治理現代化視域中的制度邊界、設計與運轉

□ 涂小雨

治理現代化視域中的制度邊界、設計與運轉

□ 涂小雨

制度完善是指制度體系的完整性與協調性，從總體上來說，制度完善考查的是制度的密度與制度的融合度，既體現了治理現代化中的事實判斷（在既定的制度框架之內），也體現了治理現代化中的價值判斷（制度的導向問題）。具體到中國的治理體系和治理能力現代化，制度完善問題就顯得更為緊迫和重要。這是因為，中國的治理現代化不僅需要不斷樹立制度的權威，還需要不斷構建科學有效、相互銜接、相互協調的制度體系，這是發展和完善中國特色社會主義制度的題中應有之義，也是在新的歷史起點上提升國家治理的現代性和中國共產黨治國理政的科學性的內在要求。

制度邊界；制度設計；制度運轉

一、制度邊界

制度是有邊界的，從制度本身來講，制度分為正式制度與非正式制度，正式制度主要包括國家法律法規、制度規定等強制性制度，非正式制度就是指約定俗成的但沒有正式以書面或以成文形式規范的制度，包括傳統制度、慣例、習俗等，這些非正式制度雖然沒有正式的強制力約束，但是依然包括了違反這些非正式制度的懲戒規則，比如由于破壞大家共同遵守的習俗、慣例，可能會受到約定俗成的強制退出、排斥進入或者提高進入成本等，甚至最終被逐出共同體。正式制度受到國家強制力、組織強制力的保障，違反正式制度必然面臨責任追究。諾斯指出：“正式規則僅僅是制度的一個部分。我們關注兩種制度類型及其實施特征，而制度的實施特征受非正式制度的嚴重影響，比如習慣、習俗和傳統（North,1990）。阿羅（Arrow,1990）對此做出了敏銳的觀察，他發現，如果交易雙方離開了商業道德的約束，基于專業化分工和合同的經濟體系的功能就不能夠正常發揮出來。如果離開了商業道德，期待獲得凈物質收益的每一個人總是在尋求收益大于欺騙成本的可能性，從而實施欺騙，因此，正式制度實施的外在表象（警察和法庭）和非正式的對策因素（如重復交易中的聲譽）并不能夠說明存在社會秩序。”

制度邊界最大的敵人是權力，能對制度侵蝕和損害的最重要的因素就是權力，而權力背后則是人的因素。權力如果越界，就會對制度造成致命損害。在不受制約的權力面前，一切制度規定都會黯然失色，無足輕重。比如蘇共領導人赫魯曉夫1962年在會見創作知識分子的會見中“用了很長時間教蘇聯知識分子明白事理。他在閉幕詞中講了一通意味深長的話：‘你看，’他說道，‘我們當然在這里聽了你們的發言，也談了談，可是由誰來拍板呢？在我國，應當由人民來拍板。可人民是誰呢？那就是黨。黨是誰呢？是我們。我們就是黨。也就是說，我們要來拍板。我來拍板，明白嗎？’‘明白，’下面齊聲回答。‘我還要換了方式給你們講。往往是這樣：上校同將軍爭論開了，上校講得頭頭是道。對。將軍聽著，聽著，似乎沒有什么可反駁的。上校讓他感到厭煩了，他便站起身來說道，聽著，你是上校，我是將軍。向右——轉，齊步——走！上校轉身走開，去執行了。好吧，你們是上校，我呢，對不起，我是將軍。向右——轉，齊步——走！’”非正式規則，特別是在政治文化系統中約定俗成的慣例對法律制度和政策體系的侵蝕也會挑戰制度的邊界。在政治體系中，蘇聯自列寧開始建立了肅反工作機制，這一工作機制游離于國家法律之外，甚至凌駕于國家政權之上，一直延續到戈爾巴喬夫執政時期。肅反工作機制對于蘇聯的整個社會生活和政治體制運轉構成了嚴重威脅，雖然肅反工作人員自認為是在維護國家體制的安全。這樣一種非正式國家制度安排比正式的國家制度威力更強大，影響更深遠。比如到了勃列日涅夫時期，原本讓人生畏的肅反體制已經有所收斂，但是仍然堅不可摧，還深深地介入到了蘇聯共產黨的權力架構之中。“時隔不久，就發生了勃列日涅夫無法承受的事情：蘇斯洛夫去世。他是黨內事實上的老大。此人一去世，可以同安德羅波夫勢均力敵地相抗衡的人沒有了。黨的官員失去了自己最強有力的庇護人。然而對安德羅波夫來說，輝煌勝利的時刻已經來臨。他緩慢地、然而堅定不移地邁向自己的目標。短短幾個星期就成了事實上的政治局的主人。戈爾巴喬夫和他比肩而立。強有力的二人組合。毫無疑問，安德羅波夫和戈爾巴喬夫都比其他老家伙高出一頭。兩人配合默契，開始準備對各級官員進行清洗。然而小心謹慎卻起了克制作用：勃列日涅夫仍然健在，盡管全部權力都掌控在安德羅波夫手中——布爾什維克和肅反工作者仿佛已聯為一體。肅反工作者的中央委員會和布爾什維克的肅反委員會公開地歡欣雀躍，因為他們終于獲得了對于國家的完全控制，也實現了領袖列寧的夢想：每個肅反工作者都是共產黨人，每個共產黨人都是肅反工作者。”在這種體制下，不要說普通公民，各級官員，甚至中央高層官員無不戰戰兢兢、度日如年。法律的權威幾乎等于零，恐懼與服從、盲目與僵化、瘋狂與扭曲構成了彼時政治社會生態的主色調。根本上是因為，制度喪失了邊界，制度因而也就不存在了。因為沒有無邊界的制度，邊界喪失或者邊界被侵犯而無能為力的制度不能稱之為真正的制度。

