外交社會化背景下的地方政府間合作

楊超

【摘 要】 在經濟全球化和社會信息化背景下，外交呈現社會化趨勢，參與外交的主體日益多元。地方政府作為次國家行為體，通過建立友城關系、地方政府間合作機制，參與國際組織等形式，在外交工作中發揮作用。推進中國特色大國外交，需要建立一個中央主導、地方積極參與、中央和地方協調配合的外交新模式。

【關鍵詞】 外交社會化;地方政府間合作;中國特色;大國外交

一、外交社會化趨勢

傳統意義的外交通常是指一個國家以和平手段對外行使主權的活動，如參加國際組織，同其他國家建立外交關系并互派使節、進行談判、簽訂條約等，通常由國家元首、政府首腦、外交部長和外交機關代表國家進行。1648年，《威斯特伐利亞和約》簽訂，確立了主權國家作為國際關系和國際法主體的地位，明確了外交在國際關系中的作用。1961年簽署的《維也納外交關系公約》則把現代外交規范化、標準化。

隨著經濟全球化、社會信息化不斷深入，以國家為主體的國際體系正在轉換調整，國際體系行為體更加多元，地方政府、社會組織、企業等次國家行為體和非國家行為體在國際關系中發揮的作用越來明顯。在這樣一個趨勢中，國際關系呈現結構網絡化、權力分散化特征，給外交工作帶來巨大影響。外交決策和執行過程的影響因素更加多元，外交呈現社會化趨勢，其特點是外交工作參與主體多元化、模式多樣化。民間外交、城市外交、公共外交等新的非傳統外交模式不斷興起，成為官方外交的重要補充。

在傳統外交實踐中，外交事務由主權國家中央政府外交部和職業外交官壟斷。在社會化外交中，權力向不同部門橫向分散，向不同級別地區垂直轉移。一個很明顯的現象是，在信息高速傳播的今天，一個網絡“大V”，其言論對外交的影響，并不亞于一個職業外交官。

從中央和地方層面看，地方出于經濟發展和實施新一輪對外開放的需要，參與全球事務的積極性和主動性越來越高。全球化也使得不同國家間地方政府的相互聯系也更為緊密。地方的交流合作，通過各自國家內部的政治運轉機制，對其中央政府外交工作產生不容忽視的影響。

二、地方政府間合作的幾種主要形式

一是開展國際友城交流合作。國際友好城市是次國家行為體開展國際活動的最初形式。友好城市運動發源于西歐國家，目的是消除法國和德國世仇。在國際上被稱為“姐妹城市”，是兩個國家的地方政府為了加強友好合作而通過協議形式建立起來的一種固定的國際聯誼與合作關系。根據中國國際友好城市聯合會的數據，我國自1973年開展友好城市活動以來，到2016年5月14日，我國31個省區市（不包括臺灣省及港、澳特別行政區）和461個城市與全球133個國家的496個省（州、縣、大區、道等）和1524個城市建立了2297對友好城市（省州）關系。2014年5月，習近平主席在中國人民對外友好協會成立60周年紀念活動上指出，要推進城市外交，大力開展國際友好城市工作，促進中外地方交流，推動實現資源共享、優勢互補、合作共贏。

二是建立地方政府間合作機制。近來年，雙邊或多邊地方政府間合作機制成為地方對外交流合作的重要平臺。在中央部門的指導和支持下，我國地方政府與國外建立了諸如中美省州長論壇、中日省長知事論壇、中非地方政府合作論壇、東北亞地方政府合作委員會等地方政府間雙多邊合作機制。2013年，中國與俄羅斯之間建立的中國長江中上游地區和俄羅斯伏爾加河沿岸聯邦區合作機制，成為兩國地方合作的新模式。這些合作機制成為國與國之間關系的重要組成部分，豐富了對外工作形式與內涵。

