參與式治理視角下我國教育政策制定的變革

賀江群++胡中鋒

作者簡介：賀江群，華南師范大學公共管理學院博士研究生，廣東外語外貿大學講師；胡中鋒，華南師范大學公共管理學院副院長，教授，博士生導師。（廣州/510006）

摘要：社會民眾參與公共決策是推進政策民主化、科學化的不可或缺環節。根據參與式治理內涵要求，政府應擴大社會民眾參與教育政策制定；賦予基層政府教育行政人員的自主決策權；充分尊重和平等對待教育政策參與主體的利益表達；高度重視第三部門在教育政策制定中的中介作用。實現教育政策的參與式治理，需要健全教育決策信息公開制度；健全教育決策專家咨詢制度；完善教育政策民主協商制度；支持教育利益組織化制度。

關鍵詞：參與式治理；政策制定；利益表達；對話溝通

教育政策是現代國家管理教育、實現教育目標的重要工具，國家治理的現代化必然要求公共政策活動的現代化。政策制定作為政策過程的初始階段和政策科學的核心議題，制定一項科學而合理的教育政策，是保障教育政策高效執行的基礎。隨著現代民主理論的演進，參與式治理作為一種現代公共管理模式日益引起世界諸多國家的高度重視，并得到西方發達國家的廣泛應用。將參與式治理作為一種公共政策分析框架，為檢視當前我國教育政策制定中存在的問題及改進路徑提供了有力的視角和參考。

一、參與式治理的內涵特征

參與式治理主要起源于西方社會對長期以來公共行政范式的反思和批判。20世紀70年代以來，隨著社會公共事務的復雜化，傳統的代議制民主決策機制的瑕疵愈來愈突出。在現實公共決策中，人們發現政府制定的政策往往只反映了少數精英或利益集團的利益和價值取向，而未考慮多數群眾尤其是弱勢群體的利益。在這一背景下，20世紀80年代起西方發達國家開始探索將市場機制和管理主義引入公共行政，并引發了影響長遠的新公共管理運動和公共行政的范式轉換。綜合西方學者研究成果，可將參與式治理界定為：與某一政策議題存在密切利害關聯的個人或組織共同參與決策、調配資源、共同治理的決策過程。其概念具有以下四個方面的典型特征。

第一，強調參與管理。參與式治理，其突出特點是注重參與。就最簡單的層次來講，所謂參與式指員工對有關工作、生活以及某些層級節制方面的組織決策的介入。[1]在參與式治理者看來，盡管政府領導是社會公共政策活動的主要組織者和責任承擔者，但可以肯定的是絕不是政策活動的唯一主體。一項理性、合法的政策，應該是全體組織成員共同參與構建的結果。傳統的政策決策模式中存在的一個明顯缺陷是忽視了組織成員參與決策的能力和才華。多數主張參與管理的研究認為，組織成員并不是消極沉默的政策木偶，事實上他們渴望在政策制定過程中擁有一席之地，以表達自己的觀點和維護自身的利益。如果他們有機會能夠在與自身密切相關的議題上獨立決策，他們愿意投入足夠的時間和精力到組織當中。在參與式治理中，參與不僅是自身的目的，同時也在社會群體中分享資源、權力和責任，是政治資源的整合和系統轉型的過程。[2]讓社會中的每個公民或相關組織，尤其是社會較低階層和弱勢民眾介入和參與決策，是防止政策決策結果偏頗的有效方法。

