德惠市“漸進(jìn)式”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式探析

李兆全?王洪才?王瑩

【摘 要】 本文闡述了“漸進(jìn)式”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式產(chǎn)生的必然性及涵義，介紹了德惠市“漸進(jìn)式”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基本經(jīng)驗(yàn)，指出了“漸進(jìn)式”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的重大意義。一是拓寬了建設(shè)用地保障渠道，二是降低了土地征收成本，三是進(jìn)一步推進(jìn)城市化進(jìn)程，四是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治，五是農(nóng)民從中得到了受益。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)建設(shè)用地;增減掛鉤模式;“漸進(jìn)式”;基本經(jīng)驗(yàn);意義

改革開放三十多年來，全國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢喜人，但是在這發(fā)展的快車道上，有一個(gè)不容各級政府回避的難題橫亙在面前，那就是擁有13億人口的中國既要發(fā)展，也不能忽視吃飯問題，能否有足夠的建設(shè)用地正是破解“發(fā)展”與“吃飯”難題的關(guān)鍵。我們有幸經(jīng)歷和目睹了德惠市是如何在保發(fā)展時(shí)又解決了保“吃飯”紅線這一難題的，現(xiàn)將所見與所感呈現(xiàn)同仁共饗。

一、“漸進(jìn)式”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式產(chǎn)生的必然性

隨著德惠市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，對建設(shè)用地的需求總量日益劇增，建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足問題，已成為影響德惠市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大難題。特別是按照長吉圖發(fā)展的總體戰(zhàn)略德惠市政府和長德高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)在德惠市米沙子鎮(zhèn)共同建設(shè)長德新區(qū)的協(xié)議簽訂后，建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題尤顯突出，如何破解好這一難題，無疑成為當(dāng)務(wù)之急。德惠市委、市政府不等不靠，與長德高新區(qū)一道同省廳、長春市局進(jìn)行了反復(fù)溝通，認(rèn)真研究，依據(jù)東北村莊零散，村屯空間地較大的特點(diǎn)，因地制宜，科學(xué)提出了采取“漸進(jìn)式”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式解決建設(shè)用地不足的問題，為德惠市破解建設(shè)用地指標(biāo)不足的難題，拓展出了一條新的出路。目前，德惠市第一批次“漸進(jìn)式”增減掛鉤，已完成涉及全市16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)115個(gè)行政村內(nèi)業(yè)調(diào)整總體規(guī)劃圖件落位工作，計(jì)劃完成了拆舊區(qū)面積270公頃，可置換出建設(shè)用地指標(biāo)258公頃，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了后備建設(shè)資源。

二、“漸進(jìn)式”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤釋義

“漸進(jìn)式”增減掛鉤就是針對村屯空間地較大、空心村較多，在二調(diào)圖上均為建設(shè)用地的實(shí)際情況，對村屯采取分批次進(jìn)行拆舊，逐漸恢復(fù)耕地，由易到難，拆除少量地附屬物，恢復(fù)較大面積耕地，從而置換出建設(shè)用地指標(biāo)的辦法。

三、德惠市“漸進(jìn)式”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基本經(jīng)驗(yàn)

1、有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保了“漸進(jìn)式”增減掛鉤工作順利進(jìn)行

為全面完成好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，德惠市政府高度重視，召開了全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)專項(xiàng)會議，成立指揮部，組長由市長擔(dān)任，副組長由主管國土副市長和長德新區(qū)管委會主任擔(dān)任。成員單位有國土、發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、住建、環(huán)保、林業(yè)、統(tǒng)計(jì)以及長德新區(qū)管委會國土局等相關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，全面負(fù)責(zé)全市土地增減掛鉤的組織協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手負(fù)總責(zé)，各級領(lǐng)導(dǎo)接受市指揮部的指揮，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一行動(dòng)的體系。并聘請全國在土地綜合整治有經(jīng)驗(yàn)的公司作為增減掛鉤工作的技術(shù)指導(dǎo)，為德惠市土地增減掛鉤工作有效開展提供技術(shù)保障。

2、嚴(yán)格的規(guī)范操作，確保了“漸進(jìn)式”增減掛鉤工作依法合規(guī)