三是搭建涉外平臺。不少地方都搭建了博覽會、涉外論壇等對外活動平臺，如在廣西的中國—東盟博覽會、云南的中國—南亞博覽會、新疆的中國—亞歐博覽會、貴州的生態文明貴陽論壇等，既有利于促進本地區經濟社會發展，提升本地區的國際知名度，同時也為地方參與和配合國家外交工作提供了載體。

四是參與國際組織活動。世界城市和地方政府聯合組織（簡稱“UCLG”）于2004年5月在法國巴黎成立，由世界城市協會聯合會、地方政府國際聯盟和世界大都市協會合并組成，被譽為地方政府間“聯合國”。目前，我國有13個地方城市加入該組織，分別是北京、上海、廣州、天津、杭州、沈陽、重慶、武漢、湖南、海口、大連、哈爾濱、長春。廣州于2004年5月以創始會員身份加入該組織。2007年，廣州市長當選該組織主席。

三、地方政府間交流合作在外交中發揮的作用

一是夯實國與國關系的基礎。地方交流合作具有務實、接地氣的特點，成果看得見、摸得著。通過地方間交流合作，可以拉緊雙方利益的紐帶。習近平主席在出席首屆中澳省州負責人論壇時就指出，地方是兩國合作最基層、最務實的層面，是兩國合作成果惠及民生的最前沿。根深則本固，中澳關系發展需要扎根地方、依靠地方、惠及地方。

二是服務中國全球伙伴關系網絡構建。2014年，中國外交部長王毅在演講中表示，構建伙伴關系是中國外交的一個特色。截至目前，中國已同67個國家、5個地區或區域組織建立了72對不同形式、不同程度的伙伴關系，基本覆蓋了世界上主要國家和重要地區。遍布全球的友城關系也是中國全球伙伴關系網絡的重要組成部分，在其中發揮不可替代作用。

三是增強中國軟實力。軟實力是美國學者約瑟夫·奈于1991年提出的概念。他認為軟實力主要來源于“文化、政治價值觀及外交政策”。同時，國際法則和制度、信息、跨國公司等，也構成了力量來源。地方是中國對外軟實力重要組成部分。地方的形象在某種程度上組成了中國的國家形象，通過地方友好交流與合作，可以讓世界了解一個更為真實、客觀、多元的中國，增進其他國家民眾對中國和中國發展道路的了解和認同。近年來，上海、廣東、天津、杭州、溫州、揚州等地成立了公共外交協會。這些協會的重要職責就是增進中國人民與世界各國人民的理解和合作，更好地向世界傳播真實的中國和所在地區的形象。

四是積極參與全球治理活動。全球治理指的是主權國家和非政府組織共同參與，通過平等協商、合作對話等形式，制定具有約束力的國際規制，解決全球性問題和挑戰，維護正常的國際秩序。在經濟全球化過程中，面對沖突、戰爭、環境污染、貿易糾紛、金融危機、恐怖主義等全球性問題，單一國家難以應對，需要建立國際機制、國際規則等來解決這些難題，同時也需要地方政府、非政府組織、企業的參與。

四、前景與展望

2014年11月，中央外事工作會議提出，中國必須有自己特色的大國外交。我們要在總結實踐經驗的基礎上，豐富和發展對外工作理念，使我國對外工作有鮮明的中國特色、中國風格、中國氣派。2015年9月，習近平主席在中美省州長論壇上表示，國與國關系歸根結底需要人民支持，最終也服務于人民。地方是最貼近老百姓的。地方合作搞得好不好，關系國家層面的合作能否落地生根。可以預見，在中國特色大國外交的舞臺上，地方政府間交流合作必將會發揮更為重要作用。

【參考文獻】

[1] 趙可金.嵌入式外交：對中國城市外交的一種理論解釋.世界經濟與政治，2014.11.135-154.

[2] 羅思東，陳惠云.全球城市及其在全球治理中的主體功能.上海行政學院學報，2013.5.86-95.

【作者簡介】

楊 超（1984-）男，江蘇連云港人，漢族，外交學院國際關系專業在職研究生，研究方向：地方對外交往、外事管理.