復雜性具有高度的相關性，因此，產能過剩的治理也必須得到其他相關配套政策的支持。

1.深化行政管理體制改革

包括重塑中央和地方財政關系和改革地方官員的評價和升遷體系。伴隨新預算法的實施，公眾支出應該更加透明和更好地得到社會監督，以避免地方政府之間通過各種形式的補貼開展投資和經濟增長方面的攀比。而加快地方政府官員評價和升遷體系的改革，則有助于消除地方政府對企業投資行為的過度干預。

2.完善財稅支持政策

各級財政加大對產能嚴重過剩行業實施結構調整和產業升級的支持力度，完善促進企業兼并重組的稅收政策。對向境外轉移過剩產能的企業，其出口設備及產品可按現行規定享受出口退稅政策。修訂完善資源綜合利用財稅優惠政策。

3.繼續落實有保有控的金融政策

對整合過剩產能的企業，積極穩妥開展并購貸款業務。大力發展各類機構投資，鼓勵創新基金品種，開拓企業兼并重組融資渠道。加大企業“走出去”的貸款支持力度、適當簡化審批程序，完善海外投資保險產品，研究完善“走出去”投融資服務體系，支持產能向境外轉移。

4.完善和規范價格政策，深化資源型產品價格改革

按照體現資源稀缺性和環境成本的原則，深化水、電、油、氣和礦等資源價格改革。對鋼鐵、水泥、電解鋁和平板玻璃等高耗能行業，能耗、電耗和水耗達不到行業標準的產能，實施差別電價和懲罰性電價、水價。

5.落實職工安置政策

各級政府要切實負起責任，將化解產能嚴重過剩矛盾中企業下崗失業人員納入就業扶持政策體系。落實促進自主創業、鼓勵企業吸納就業和幫扶就業困難人員就業等各項政策，切實做好下崗失業人員社會保險關系接續和轉移，按規定落實好其社會保障待遇，依法妥善處理職工勞動關系。

大力推進“一帶一路”戰略的實施

“走出去”一直是我國企業提升國際化經營水平的重要途徑，而利用“走出去” 轉移過剩產能則是近年國內產能過剩形勢下提出的策略。當前，推動我國企業加速“走出去”的重要機遇是“一帶一路”戰略的實施。我國與“一帶一路”許多沿線國家經濟具有互補性。這些國家尚處在工業化初期階段，經濟高度依賴能源、礦產等資源型行業，而我國企業經過多年的發展，一些行業的制造工藝技術和主體裝備已經處于產業鏈的相對高點，有能力向這些國家提供各種產品與設備。有關分析顯示，如果我國每年有10%-15%的鋼鐵產品出口，國內鋼產量就可基本實現平衡。因此，我國企業應當進一步加大鋼鐵產品等過剩產能的出口力度，政府通過出臺稅收等政策鼓勵企業提高產品國際競爭力，如降低在能源緊張時期加征的15%電解鋁出口關稅等。建議我國企業在“一帶一路”沿線國家發展能源在外、資源在外和市場在外的“三頭在外”型產業，進而帶動產品、設備和勞務輸出，有效實現我國產能的向外投放。

充分發揮市場機制的決定性作用

產能過剩反映了經濟運行中供給與需求的相對狀況。從根本上看，只有運用市場化辦法才能建立化解產能過剩的長效機制。從國際經驗看，美國當年化解產能過剩主要是靠市場優勝劣汰、自然出清。美國每年企業間并購重組以及破產數量數以萬計，加之發達的風險投資和資本市場支持，為市場機制發揮作用創造了條件。從我國當前情況看，產能過剩在各個行業都存在，原材料行業如水泥、玻璃，機械行業如汽車、造船，新興產業如光伏、風電等，都有產能過剩的現象。在市場經濟環境下，應當發揮市場倒逼機制作用，通過市場競爭化解過剩產能，實現優勝劣汰。這才是化解產能過剩的“治本”之策。

同時，盡管多數傳統行業總體上存在產能嚴重過剩現象，但也存在結構性產能不足問題。如平板玻璃中電視機用大平板，玻璃基板等多數還靠進口，風機設備中風機組成控制系統及多數零部件還要進口。我國企業要緊緊抓住新常態下經濟轉型升級的要求，抓緊技術創新，創造有效供給。毋庸諱言，技術與產品創新同樣是一個需要持之以恒的過程。

（作者單位：國務院國資委研究中心）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.05.005 ■ 編輯：馬振東

中圖分類號：F124

文獻標識碼：A