地方高等教育收益的“空間溢出”及困境*

孫陽(yáng)春 朱蓮花

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地方高等教育收益的“空間溢出”及困境*

孫陽(yáng)春 朱蓮花

高等教育收益的“空間溢出”，即指高校生產(chǎn)的“人力資本”和“R&D成果”在區(qū)域與區(qū)域之間的流動(dòng)。對(duì)地方政府而言，其在高等教育收益的“空間溢出”是一把雙刃劍，具有正、負(fù)雙向效應(yīng)，必須通過(guò)中央政府的合理規(guī)制與引導(dǎo)，形成良性的流動(dòng)機(jī)制。我國(guó)高等教育的空間溢出，在“兩級(jí)管理、以省為主”的管理體制框架下，其利益結(jié)構(gòu)和利益格局更具特殊性和復(fù)雜性，更容易導(dǎo)致供給主體之間的“搭便車(chē)”、“公地悲劇”的合作困境，造成地方保護(hù)主義傾向嚴(yán)重，區(qū)域之間差距加大的后果。本研究預(yù)期在深入分析空間溢出帶來(lái)的困境基礎(chǔ)上，找出解決路徑，實(shí)現(xiàn)地方政府的集體行動(dòng)與高等教育質(zhì)量的共同提高。

收益；空間溢出；規(guī)制

高等教育收益的“空間溢出”，主要表現(xiàn)為高校生產(chǎn)的“人力資本”和“R&D成果”在區(qū)域與區(qū)域之間的流動(dòng)?！翱臻g溢出”又稱(chēng)“空間外部性”，是教育外部性的類(lèi)型之一?！翱臻g外部性”的溢出主體與補(bǔ)償主體都是地方政府。地方政府高等教育收益的“空間溢出”是一把雙刃劍，具有正、負(fù)雙向效應(yīng)，即良性的“雙向流動(dòng)”會(huì)帶來(lái)積極的正向效應(yīng)，“單向流動(dòng)”會(huì)產(chǎn)生消極的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前，對(duì)我國(guó)地方政府而言，“享受高等教育收益與損失高等教育收益”的溢出格局比較復(fù)雜，尤其是在“兩級(jí)管理、以省為主”的管理體制框架下，地方政府間長(zhǎng)期的“單向溢出”給高等教育帶來(lái)嚴(yán)峻的治理困境，必須予以重視。本文旨在提出高等教育的空間溢出問(wèn)題后，深入分析其造成的困境，并提出解決路徑，在高等教育收益上實(shí)現(xiàn)地方政府與全局利益的融合與共享。

一、高等教育的“空間外部性”問(wèn)題提出

“外部性”又稱(chēng)外溢性、溢出性，這一概念首次在馬歇爾《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》(1890)中提出，已被越來(lái)越多的學(xué)科領(lǐng)域所使用。高等教育作為一種“準(zhǔn)公共物品”，其外溢性早已受到重視，且根據(jù)國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究來(lái)看，高等教育的“外部性”總體上可以分為“三種類(lèi)型”，詳見(jiàn)表1。

表1 教育外部性的類(lèi)型

1．關(guān)于“個(gè)體向社會(huì)”、“學(xué)校向社會(huì)”的“外部溢出”研究

受教育個(gè)體乃至學(xué)校給社會(huì)帶來(lái)的收益，要求個(gè)體、學(xué)校與社會(huì)之間實(shí)行教育成本分擔(dān)制，是社會(huì)對(duì)個(gè)體、學(xué)校進(jìn)行教育補(bǔ)貼的理論依據(jù)。弗里德曼對(duì)此曾做出過(guò)經(jīng)典闡述，他認(rèn)為兒童受到的教育在有利于兒童自己及家長(zhǎng)的同時(shí)，社會(huì)上其他成員也會(huì)從中受益，它能夠促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定、民主和福利。[1]盧卡斯認(rèn)為，接受教育后的勞動(dòng)者，不僅本人的生產(chǎn)效率、收入水平會(huì)提高，而且其周?chē)娜撕驼麄€(gè)社會(huì)的生產(chǎn)率也會(huì)提高。[2]我國(guó)著名學(xué)者王善邁也注意到了教育具有巨大外部收益，認(rèn)為一個(gè)人接受了教育，不僅受教育者可以獲得經(jīng)濟(jì)的、非經(jīng)濟(jì)的效益，同時(shí)社會(huì)也可以獲得巨大的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)效益。[3]另有學(xué)者如閔維方翻譯出版了Wolfe的著作《教育的外部收益》[4]。蔡增正直接采用了利益外溢概念，將教育的全部利益分為內(nèi)在利益與外溢(部)利益，并認(rèn)為因?yàn)榻逃龑?duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有外溢利益，社會(huì)(政府)需要對(duì)教育實(shí)行補(bǔ)貼和投入，這是社會(huì)補(bǔ)貼教育的理論依據(jù)。[5]