制度邊界應該清晰可辨，且易于掌握。邊界的模糊一是故意為之，這樣可以打制度的擦邊球；二是制度設計本身的問題，如缺乏監控機制、考核機制，這樣就導致制度本身的不完善、不協調導致出現制度漏洞。所謂鉆法律的空子、鉆制度的漏洞，說明法律和制度需要不斷完善，但更重要的是法律和制度在現實中常常沒有得到嚴格執行。制度的邊界就是制度框架運行的范圍和流程，在范圍和流程之外，制度是不存在的。言外之意，制度并不能約束所有社會現象和人的行為，但是在其范圍和流程之內，則必須以制度為根本準則。在這里，制度就是強制性的游戲規則，只提供給邊界之內的人去遵守。相對于文化和文明的邊界，制度的邊界具有實體性和非人格化的特征。文化或文明之間的界限，主要是由一系列復雜的既定生活環境、心理結構、歷史傳承、宗教歸屬形成的，具有主觀性、先在性的特征。亨廷頓指出：“在一個文化有其重要性的世界里，排就是部族群體，團就是民族，兵種就是文明全世界的人在更大程度上根據文化界線來區分自己，意味著文化集團之間的沖突越來越重要；文明是最廣泛的文化實體；因此不同文明集團之間的沖突就成為全球政治的中心。”制度邊界告訴我們，人的行為甚至思想都要以理性為基礎，因為現實的制度對于企圖越出其邊界的行為進行強制性調整，甚至伴隨著懲戒措施。“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由，便不能有自由而無秩序。必須先存在權威，而后才談得上限制權威。在那些處于現代化之中的國家里，恰恰缺少了權威，那里的政府不得不聽任離心離德的知識分子、剛愎自用的軍官和鬧事的學生的擺布。”制度邊界似乎是限制了人的自由，使人的言行被固定在一定的范圍之內，這是否真正合理，仍然有待考證。但人的自由如果沒有任何界限，人類的生活秩序能否維持，人能否安全有效地安排自己的生活就更加值得懷疑。

