我國文化產業政策體系中存在的問題及原因分析

鄭敏?周小華

【摘 要】 本文對中國近年來文化產業政策體系進行了梳理，對中國文化產業政策體系中存在的主要問題及其原因進行了分析。認為，中國文化產業存在市場發育不良、政策法規支持體系不完善等問題，需要進行深入研究并加以改進。

【關鍵詞】 文化產業政策;管理體制;問題;原因

文化產業是一種新興的主要經濟增長點。近年來文化產業政策密集出臺，是我國有序推進文化體制改革的助推器，對理順我國文化管理體制產生了重要影響。

一、中國文化產業政策體系概述

1、文化產業政策的范圍和分類

“文化”是一個常見而又存在多重理解的概念，有學者統計，到20世紀末，中外關于“文化”概念的解釋已經有200余種。[1]“文化產業”的概念出現于1947年德國《啟蒙的辯證法：哲學斷片》一書，“文化產業”指按照工業標準，生產、再生產、儲存以及分配文化產品和服務的一系列活動。”[2]產業政策是“政府為了實現某種經濟和社會目標而制定的有特定產業指向的政策的總和”。[3]

2、近年來出臺的文化產業政策分析

近年來，文化體制改革進入全面實施階段。在加強頂層設計和統籌協調的基礎上，中央政府層面密集出臺相關政策文件。各級地方政府部門，在這些文件的指導下，也紛紛出臺地方文化產業扶持政策。

系列文化產業政策出臺的時代背景，大體有以下幾個方面：

首先，中國經濟社會正處于經濟結構優化升級的階段。文化產業具有勞動密集性、先導性等特點，能夠增加就業，培植新的經濟增長點;另一方面，文化產業具有較強的創造性，從而提升整個產業結構的水平和品質。其次，文化體制改革向縱深邁進，為一系列文化產業政策的出臺指明了具體的方向。再次，中國文化產業總量穩步增長，產業結構不斷優化。據統計，2004年至2013年，文化產業增加值占同期GDP的比重由1.94%增加到3.77%。[4]然而，另一方面，中國文化產業也存在市場發育不良、政策法規支持體系不完善等問題。

二、當前我國文化產業政策存在的主要問題及原因分析

1、文化市場發育存在的問題及其原因

（1）存在問題。其一，文化產業總量偏小，產業集中度不高。近年來，中國文化產業保持了15%以上的增長。[5]但離“支柱產業”的發展定位，還有不小的差距。

其二，文化市場主體發育不良。文化產業相對于其他傳統產業起步較晚，同時存在兩極現象，小微文化企業在資金、人才、技術等市場資源占有方面處于相對劣勢。盡管在政策設計上對所有企業一視同仁，但在具體執行的時候，往往在政策適用標準上設置門檻，使得獲得的國家扶持多為大型國企所壟斷。

其三，文化產業結構和布局不合理，新興文化產業比重偏低，區域發展不平衡，缺少差異化發展戰略。

其四，文化產業投融資的政策環境亟待改善。2014年，中央和各地集中出臺了一些關于文化產業與金融業融合的政策，但文化企業投融資的相關政策滯后現象，仍沒有消除，相關文化金融法規體系還不完善。在文化產業投資方面，尚未形成開放有序的市場政策環境。

在文化產業融資方面，怎樣減輕和化解文化企業資金融通上的困境仍是擺在政策制定者面前的難題。為數眾多的小微文化企業由于經營狀況和財務狀況很難獲取足夠的資金支持，眾籌機制雖然能在很大程度上緩解小微文化企業在創業、營運資金需求上的瓶頸，但這方面的政策還需要法律法規的進一步規范。

其五，文化資源整合度不夠，文化產業的“產業鏈”不完整。區域文化產業之間以及區域內部聯動發展機制尚未形成，產業發展互補效應不明顯，文化配套設施重復建設現象較為嚴重，許多產業園缺乏當地歷史文化底蘊。

其六，文化市場對外開放水平有待于提高。文化是國家意識形態的重要組成部分。建國后乃至改革開放后很長一段時間，我們在對外文化交流和文化產業與國際接軌問題上態度比較謹慎，開放度還有待于提高。

（2）原因分析。其一，文化產業政策體系不完備，缺乏頂層設計。然而，文化產業政策需要從頂層設計到具體落實，再到貫徹執行的體系化建構，其背后往往存在著一個巨大的產業鏈，這不僅需要人才扶持，還需財政、金融、文化、科技等部門出臺一系列的相關政策支持。

其二，文化產業發展的法治化程度仍處于較低水平。法治是維系文化市場健康發展的必要手段。中國文化產業賴以生存的市場環境目前主要由政策來加以規范和引導，法治化水平較低。