第二，強調基層官員自主權。在不少人的觀念中，政策是由高層制定，并自上而下地傳遞。換言之，在政策形成過程中，決策重點集中在政府的權威人物上，即政府部門的主要領導等等。而政策目標的實現、政策的執行則主要由基層官員擔當。與這種從“垂直”維度理解政策的觀點不同，參與式治理側重從“水平”的維度理解政策。參與式治理倡導者認為，基層官員是整個組織有效運作的核心，他們與公眾接觸的時間多、交流的程度深、管理的歷煉豐富，最了解公共服務和管理對象的現實行為特征、公共利益追求，通過組織開發基層官員的潛能可以提高組織績效。基層官員身在社會公共事務管理的第一線，是政策理想轉為政策實踐的終端操作者，他們對政策的認識和理解是否到位很大程度上決定了政策實施的成功與失敗。因此，有效的政策執行決定于基層官僚或地方執行機關的裁決權，而非科層結構的指揮命令系統。

第三，強調對話式民主。在民主管理運行上，世界發達國家普遍采用的同時也是最為簡單的形式是公民投票，即采取讓公眾直接投票的方式決定政策議題及政策舉措。然而，這種表面看似允許公眾在“是”或“否”的選項上自由抉擇，實質上具有極大的約束性，其選擇空間已完全在精英階層勾畫的框架內，最大的不足是公眾只是在最終決策結果的選擇，對政策議題的來由、決策結果的產生缺乏了解。針對上述不足，有研究者提出了對話式民主的概念，其隱喻的內涵是代議制民主制度在轉達公眾對政策的期望上并不完善。因此，按照這種觀點，不論是在問題的確立上、問題的回應上，還是在被接受方案的執行上，都必須讓更多的公民來參與。[4]進一步而言，在政策的公開討論過程中，所有意見都具有同樣的價值，為了尋求社會中的真知灼見，各種不同的觀點都應該允許表達。具體到實踐中，其主要的策略是“協商制定規則”。

第四，強調公民社會的功能。公民社會概念是西方社會的產物，起初用于描述西方古希臘出現的城邦生活。不同時代、不同的理論學家對公民社會有著各自不同的界定，公民社會理論大致經歷古典、現代、當代三個發展階段。其中，哈貝馬斯作為法蘭克福學派第二代最著名的理論家，他對公民社會理論作了最為全面而深刻的權威性剖析。哈貝馬斯將公共領域、交往行為、生活世界等概念引入了公民社會問題的研究。他認為，整個社會體系主要包含三大子體系，分別是政治體系、經濟體系、社會文化體系，其中社會文化體系則構成了生活世界，即是公民社會的部分。在當代意義上，公民社會與政治社會、經濟社會并列組成社會整體。公民社會的到來，意味著政府官僚體制不再是社會公共服務絕對的提供者，取而代之的是尋求合作方式和委托社會組織來承擔公共服務和提高政府管理效能。因此，政府的改革之道是充分利用和依托有別于政府部門和市場組織的非營利性組織，以解決當代社會的許多問題。參與式治理成功的關鍵要素之一就是要有一個強大的組織良好的公民社會。endprint

作為一種新型的民主治理模式，參與式治理可以說是綜合了治理理論和參與民主的雙重優勢。盡管對于“參與式治理”這一術語有不同的定義或看法，但其核心思想基本一致：盡可能擴大社會民眾或非官方組織參與政策決策，強調利益相關者的參與權利和作用。參與式治理理念的提出，適應了現代社會公民意識的覺醒和社會利益多元化的發展趨勢，大大提升了公民參與決策的合法性，為解決傳統的自上而下的治理模式弊端增添了新的思路和方法。