二、制度設計

制度不是孤立的，制度往往形成體系，在配置完整、功能齊備、協調統一、有效銜接的制度體系框架內，才談得上發揮制度的治理功能。孤立的制度往往由于功能單一而失去生命力，比如如果想要建立一項社會治理機制，更具體一點來說，比如建立社會信用機制，就需要銀行、國家安全、民政、社會治安等部門的相互配合協作。從2015年開始，中國共產黨對新提拔的領導干部實行更嚴格的個人重大事項申報制度，并且堅持一年一申報，申報事項不斷細化，幾乎囊括了官員的全部個人生活：財產、配偶子女等。在之前也有官員個人事項申報，但是由于只有申報而無嚴格的審核，導致形同虛設、流于形式。現在的個人事項申報需如實，如有隱瞞即追查到底，并且追究責任，直至啟動黨紀政紀甚至司法懲戒機制。而手段則是由組織部門、房地產管理、公安、銀行、保險、國家安全等部門統一審核，嚴格標準，一查到底。這在某種程度上形成了一個官員接受有效監督的制度體系，使不廉潔、不純潔的干部無法進入到共產黨的中高級官員隊伍中來，在進口設置了嚴格準入標準。同時，每年所有中高級干部都要申報一次，這樣中高級官員隊伍中隱藏的腐敗分子和對黨不忠誠者將無處遁形，徹底暴露于黨組織和人民的監督之下，這樣就能逐步形成一個廉潔的黨風政風，構建良好的政治社會生態。

在制度設計的過程中，往往出現“拆東墻補西墻”“顧頭不顧腚”的情況。如果原有的制度體系比較完善，個別制度需要革新時往往會在制度體系的大框架內進行，不會對整個體系的穩定造成威脅，也能在整體上帶動整個制度體系不斷完善。但是如果原有的制度體系比較松散，或者說原有的制度雜亂無章、沒有形成有機的整體，那么在制度變革的過程中，往往一個制度的變化與其他制度的改進毫不相干，甚至相抵啎，造成顧此失彼左支右拙。由此來看，似乎制度設計只是一個技術性的問題，實則不然，制度設計更重要的還是一個程序性和價值性的問題。制度注重程序，符合既定程序制定出來的規則才能稱之為制度，這是技術層面的含義，同時，制度是好是壞，代表什么價值導向，蘊涵什么價值判斷，則是制度生命力更深層次的根源。制度能夠代表價值，是由于制度是民主化的產物，是需要眾人參與的過程。制度能否代表最大多數人民的利益，是檢驗制度民主化的根本標準。我們知道，西方的政治參與體制具有獨特的歷史發展路徑，特別是最終形成的代議制、多黨制、三權分立、總統制等，具有強大的生命力。那么，是否可以把這些政治制度直接搬到中國的政治制度中來，為我所用呢？否！民主的發展需要一定的條件和土壤，看待制度的好壞還需要有寬廣的歷史視野，不能因為歐美的政治制度目前發展態勢相對較好，就認為是可以適用于全球的法寶。這是其一。其二，不同的民主制度的形成具有特殊的文化土壤，適合美國的制度未必適合中國，適合英國的制度未必適合俄羅斯。這就是馬克思主義分析觀察問題的辯證法——具體問題具體分析。因此，制度設計，從大的國體、政體到小的管理制度、人事制度等，都需要植根本土文化土壤，挖掘本土精神資源。適合自己的，才是最好的。這絕不是為落后辯護，更不是為保守助力。到目前為止，走資本主義道路的國家是大多數，但真正發展態勢相對較好的不還是歐美的少部分發達國家嗎？就這一點就可以判明，社會主義絕非異端另類，資本主義更不是萬能的，資本主義道路并不是人類社會唯一可以選擇的發展道路。