2．關(guān)于“教育的區(qū)域間外溢”的研究

高校生產(chǎn)的“人力資本”和“R&D成果”的空間溢出，要求在區(qū)域與區(qū)域之間區(qū)分“溢入方”與“溢出方”，并對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)行補(bǔ)償。高等教育 “人力資本流動(dòng)”現(xiàn)象從古典人力資本理論開(kāi)始就受到重視，并認(rèn)為是一種復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象。國(guó)外學(xué)者研究區(qū)分了高等教育在區(qū)域間的“單向流動(dòng)”與“雙向流動(dòng)”、正向效應(yīng)與負(fù)面效應(yīng)。

(1)區(qū)域間的人力資本流動(dòng)具有“正向效應(yīng)”。如Feldman看到人力資本跨區(qū)域流動(dòng)會(huì)帶來(lái)技術(shù)知識(shí)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生技術(shù)的外部效應(yīng)，并促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和共同發(fā)展。[6]Zuker、Darby和Brewer認(rèn)為，知識(shí)人才在不同空間范圍內(nèi)流動(dòng)并與周?chē)后w發(fā)生互動(dòng)和交流，能夠促進(jìn)新知識(shí)的創(chuàng)造。[7]Almeida和Kogut等的研究提供了這方面的證據(jù),發(fā)現(xiàn)知識(shí)人才在區(qū)域間的流動(dòng)以及互動(dòng)、交流，能夠促進(jìn)知識(shí)在區(qū)域之間的傳播和擴(kuò)散，進(jìn)而促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。[8]

(2)“單向”人力資本流動(dòng)的“負(fù)效應(yīng)”也已被研究所發(fā)現(xiàn)。Williamson的倒“U”形理論中指出，在一個(gè)國(guó)家的發(fā)展起飛階段，空間溢出主要表現(xiàn)為一種“擴(kuò)大區(qū)域差距”的極化效應(yīng)，即區(qū)域之間主要表現(xiàn)為“負(fù)向空間溢出”作用。[9]Baumol等人也發(fā)現(xiàn)，人力資本流動(dòng)使欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的人力資本存量“差距變大”，高學(xué)歷、高素質(zhì)的知識(shí)人才傾向于從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，結(jié)果是最終導(dǎo)致區(qū)域間人力資本差距的擴(kuò)大。[10]

總體來(lái)看，國(guó)外學(xué)者在高等教育外部溢出“三種類(lèi)型”上的研究均較為充分，我國(guó)學(xué)者更多地關(guān)注“前兩種”類(lèi)型研究。在第三種“空間溢出”類(lèi)型的研究上，我國(guó)教育學(xué)者也已經(jīng)開(kāi)始注意到區(qū)域間人才流動(dòng)的現(xiàn)象，如樂(lè)昌君和閔維方[11]等已論及地區(qū)之間的人才流動(dòng)問(wèn)題，張文曜、宗曉華等從“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”角度研究我國(guó)教育“空間溢出”問(wèn)題，但這些研究才剛剛展開(kāi)。而我國(guó)當(dāng)前高?！癛&D成果”由教育發(fā)達(dá)地區(qū)向教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)的輻射，“人力資本形態(tài)”的大學(xué)畢業(yè)生由經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的“中西部”向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的“東部”地區(qū)的流動(dòng)，都表現(xiàn)為典型的“單向流動(dòng)”。這種地方政府間“單向溢出”給“高等教育發(fā)展本身”帶來(lái)的深層次困境，必須得到重視。本文就是以此為切入點(diǎn)，嘗試提出規(guī)制的路徑，消除高等教育空間溢出的負(fù)效應(yīng)，引導(dǎo)其發(fā)揮正向功能。