二、參與式治理對我國教育政策制定的路徑啟示

（一）擴大社會民眾參與教育政策制定

如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化。[5]教育政策不僅是規制教育的主要手段，更是公民角逐和聲明教育權利的根本途徑。教育決策的民主化要求教育決策過程必須有廣泛的決策參與者，以保障教育決策內容的正確與公平。[6]參與本身代表著“權力”的影響力，參與并不是中立的，參與者都代表著某一社會群體或利益集團的社會價值觀及對資源分配的要求。誰參與了一項政策議題就有助于形成什么樣的政策議題。就如我們看到的，不同的參與者總是有對待問題的不同觀點。[7]例如，家長可能將高校畢業生就業難、找不到合適的工作看成是大學教育人才培養質量問題，社會則可能將其視為大學過度擴張而帶來的結果，等等。因此，盡可能地擴大公民參與政策的制定，是保障公共政策順應民意、解決社會問題的基礎。就我國教育政策制定的現實情況來看，缺乏社會公民尤其是與政策決策利益相關者的廣泛參與是決策的一大短板。在政治權力集中統一的背景下，政府是教育政策的中心和最主要利益組織，政府以外的教育利益相關者，如教師、學生、家長、用人單位、行業企業、社會組織等往往處于教育政策決策的邊緣，其內在教育期盼和訴求難以進入國家政策參考視野。比如，有學者統計，從1949年至今，關于教育目的的相關政策話語一半以上出自政府（主要是高層）領導人等“百姓父母官”的講話、報告。[8]

（二）賦予基層政府教育行政人員的自主決策權

參與式治理模式所提出的有關政策制定的一個基本觀點是，幾乎在任何政治體制中，官僚機構中的低級員工對政策都有相當大的影響力。大部分政府政策并不是取決于政治家或高級公務員，而是取決于大量的低級員工，他們每天都必須對特殊的問題作出許多決策。有關證據顯示，這些低級員工擁有大量的對個體顧客作決定的自由裁量權，所以有必要增強他們對政策制定的參與。[9]對照我國教育政策決策運行，不難發現其較為明顯的集權化痕跡。受長期以來我國整個行政管理體制的影響和限制，我國教育政策主體較為單一，屬于精英決策模式，教育決策權基本集中在中央政府機構層面，下級政府及其教育行政部門的決策權微乎其微。從其運行路徑來看，政策決策是典型的自上而下的運行過程，是一個等級明顯的垂直結構，從問題界定、政策議題的提出到目標確立、政策最終形成，全部政策環節均掌握在政府高層領導手里，基層組織和行政人員只是負責決策后的政策執行。有學者將我國的這種政策制定過程的特點歸納為“內輸入”特征，內輸入是指社會沒有利益多元化的條件下，由政府精英代替人們進行利益的綜合與表達，其特征表現為權力精英之間的政治折中。1999年出臺的高校擴招政策可以說是我國教育決策權力高度集中化的典型體現。高校擴招政策的決策不是部門行為，不是教育部的決策，而是由中央政治局常委會集體討論決策的，是中央政府制定的高校擴張政策。[10]

（三）充分尊重和平等對待教育政策參與主體的利益表達

社會公眾參與政策制定的過程，實質是多元利益主體政策觀點和利益交鋒的博弈過程。在決策過程中，一方面，要盡量擴大參與的“廣度”，每個受教育政策決策影響的主體都應有權了解政策議程的來龍去脈和政策未來結果；另一方面，更為重要的一項內容是要拓展參與的“深度”，保障整個參與過程的民主、公正，每個政策參與主體都應該有平等而有效的機會了解相關的政策信息，陳述相關的利益訴求和觀點，并且政府對受政策約束的每個相關人的利益給予平等的考慮。如果在參與過程中，參與主體得不到平等而充分的利益表達機會，這樣的政策參與顯然是不公平、不公正的。“如果他們不能對涉及政府的有關行為表達自己的想法，那么公民又怎么能讓別人知道他們的想法呢？又怎么能說服他們的同胞和代表接受他們的觀點呢？如果他們打算考慮其他人的想法，那他們應該先聽聽別人說些什么。”[11]我國許多教育政策之所以難以執行，其中一個重要原因是忽略政策利益相關者的利益表達。例如，從 2006年起在全國范圍內如遼寧、四川、山東、浙江、安徽等省相繼推行的中小學教師交流政策，在執行中忽視對教師群體的利益關懷和激勵機制，教師在政策執行過程中是“失語”的，教師的真實感受和實際困難是被忽略不計的。[12]