制度設計的方式和范圍決定了其科學性與協調性。自上而下的制度設計，可以稱之為純粹的頂層設計，集中決策層的智慧和能力。自下而上的制度設計，可以稱之為純粹的群眾參與，海量的群眾智慧和利益訴求推動制度的成型和完整。沒有完全不顧群眾意愿的制度設計，也沒有完全根據群眾分散的、片面的、零碎的意愿直接設計出高超的制度。因為制度設計本身是制度創新的一種方式，需要設計出來的一定是嶄新的制度，盡管有可以參考的歷史前提和實踐基礎，但是仍然需要制度創新。如果參考一定的制度框架和范本就可以設計出一種新型的制度，那么這只能稱之為制度的整合，還談不上創新意義上的制度設計。憑借人類現有的智慧，同時還要受制于人自利本性的桎梏，要設計出符合人類社會發展規律、符合人類自身利益的制度體系確實非常困難。因此，制度設計需要高度的前瞻性。如果事事都要親力親為之后才能發現背后的規律和本質，那么人類制度設計的成本也就太高了。大的制度框架出來之后，要保持一定的穩定性，如果需要不斷修修補補，說明整體制度框架不科學，缺乏預見性。從憲法制度來說，美國立國以來，盡管世界格局和基本國情發生了重大變化，但二百多年來憲法基本保持了穩定，只是增添了幾個重要的修正案而已。這一點確實值得我們學習，因為穩定是制度最為重要的優越性之一，制度經常變動就已經背離了制度的初衷。追根溯源，美國的憲政體制主要是從其母國——英國沿襲而來，只不過是結合美國的國情做了全面的改造，使英國的憲政體制優點與美國移民國家的現狀實現了完美結合。中國當下強力推進的全面深化改革，著力點就是在制度上實現重大突破，推進國家治理能力的提升，堅持的原則就是在中國特色社會主義基本制度的框架下，結合中國的具體國情，把頂層設計與摸著石頭過河結合起來。既要發揮中國共產黨的政治優勢，同時也要廣泛發動群眾，把自上而下和自下而上有機結合。

三、制度運轉

制度的建立和完善是有成本的，但制度成本主要體現在如何實現制度框架的有效運轉上。制度邊界是為制度確立范圍和界限，更是為權力規定了基本遵循，而制度設計是為了更好地發揮制度的引領作用，最終制度是否科學、體系是否完整、效果是否顯著還要看制度運轉情況如何。制度不是孤立的，制度運轉在不同國家、不同歷史時期、不同文化環境是完全不同的。在實踐中會出現這樣一種奇怪的情況，制度的設計十分精妙、科學、完善，制度的設計者也都具有高超的智慧和高度的道德操守，但是在制度運轉過程中卻處處掣肘，受到各種各樣的干擾和阻撓。這是為什么呢？這根本上是由于制度本身脫離了實際，即制度體系內部有嚴重的脫節。制度的運轉環境不是靜止不動的封閉環境。中國古代的成語故事“刻舟求劍”“守株待兔”講的大致就是這個道理。所以在很多制度出臺之前，由于不善于或者不愿意采納群眾意見，僅僅依靠所謂的專家團隊、官員領導，效果往往都大打折扣。就像毛主席早在1941年《<農村調查>的序言和跋》中所強調的：“群眾是真正的英雄，而我們自己則往往是幼稚可笑的，不了解這一點，就不能得到起碼的知識。”制度運轉最終要依靠人力實行，這或許是制度運轉過程中的一個悖論。制度是由人制定的，必定摻雜著人性的考量與計謀，但制度制定出來之后又獨立于人的控制，具有非人格化的強制性特征。但最后，推進制度的實行，考察制度的成效，最終還要靠人。制度從制定、執行到考核，都是由人來完成的。這就使制度本身存在著道德上的風險，因為人既具有道德的外部約束，同時也會在制度的框架內突破道德的界限。在現代社會，制度一方面約束公職人員，另一方面約束社會大眾。第一等重要的是國家公職人員能否遵循制度的要求，其次才可能讓社會大眾一體遵行。中國古代的皇權制度運轉或許也能給今天的國家治理有所啟示。如清康雍乾三朝，國家治理能力達到封建社會的一個高峰，形成了歷史上著名的“康乾盛世”。在這個時期，皇帝對于皇權制度運轉中起到至關重要作用的人臣的考察與選拔，堅持德才兼備，但同時又認為道德可以偽裝，但才能無法偽裝，既不能有德無才，也不能有才無德，特別是把官員的才干放到了一個更加重要的地位來看待。如雍正強調“用人要‘明試以功’，就是要對官員進行業績考察，看其能否勝任；二是提出‘惟才一字，不能假借’，言外之意就是操守可以偽裝，而才能卻裝不出來，因此，對有才之人當珍惜之。”這是因為，雍正認為，“官德是可以通過訓導教育改善的，但才能卻非朝夕可得，所以，對有才之人他都要給予機會，極力保全。”另外，這個時期考察官員“皆尚實政，最惡虛名”。特別是對于部分官員沽名釣譽、政務不勤的，則嚴加申飭。如“在中國傳統政治中，靈芝、甘露、麒麟、鳳凰等一直被視為‘祥瑞’之物，是統治者‘治國有道’的佐證。‘祥瑞’的出現，也會被史家記入史書。但是，康熙帝對于所謂‘祥瑞’卻有不同的認識。康熙帝并不認同史書所記之‘祥異’是福瑞的說法，并說地言豐稔、家給人足才是最大‘祥瑞’。一句‘無益于國計民生’，尤其體現了他一貫崇尚實政的執政風格”。在制度約束的同時，在這一時期也尤其注重對官員操守、胸懷的考察，使皇權的實施主體——各級官吏受到了更加嚴苛、全面的監督、考察。“雍正帝有一個非常精辟的論斷，即‘任勞易，任怨難’……從雍正帝的角度看，官員能否‘任怨’，關系到能否‘秉公辦事’，也即能否實心實政。”固然，在人治社會里，人往往在治國理政中發揮著更為重要的作用，制度似乎被玩弄于股掌之間，但同時，無論如何官員的執政行為是在一定的制度框架內進行的，就是皇帝本人也要一定程度上受到制度、成法和規矩的制約。