二、高等教育“空間溢出”造成的困境

1．地方政府的投入意愿不強(qiáng)、努力程度不高

投入與收益是一個(gè)成對(duì)出現(xiàn)的概念。當(dāng)區(qū)域間的高等教育收益出現(xiàn)“單向”溢入或溢出卻沒(méi)有得到補(bǔ)償?shù)脑?huà)，就必然會(huì)帶來(lái)供給主體在投入上的“逆向選擇”。如，在以省級(jí)政府投入為主的管理體制框架下，某些地區(qū)高等教育培養(yǎng)的人才大量“單向流入”經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其地方政府也會(huì)因?yàn)槿瞬帕魇Ф鴮?duì)高等教育發(fā)展的投入努力降低，積極性不高；同時(shí)，當(dāng)某些地區(qū)享受“外來(lái)的人才溢入”且無(wú)需支付成本時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致地方政府在高等教育供給上的主觀不努力、“搭便車(chē)”行為。這就形成了地方政府在發(fā)展高等教育的努力上出現(xiàn)“底限競(jìng)爭(zhēng)”現(xiàn)象，認(rèn)為投入越少越有利，高等教育發(fā)展的“公地悲劇”就會(huì)出現(xiàn)——都想“吃草而不種草”，即各個(gè)地方均想享受其他地區(qū)的高等教育收益成果而不想自己投入，區(qū)域高等教育成為無(wú)源之水，最終使高等教育整體水平也呈下降趨勢(shì)。

我國(guó)某些省級(jí)政府對(duì)高等教育的投入努力不足、程度不高的現(xiàn)狀，已在眾多學(xué)者的研究中得到證實(shí)。如，劉澤云通過(guò)分析得出，“從總體上看，九五期間我國(guó)政府對(duì)教育投入的努力程度沒(méi)有得到顯著加強(qiáng)，若以某些指標(biāo)衡量，努力程度甚至下降了”[12]。嚴(yán)全治、秦惠民、丁建福等基于數(shù)據(jù)實(shí)證分析了省級(jí)政府對(duì)高等教育投入努力程度，均發(fā)現(xiàn)，我國(guó)高等教育的地方政府供給動(dòng)力不足并陷入困境。[13]“地方政府對(duì)高等教育的供給動(dòng)力不足、投入努力和意愿不強(qiáng)”的背后，地方政府收益的“空間溢出”，不得不說(shuō)是一個(gè)重要的影響因素。

2．地方政府資源配置的“地方保護(hù)主義”傾向明顯

在我國(guó)“兩級(jí)管理、以省為主”的管理體制框架下，省級(jí)地方政府是投入主體。投入主體必然要求預(yù)期的相應(yīng)收益，但是當(dāng)區(qū)域間的高等教育收益出現(xiàn)“單向溢出”，卻沒(méi)有相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，地方保護(hù)主義必然會(huì)出現(xiàn)。地方政府在資源配給上必然做出“溢出較少、收益較多”的選擇，而高校招生“名額分配”中的地方保護(hù)主義傾向就是這樣一種“策略選擇”，其直接后果就是高等教育入學(xué)的“機(jī)會(huì)公平”被大大降低。

“招生名額分配”中的地方保護(hù)主義，是對(duì)“留住本地生源、減少優(yōu)秀人才外流”預(yù)期收益的“策略選擇”。一方面，本地高校擴(kuò)大在當(dāng)?shù)卣猩壤?，就意味著本地生源入學(xué)門(mén)檻被降低，被錄取的幾率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)的考生，從而使本地更多的優(yōu)秀生源留下來(lái)接受高等教育。另一方面，本地戶(hù)籍畢業(yè)生對(duì)家庭所在地的各方面環(huán)境都相對(duì)較為熟悉，對(duì)本地的各種資源較為依賴(lài)，因此留在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的傾向較為明顯。這樣，擴(kuò)大本地的生源招收名額，可以大大減少優(yōu)秀人才畢業(yè)后外流的損失，投入成本會(huì)得到最大程度的回報(bào)，這便是地方政府地方保護(hù)主義的“形成邏輯”。