其三，在觀念上對文化產業的發展重視不夠。在部分地區“唯GDP論”的政績觀的誤導下，文化產業雖然也有一定的發展，但只是作為整個產業的附屬，致使其在社會經濟生活中應有的地位被低估甚至被邊緣化。

其四，政策制定過程尚欠缺科學論證，缺乏周密實施方案。

2、文化管理體制存在的問題及其原因

（1）存在的主要問題。其一，文化管理與經營職能劃分不清的現象仍比較多。導致許多文化企業無法發行融資券或債券，也無法實施股權置換、買殼上市、借殼上市等融資手段，造成文化產業發展資金不足等問題。[6]

從文化管理系統內部各管理主體之間的關系看，從中央到地方文化行政管理機構設置不盡合理，縱向和橫向機構管理權責運行不順，職能交叉現象普遍存在，影響整體利益和發展動力。如從文化產業的角度來看，影視劇的生產、供應、發行應一體化經營，但這些環節可能要涉及到工商、稅收、金融、廣電、文化等主管部門的政策和執法，條條塊塊權責劃分體系可能會影響到政策實施的整體效果。

其二，文化產業政策制定過程透明度不高，影響政策的公信力。盡管2014年出臺了大量的文化產業相關政策，但我們也要清醒地認識到，這些政策多以各級政府部門甚至是執政黨內部文件或者會議決議的形式作出。姑且不論政策本身的科學性是否足夠，至少政策的規范位階偏低，政策制定過程的程序參與缺失，這導致的后果是政策制定的透明度偏低，公眾以及業內人士很難準確及時地了解各級政府的文化產業政策，從而難以對行業的前景作出合理的預判和評估。尤其是為數眾多的小微企業本身就處于十分不利的市場地位，再加上由于政策透明度缺失方面的原因，導致其很難根據實際情況作出合理的經營決策。如當前文化與互聯網技術的融合方興未艾，相關政策的制定如果忽視了網民、互聯網企業、軟件開發公司等市場主體充分有效的過程性參與，決策的科學性、合理性恐怕要大打折扣了。

其三，政策執行監督不力，缺乏激勵約束機制。一方面，政策的執行者手中的公權力缺乏應有的監督和制約。如文化產業發展專項資金的評審結果容易受個別領導個人意志左右。另一方面，文化產業政策往往“雷聲大雨點小”，重制定、輕執行。政策實施、資金使用、項目收益等情況均缺乏過程監督和績效評估機制。文化產業政策的執行者缺乏健全的審計核查、監督管理和責任追究制度機制。相應機制的欠缺使企業違法違規成本極低，從而影響到文化產業政策的最終社會效果，以至于制約文化產業的健康發展。

其四，主管部門往往通過指示、規定等強制性約束，直接干預文化產業。

（2）原因分析。其一，觀念和認識與現實情況存在一定偏差。文化管理體制不順，首先源于觀念層面。中國雖然已經初步建立起社會主義市場經濟體制，但由于文化領域的特殊性和文化產業起步較晚等種種原因，管理層在文化政策的制定和執行上比較謹慎，在文化的經濟屬性和社會屬性兩者如何平衡的問題上難以把握。受計劃經濟觀念的影響，部分地區和部門違背市場經濟規律以行政命令、計劃等手段對文化企事業單位的經營活動進行干預的現象時有發生。而一些國有文化企事業單位仍然保留著行政機構編制的某些特點，使企業在市場上不能對企業的經營活動進行自主決策，導致文化企業的發展動力不足。另一方面，部分政府領導在不適當政績觀的影響下，片面追求本地區、本行業的經濟效益和對GDP的貢獻值，忽視文化產業的發展或者將文化產業過分市場化。總之，在堅持文化企業市場化改革的基礎上，人們對于如何平衡文化產品的經濟屬性和公共屬性關系的認識尚需進一步深化。

其二，行政管理體制從整體上制約了文化管理體制的完善。目前，政府的行政管理體制從宏觀上制約和影響著文化管理體制的良性運行。有學者指出，我國行政管理體制的基本特征之一是“以條條控制為主，以塊塊協調為輔的網絡狀行政管理體制”。條條塊塊的行政管理體制，對我國的文化管理體制的良性運作有著消極的影響。