（四）高度重視第三部門在教育政策制定中的中介作用

公民社會的形成，特別是大量的第三部門的建立，為政策制定中利益沖突和矛盾的化解起了獨特的中介調停作用。[13]通過組織載體影響政策過程是公民社會的一大特征。在教育政策領域中，西方發達國家普遍重視第三部門尤其是教育中介組織在政府教育管理中的作用。例如，英國早在1919年就成立了“大學撥款委員會”，負責高等教育經費分配政策；美國，其代表性的民間組織有“教育認證機構”、“卡內基高等教育委員會”等等。近年來，隨著社會的民主化和市場經濟的成熟，眾多發達國家改革的共同趨勢是“簡政放權，把有限的政府資源用于最必須的方面，提高工作的效率與權威，同時發揮非政府組織在社會生活中的作用，由它們負擔某些原來由政府承擔的責任”[14]。與西方發達國家相比，我國社會民間組織起步較晚、數量相對較少，但其發展速度驚人。改革開放以來，隨著我國市場經濟體制改革的深入，我國社會民間組織日益發展，呈爆炸式增長態勢，社會影響力逐漸凸顯。積極吸納社會民間組織尤其是專門的教育民間組織參與教育政策的制定，充分吸取這些組織對教育發展的意見和建議，是保障教育政策信息全面、準確的重要途徑，有利于提高教育政策的科學性和合理性。endprint

三、參與式治理框架下我國教育政策制定的制度建構

（一）健全教育決策信息公開制度

獲取和掌握充分的政府決策相關信息，是政策利益主體有效參與政策制定活動和監督政府政策行為的基本前提。沒有充分的知情權，也就無法提出相應的政策建議。從某種意義上說，公共決策過程也就是信息的流動與轉換的過程，而信息原則是公共決策的基本原則，信息是政策制定、執行、評估和監控的依據，沒有信息，這些活動就無法開展。[15]由于政府組織本身具有保留信息的行為習慣，許多國家以立法的形式要求政府必須公開決策過程中的相關信息。《中華人民共和國政府信息公開條例》盡管以列舉的形式規定了政府必須公開的信息，但遺憾的是，并沒有明確“公開為原則、不公開為例外”的原則。目前我國政府在決策系統信息公開中普遍存在內容不明晰、時間不及時、程序不規范等問題。對此，政府應從教育法律法規上明確教育決策信息的公開規范，要具體明確哪些教育政策信息是必須公開的，可以采取哪些公開方式，公開的時間期限等要求；拓寬教育政策相關信息的公開平臺，綜合利用報紙、電視、廣播、網絡等媒介發布信息；加強與媒體的溝通交流，確保媒體正確、全面、科學的跟蹤報道和解讀教育決策信息和動態，發揮媒體改進教育政策制定系統、提高政策質量的正面作用；加強信息的管理，提升信息公開的技術水平，維護信息的安全性和權威性。

（二）健全教育決策專家咨詢制度

對于參與決策，有機會參與是一回事，而是否有能力參與則是另外一回事。政策的參與，需要相關問題的專業知識。[16]隨著現代知識分化程度的加劇，公共事務復雜程度的加深，其問題的解決越來越需要專業上的見識和判斷。就社會民眾而言，包括政府教育行政人員在內，他們對教育領域的問題不可能都進行專家式的學理探究，多數人可以說是教育行業的門外漢。因此，在參與式治理過程中，政府組織本身和社會公眾在涉及相關專門知識的事項上都離不開專家的支持和幫助。事實上，任何一個現代教育問題的處理和解決，不僅需要教育系統內專家，而且也需要教育系統外如社會學、經濟學、政治學等其他學科領域的專家。借鑒西方發達國家現代政策決策經驗，我國政府應從以下兩個方面健全教育決策專家咨詢制度。一是加強民間智庫組織建設。不同于代表政府的官方智庫，民間智庫更多是結合社會民意的現狀自主開展相關問題的研究，研究行為具有較強的自主性，研究成果更具客觀性。二是尊重智庫工作的獨立性。不管是官方還是非官方的教育政策研究組織，獨立進行研究、自主思考問題是政策決策民主的首要前提。政府應減少直接性的行政干預，強化委托和調控手段，保證政策研究活動的相對自主權和獨立性。