地方保護(hù)主義傾向卻大大地影響了教育公平。教育公平是社會(huì)公平的基礎(chǔ)，也是社會(huì)公平的底線(xiàn)。地方政府因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)的壁壘，在無(wú)形之中將大部分區(qū)域外生源拒之門(mén)外，使外地學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)大大減少，造成了不同省域高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)的不平等，必將引起地方利益與全局利益的沖突。近些年來(lái)出現(xiàn)的“高考移民”現(xiàn)象，以及社會(huì)上對(duì)區(qū)域間教育機(jī)會(huì)不公平問(wèn)題的熱議與呼聲，都充分說(shuō)明了這一問(wèn)題。

3.地方政府間合作動(dòng)力缺失，“結(jié)構(gòu)趨同”與“差距擴(kuò)大”并存

事實(shí)上，由于高等教育資源稟賦等的差異，地方政府之間客觀上存在著通過(guò)協(xié)同合作而實(shí)現(xiàn)資源特色與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的需要。但在地方政府的收益出現(xiàn)“單向溢出”，投入沒(méi)有得到合理補(bǔ)償(補(bǔ)貼)、相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制缺位的情況下，地方政府之間形成合作的困難和阻力，缺乏相互合作培養(yǎng)人才的動(dòng)力，必然造成區(qū)域間高等教育“結(jié)構(gòu)趨同”與“水平分化”的兩種極端并存的極化現(xiàn)象。

一方面，區(qū)域間高等教育會(huì)走向“結(jié)構(gòu)趨同”、重復(fù)建設(shè)的“低水平”循環(huán)陷阱。由于沒(méi)有合作動(dòng)力，地方高校沒(méi)有在全局中的明晰定位，各區(qū)域、地方和高校無(wú)法致力于打造自身特色，不能根據(jù)區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況對(duì)高等教育的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃；不顧自身具體條件，一味追求高等教育自成體系、門(mén)類(lèi)齊全。學(xué)科建設(shè)、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)無(wú)法充分考慮當(dāng)?shù)氐臍v史基礎(chǔ)、特色產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力市場(chǎng)需求，不能夠培養(yǎng)適應(yīng)和服務(wù)本地區(qū)發(fā)展的高等教育人才。如此一來(lái)，必然導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的同質(zhì)化狀況。

另一方面，區(qū)域間高等教育會(huì)走向“水平分化”、“差距擴(kuò)大”的局面。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省份，高等教育水平也高，吸引和產(chǎn)出的人才也多，發(fā)展速度也越來(lái)越快；而自身高等教育水平較低的地區(qū)，不能與高等教育水平較高地區(qū)進(jìn)行有效合作，無(wú)從借力，只能陷入“弱則愈弱”的惡性循環(huán)中。若長(zhǎng)此以往，先進(jìn)不能帶動(dòng)“后發(fā)”，各區(qū)域無(wú)法共同發(fā)展，就會(huì)出現(xiàn)高等教育水平的兩極分化、差距擴(kuò)大的局面。

三、高等教育區(qū)域間溢出的解決路徑

地方政府高等教育收益的“空間溢出”是一把雙刃劍，具有正、負(fù)雙向效應(yīng)，必須通過(guò)政府的合理規(guī)制與引導(dǎo)，形成良性的流動(dòng)機(jī)制。對(duì)“空間外部性”的規(guī)制，是規(guī)制理論的重要研究領(lǐng)域。對(duì)于“為何規(guī)制、規(guī)制誰(shuí)、怎樣規(guī)制”等問(wèn)題，無(wú)論是規(guī)制的“公共利益”理論還是“利益集團(tuán)”理論，都從“利益分析”出發(fā)提出了有效的規(guī)制策略與路徑。