其三，管理部門依法行政水平偏低。文化管理體制不順的另外一個重要原因，是文化產業政策制定和執行部門的文化管理依法行政水平較低。這主要表現在：第一，文化產業政策更多地以行政機關內部文件甚至以黨的文件形式出現，高位階的文化產業立法則處于經常性的缺位狀態，導致文化管理部門無法可依;第二，由于缺乏規則約束，文化政策多以強制性的行政命令、計劃等行政手段得以推行，這造成了文化產業政策的隨意性和不穩定性;第三，文化決策、管理過程缺乏程序性規則約束，文化行政部門的管理權力缺乏有限的監督和制約，政策的執行情況缺乏必要的實施效果評估。

其四，文化產業政策的制定和執行缺乏民主參與。當前各種文化產業政策的出臺質量和透明度普遍不高的重要原因就是缺乏存在有效的公眾參與、專家論證的理性決策過程，雖然《政府信息公開條例》等法律法規明確要求各部門公開信息，但仍有許多內部文件不予公開。

3、文化產業政策與其它政策協調存在的問題及其原因

（1）存在的主要問題。其一，不同層次的文化產業政策之間協調不足。如文化金融政策的出臺，雖然能夠很好地引導社會資本流向文化產業，降低文化企業的融資成本和難度，但如果財政、稅收等政策不能及時跟進，文化企業，特別是小微文化企業的融資門檻未必有實質性改觀。

另外，一個文化產業門類涉及多個行政管理部門或地區，相關部門或地區只能根據其法定職能管轄范圍出臺政策，往往帶有狹隘的利益部門化、利益地方化傾向，人為割裂產業鏈條和市場結構。在這樣的情形下，如果事先不進行充分的政策協調，將會對文化產業產生消極影響。

其二，文化產業政策與公共文化服務政策協調不足。自古以來，中國對文化的理解偏重于其社會意義。在傳統文化管理思想上，文化產業與文化事業存在著明顯的界限。但是，在市場經濟條件下，兩者之間的邊界趨于模糊。這體現在政策層面上就是，文化公共服務政策更多地關注文化的公共服務職能，而文化產業政策則更為關心文化產品和文化服務所帶來的經濟效益。兩者在政策目標上存在難以調和的傾向性差異，因此，文化公共服務政策與文化產業政策之間的不協調問題也在所難免。

其三，文化產業政策與其它產業政策協調不足。文化產業政策與其它產業政策的協調、對接的機制，也十分匱乏，文化產業尚處于“小文化”的自我封閉狀態。比如，從中央到地方，都存在文化產業發展規劃與經濟社會發展規劃相脫節的現象。

（2）原因分析。其一，政策制定主體職能交叉，可能導致政策制定和執行上的積極和消極兩種現象的沖突。如果各部門都試圖擴大自身的職權范圍，從而引起積極沖突。比如新聞出版廣電總局認為他們才是網絡游戲審批的主管部門，而文化部則認為網絡游戲未經其審查，就不得正式進入市場，而工信部則將網絡游戲列入電子信息產業進行管理。而另一種情況是，各相關部門出現集體“不作為”的現象，導致政策的制定和執行缺位，出現政策真空，形成消極沖突。

其二，文化產業政策缺乏系統性。由于文化產業政策及相關政策缺乏相應的頂層設計和統籌思考，政策之間出現不協調、甚至沖突的現象也時有發生。

其三，政策變動頻繁，產業政策缺乏穩定性、連續性。

文化產業政策的頻繁變動，使得市場主體或管理者無所適從，使政策體系的整體效應受到影響。政策需要隨著社會經濟形勢和產業的發展狀況適時調整，但這種調整不是盲目、任性和頻繁的，而是需要系統性的政策考量。政策鏈條人為斷層的問題在動漫、互聯網、數字出版等新興文化業態中表現得尤為明顯。

三、結語

總之，文化產業政策所調整的對象主要在文化領域，具有比較濃厚的意識形態色彩。從宏觀上講，它必須與國家的文化政策在方向上保持一致，更加突出文化引導、教化等社會功能;從微觀上講，它所針對的對象主要是文化企業，強調經濟效益與社會效益相統一。

【參考文獻】

[1] 陳杰，閔銳武編著.文化產業政策與法規[M].中國海洋大學出版社，2006.1.

[2] 孫安民著.文化產業理論與實踐[M].北京出版社，2005.8.

[3] 江小涓著.經濟轉軌時期的產業政策—對中國經驗的實證分析與前景展望[M].格致出版社，2014.8.

[4] 陳少峰.國際視野中的中國經濟轉型與文化產業[J].思想戰線，2009.2.

[5] 崔成泉.文化產業發展需要新常態[N].中國文化報，2015-1-5.

[6] 周小華，劉沂鑫.積極培育有利于多元主體共同發展的文化金融政策環境[J].四川理工學院學報（社會科學版），2014.5.

【作者簡介】

鄭 敏，就職于海南省委黨校.