（三）完善教育政策民主協商制度

在教育政策制定的參與過程中，囿于經濟基礎、政治地位、知識水平、專業能力等主客觀因素方面的差異，不同個人和利益組織的力量其實是不平衡的，實力有大有小、有強有弱。為避免政策利益博弈過程中出現的以大欺小、恃強凌弱的不平等現象，必須建立不同政策參與主體之間的民主協商制度，保障全體參與成員之間平等的利益表達權利和決策話語權。否則，一些力量弱小的個人或利益組織將淪為教育政策的邊緣化成員，成為那些力量強大的個人或利益組織決策的犧牲品。例如，在表達觀點的時候，一些成員得到了比其他成員更多的機會，那么他們的政策將最有可能得到優先通過。[17]沒有民主協商制度的保障，多元主體參與決策將很可能變為某一政策主體的獨自舞臺。為此，政府應明確相關教育決策公眾參與的事項范圍，參與的程序步驟要求，搭建公開、公平的公眾參與的信息交流和溝通平臺；強化教育政策論證環節，注重正面的直接性對話交流，積極完善教育決策公示制度、聽證制度、辯解制度，確保不同利益主體之間的地位平等；加強相關制度配套和技術平臺支持，建立包括陳述、舉證、辯論、說服、協調的協商運行機制，逐步形成完整的教育決策協商技術支持系統。

（四）支持教育利益組織化制度

即便是最完美的民主決策參與機制，個人的能力也總是有限的。為了解決個人勢單力薄的不利局面，在現實中個人往往不得不尋求志同道合的他人結成某一政策利益共同體，以形成更為團結、強大的集團優勢。利益團體對于公共決策具有明顯的積極作用，其中一個突出的優勢是有利于降低政府決策成本。有效率的決策，從客觀上要求分散的個人能夠按照自身的利益結合成一些功能團體，并通過這些團體來代表和表達自身的利益團體。因此，教育利益組織化，不僅是增強個人決策參與能力和利益維護的需要，也是提高政策決策效益和效能的重要途徑。培育教育利益組織化，一方面，政府需創造寬松、民主、自由的社會氛圍，放松對社會公民自由結社權利的管制，大力扶持社會民眾尤其是弱勢群體組建組織，如教師協會、學生會、學校工會等，讓更多的教育利益團體扮演公共教育利益沖突和紛爭的調解者角色，以更加理性的手段、科學的方式表達利益訴求和維護權益。另一方面，要加強對教育利益組織的登記和管理，建立健全教育利益組織運行的監管體系，引導和規范教育利益組織的有序、健康發展，協調不同教育利益組織之間的利益沖突，達成教育利益組織生態的多樣性和力量的平衡性。

四、結論

參與式治理的出現，是社會轉型和市場經濟不斷發展的必然結果，對政府公共治理和政策決策具有重要的理論意義和實踐價值，改變了長期以來以領導為權威、以政府為中心的單一治理格局。推進教育治理體系和治理能力現代化，必然要求政策制定模式的轉變和升級。辦人民滿意的教育，如果教育決策過程中不傾聽廣大人民對教育政策的心聲和訴求，那么其注定是一句空話。認真審慎地對待民意與輿情，使人民積極主動參與政策并建言獻策，是保障教育決策科學、民主，提高政策質量的根本路徑。當然，參與式治理并不是如理論想象得那么簡單和容易，實踐中的參與治理是有條件的、有代價的。誰參與、如何參與等問題仍是需要不斷深入研究的課題。

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（責任編輯鐘嘉儀）endprint