1．“利益”溢出是地方政府間高等教育溢出的本質(zhì)，這是政府規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)。利益關(guān)系是地方政府間高等教育溢出的真正內(nèi)涵，利益關(guān)系是政府間溢出關(guān)系中最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系。無(wú)論是“人力資本形態(tài)”抑或是“R&D成果形態(tài)”的外溢，本質(zhì)上是利益的外溢。雖然影響區(qū)域間高等教育收益如何流動(dòng)的因素包括很多，如地理、歷史、文化、政策以及管理體制、地方競(jìng)爭(zhēng)因素等，而且這些因素也切切實(shí)實(shí)對(duì)區(qū)域高等教育資源溢出的規(guī)模大小、方向起作用，但也只能稱(chēng)之為“外因”，“利益”則是“內(nèi)因”。這些外在因素是通過(guò)“高等教育利益在區(qū)域間和經(jīng)濟(jì)社會(huì)間的利益制衡”這一“內(nèi)因”起作用的。因此，在運(yùn)用制度設(shè)計(jì)進(jìn)行規(guī)制時(shí)，重心要從依靠“命令權(quán)威”轉(zhuǎn)向遵循“利益機(jī)制”來(lái)協(xié)調(diào)地方政府之間的高等教育溢出關(guān)系。

2．政府規(guī)制的前提是明晰地方政府在高等教育溢出中的“利益訴求”與“利益邊界”?！袄嬖V求是地方政府間關(guān)系的內(nèi)在運(yùn)行邏輯”[14]，地方政府“利益邊界的界定是理順地方治理關(guān)系”[15]的重要前提。只有厘清地方政府之間在高等教育供給上的利益邊界與訴求，才能為政府規(guī)制提供現(xiàn)實(shí)可能。因此在分析高等教育空間“人力資本”溢出、“R&D研發(fā)成果”溢出的“溢出效應(yīng)”基礎(chǔ)上，明晰各地方政府的利益訴求，界定我國(guó)各地區(qū)的高等教育利益邊界，對(duì)利益溢出的規(guī)模大小予以度量，對(duì)利益溢出的方向予以定位，并區(qū)分“利益流入地”與“利益流出地”，才能為后續(xù)的補(bǔ)償提供基礎(chǔ)。只有明晰各地方政府的利益訴求與邊界，互惠互利才有可能，地方政府提高高等教育供給的積極性才有可能，地方保護(hù)主義的壁壘才有可能去除，地方政府間合作才能真正實(shí)現(xiàn)。

3．政府規(guī)制的核心是建立地方政府間高等教育收益的“利益共享與補(bǔ)償”機(jī)制。如果缺乏利益補(bǔ)償和利益保障，各弱勢(shì)和利益受損害的地方政府就會(huì)主動(dòng)回避或撤出合作，而既得利益方也會(huì)樂(lè)享“搭便車(chē)”的成果。如，“利益流出地”會(huì)因?yàn)榕囵B(yǎng)的大學(xué)生向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域外流而沒(méi)有得到有效補(bǔ)償，逐漸使其地方政府發(fā)展高等教育的意愿受到挫傷，投入?yún)^(qū)域高等教育發(fā)展的積極性不強(qiáng)；而“利益流入地”享受“外溢的利益”且無(wú)需支付成本，投入也會(huì)越來(lái)越少。由此，“利益外溢”得到有效分擔(dān)與補(bǔ)償，才能發(fā)揮高等教育“空間溢出”的正向功能。在“利益共享與補(bǔ)償”機(jī)制中，要注重多方主體的共同利益，從單一治理走向網(wǎng)絡(luò)治理，尋求地方政府間的“激勵(lì)相容”機(jī)制，建立起地方間功能整合與利益共享的格局。

總之，對(duì)地方政府間高等教育的空間外部性問(wèn)題，以及其所產(chǎn)生的嚴(yán)峻困境必須予以重視，政府的規(guī)制策略必須從利益出發(fā)，明晰利益訴求和邊界，建立利益分享與補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。這樣，才能夠提高地方政府對(duì)高等教育投入的努力程度與積極性，消除地方保護(hù)主義的壁壘，提升地方政府合作的動(dòng)力，改變區(qū)域間高等教育結(jié)構(gòu)趨同、水平差距擴(kuò)大的不利局面，實(shí)現(xiàn)地方政府間高等教育的協(xié)同治理，以及區(qū)域間高等教育水平的共同提高。

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(責(zé)任編輯 陳志萍)

2016-03-28

孫陽(yáng)春，大連理工大學(xué)高等教育研究院副教授，教育學(xué)博士；朱蓮花，大連理工大學(xué)高等教育研究院講師。(遼寧大連/116023)

*本文系教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“高等教育區(qū)域布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化的動(dòng)力協(xié)同機(jī)制、模型及政策建議研究”(10YJCZH135)，中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助(DUT16RW119)研究成果。