如何精巧的制度設計都無法完全避免在制度運轉過程中的搭便車行為。在現在霧霾如此嚴重的當下，大家都明白是發展模式出了問題，并且這是一個非常典型的結構性問題。其中之一就是因為產能過剩。我們知道，既然是市場競爭行為，就完全可以通過市場這只看不見的手自動調節產能的過剩，過剩產能自動退出市場豈不是市場的天然潛規則嗎？但由于目前的經濟發展與各地的GDP增量、與各級官員的升遷有直接關系，在中央政府統一調控產能過剩問題時就遇到了重重阻力。因為雖然霧霾嚴重，但是卻無法追究責任，因為霧霾產生的原因眾多，大家好像幾乎都有份，這似乎變成了一個法不責眾的困局。實現綠色發展，相當多的高污染、高耗能的產業勢必需要轉型調整，關停并轉是基本出路。中央政府確定方案之后，要求各地根據工業發展情況上報需要砍掉產能的部分，但應者寥寥。因為大家知道，砍掉的產能雖然是砍掉了污染，但同時砍掉的卻是GDP。因此，大家基本上都消極應對，除非中央政府采取強硬手段，否則難以推行。因此，通過這一過程，我們可以看到，從發現污染源頭，到整治污染政策出臺，表面上看不應存在什么障礙，發現問題——解決問題——制度創新的路徑在這里似乎行不通。如果不能出臺更為強硬的措施，如果沒有堅決果敢的意志，污染之苦、霧霾之害不知道還要持續多少年，所謂的結構性矛盾這樣的托辭都無法解決實際存在的問題。

[1]李·J·阿爾斯頓，斯瑞恩·艾格森，道格拉斯·C·諾斯.制度變遷的經驗研究[M].楊培雷，譯.上海：上海財經大學出版社，2014.

[2][俄]亞歷山大·雅可夫列夫.霧靄：俄羅斯百年憂思錄[M].北京：社會科學文獻出版社，2013.

[4][美]塞繆爾·P·亨廷頓.文明的沖突與世界秩序的重建[M].北京：新華出版社，2010.

[5]毛澤東選集，第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[6]劉鳳云.朱批——康雍乾用人與吏治[M].北京：人民出版社，2014.

[7]陶建武.國家能力與治理發展：分析框架的構建與中國經驗的例證分析[J].領導科學論壇，2016，（2）.

責任編輯：李姬

本文系2015年度國家社會科學基金項目“制度執行力與治理現代化研究”（項目編號：15BKS034）的階段性成果。

涂小雨，國家行政學院政治學教研部博士后，中共河南省委黨校、河南行政學院決策咨詢部副主任，副教授。主要從事制度領導與治理現代化研究。

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2095-5103（2016）03-0004-04