德惠市國土資源局同吉林省國土資源廳、長春市國土資源局領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人，反復(fù)進(jìn)行了研究，確定了“統(tǒng)籌兼顧，因地制宜，科學(xué)安置，輕拆舊區(qū)，重點(diǎn)復(fù)墾，降低成本，增加指標(biāo)”的總體思路。一是制定規(guī)劃。制定了增減掛鉤的三年規(guī)劃，采取逐步拆舊，逐漸復(fù)墾的方式，對涉及村屯較多，拆舊復(fù)墾地塊較零散，做好科學(xué)的規(guī)劃是關(guān)鍵。為此，依據(jù)德惠市土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，全面完成了全市16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的調(diào)查工作，規(guī)劃總面積3400公頃，周轉(zhuǎn)指標(biāo)3000公頃。二是制定方案。德惠市政府、長德新區(qū)管委會制定出臺了《關(guān)于印發(fā)德惠市城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤試點(diǎn)工作方案》和《關(guān)于印發(fā)德惠市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償安置方案》。三是項(xiàng)目區(qū)選定。選定好項(xiàng)目區(qū)工作，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的核心。第一，要選擇群眾基礎(chǔ)好，可復(fù)墾耕地量大的農(nóng)戶院落，拆遷戶院落長一般不少于20米，項(xiàng)目區(qū)域要保證恢復(fù)近2公頃左右的耕地潛力。第二，要本著先易后難的原則，選擇確定拆遷戶，盡量選擇拆遷房屋破舊、難度較小、靠近村屯邊緣的農(nóng)戶進(jìn)行拆遷，以便復(fù)耕后能與周邊農(nóng)田集中連片。第三，要在全市選出5個(gè)拆遷規(guī)模達(dá)到全屯總建設(shè)規(guī)模1/3以上的農(nóng)戶作為試點(diǎn)樣板村。其核心是，每個(gè)項(xiàng)目區(qū)拆遷2至3戶，主要是以拆遷整趟街及院落為主。第四，外業(yè)測繪。外業(yè)測繪工作，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的基礎(chǔ)。聘請了有資質(zhì)技術(shù)力量強(qiáng)的測繪隊(duì)伍，對項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行勘測定界，明確項(xiàng)目區(qū)內(nèi)所要拆遷的建筑物、邊界和面積。第五，內(nèi)業(yè)轉(zhuǎn)繪。把確定的項(xiàng)目區(qū)在德惠市規(guī)劃圖中進(jìn)行上圖，并修改規(guī)劃，上報(bào)省國土資源廳批準(zhǔn)。具體由規(guī)劃科把關(guān)，依據(jù)二調(diào)萬分之一分幅圖和全市總體利用規(guī)劃圖進(jìn)行轉(zhuǎn)繪草圖，聘請有資質(zhì)的專業(yè)公司進(jìn)行成圖。在此基礎(chǔ)上，由聘請的土地綜合整治單位指導(dǎo)下編制可研文本、規(guī)劃設(shè)計(jì)文本和實(shí)施方案文本。第六，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議工作，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的關(guān)鍵。在所涉項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民對拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無異議的情況下，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂房屋以及地上附屬物安置補(bǔ)償協(xié)議書，并予以公證。第七，入庫評審。入庫評審工作，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的最后環(huán)節(jié)。對編制完成的文本，上報(bào)省廳并組織專家進(jìn)行評審?fù)ㄟ^后，將擬復(fù)墾出的耕地進(jìn)行入庫。

3、制定得力的機(jī)制，確保了“漸進(jìn)式”增減掛鉤工作取得實(shí)效

為了保證增減掛鉤工作的順利進(jìn)行，我們研究出臺了一系列優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，極大的調(diào)動(dòng)了被拆遷農(nóng)戶的積極性和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的主動(dòng)性。一是土地權(quán)屬政策。凡屬于確定項(xiàng)目內(nèi)涉及拆遷房屋和院落的農(nóng)戶，復(fù)墾成耕地部分，土地權(quán)屬不變，所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)應(yīng)歸拆遷農(nóng)戶使用，不另行發(fā)包。二是補(bǔ)償政策。在增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)內(nèi)涉及拆遷房屋均比照房地產(chǎn)開發(fā)補(bǔ)償政策，對主房不分新舊程度，實(shí)行貨幣補(bǔ)償一次性到位。三是安置政策。對于需要拆遷安置的農(nóng)戶采取“拆一還一”的辦法進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置。四是鼓勵(lì)政策。為了推動(dòng)這項(xiàng)工作，調(diào)動(dòng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的積極性，德惠市政府決定實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對于按規(guī)定動(dòng)作操作、按時(shí)限優(yōu)質(zhì)高效完成工作任務(wù)，每拆遷一戶房屋獎(jiǎng)勵(lì)一萬元。

四、“漸進(jìn)式”城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤意義重大深遠(yuǎn)

一是拓寬了建設(shè)用地保障渠道。按照德惠市“漸進(jìn)式”增減掛鉤方式，計(jì)劃每年作三期，就可以解決建設(shè)用地指標(biāo)近千公頃，全面保障了德惠市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地需求。

二是降低了土地征收成本。采取“漸進(jìn)式”增減掛鉤方式，經(jīng)過測算用地指標(biāo)每平方米投資近40元，在土地征收的過程中，可免交耕地占用稅和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)以及占補(bǔ)平衡指標(biāo)，這三項(xiàng)費(fèi)用比照征收耕地還要少繳納近20元。所以說，采取“漸進(jìn)式”增減掛鉤方式，不但投入較少，而且還可以節(jié)省土地征收資金。

三是進(jìn)一步推進(jìn)城市化進(jìn)程。通過采取“漸進(jìn)式”增減掛鉤方式，為相當(dāng)一部分農(nóng)民走進(jìn)城市提供了機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口向城市的快速轉(zhuǎn)移。德惠市一期增減掛鉤工程，預(yù)計(jì)有近千名農(nóng)民集中到城市。

四是進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境整治。通過實(shí)施“漸進(jìn)式”增減掛鉤方式，使村屯的環(huán)境得到了進(jìn)一步改善，在解決農(nóng)村散、亂、差的問題上起到了有效的治理作用。

五是農(nóng)民從中得到了受益。通過開展“漸進(jìn)式”增減掛鉤方式，不但使農(nóng)民的居住環(huán)境得到了改善，同時(shí)又使農(nóng)民的耕地得到了增加，確實(shí)是一件讓利于農(nóng)民的大好事。

【作者簡介】

李兆全（1966.9-）男，大學(xué)本科學(xué)歷，吉林省德惠市國土資源局土地利用科科長.