外生型獨立學院治理體系的重構

李明陽 周世中

作者簡介：李明陽（1984.3-），男，漢，四川蒼溪人，助理研究員，公共管理碩士，創新創業教育教研室主任，研究方向：民辦高等教育。

摘要：由母體高校與地方政府、與高校無關聯的企業或其他社會組織出資興辦的獨立學院被定義為外生型獨立學院。共同治理是外生型獨立學院治理現實的和科學的選擇。當前，外生型獨立學院治理困境主要體現在：治理目標的現實偏移、決策機制不科學、權力體系配置沖突與失衡、監督機制不健全和治理主體不完善問題，亟待通過捋順收入分配關系，堅持教育公益性、完善決策機制、重構權力體系、完善監督機制、實施共同治理等措施來幫助外生型獨立學院重構治理體系。

關鍵詞：外生型獨立學院；共同治理；治理體系

中圖分類號：D01.3文獻標志碼：A文章編號：2095-9214（2016）02-0208-02

回顧獨立學院的發展歷史，大致可將其分為萌發、規范、轉型三個歷史階段。20世紀90年代末期，獨立學院作為一種新型的高等教育辦學模式得以萌發。2003年，教育部頒布了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》對獨立學院辦學進行了規范。2008年教育部頒布的《獨立學院設置與管理辦法》要求獨立學院逐步向民辦高校進行轉型。當前實現轉型的獨立學院多是由企業或社會力量為主投資舉辦的獨立學院[1]，這些獨立學院構建的法人治理結構是促成其轉型的一個關鍵因素。

一、外生型獨立學院的界定

國內學者徐軍偉將由母體高校直接出資或由母體高?？毓善髽I出資的叫內生型獨立學院，否則即為外生型[2]。本文采用這種定義，即：外生型獨立學院系公辦高校與地方政府、與高校無關聯的企業或其他社會組織聯合舉辦的獨立學院。

二、外生型獨立學院共同治理的問題

（一）治理目標的現實偏移

外生型獨立學院的投資方普遍存在資金回報的價值取向，湮沒了高等學校追求社會公益的價值追求。企業（尤其是民營企業）作為外生型獨立學院投資方時，這種追求相對地方政府作為投資方要強列很多。例如：投資方通過后勤社會化、采購、固定資產投資等多種渠道向起自身或者關聯者進行利益輸送，擴大了辦學成本；更為直接的是投資方通過股權轉讓，一次性實現投資增值回報。

（二）決策機制不科學

1.董事會組成不科學。作為外生型獨立學院決策機構的董事會均有投資方、母體高校雙方或者多方指派董事構成。這種組成容易造成董事會的決策損害其他利益相關者利益和社會公共利益的情況；此外，董事會業已存在的組成結構幾乎已經明確實際控制權的歸屬，也不一定能體現全體股東的利益。

2.董事會決策低效。由于董事會的上述構成，各方關注的焦點不同：母體高校關心校園穩定、學校聲譽、教學質量、可持續發展及回報；企業投資方關系資產的保值與增值；地方政府投資方注重政治影響、服務地方的能力與效果以及持續回報。在各方利益訴求、目標追求不一致的情況下，董事會必須經過博弈，進行利益交換和妥協才能達成一致，客觀上造成了決策的滯后和低效。

（三）權力體系配置沖突與失衡

外生型獨立學院中各利益相關者個人和組織各自擁有部分權力。學院黨委作為堅持社會主義辦學方向的法定機構，享有學院辦學的政治領導權，監督學院其他各項權力的履行符合正確的政治導向。以院長為核心的行政管理權得到“董事會領導下的院長負責制”這一基本制度的保障。外生型獨立學院作為大學的一種，自然具有自身的學術權力，它主要包括：在教學和研究活動中維護學術規范和學術自由等[3]。學院的教職工、學生及家長、政府等利益相關者應享有參與治理的權力。外生型獨立學院的現實權力體系配置中，普遍出現政治領導權的矮化、行政管理權空化、學術權弱化、內部自治權虛化的“四化”問題。首先，由于外生型獨立學院的董事會一般不為母體高校掌控，所以學院黨委沒有學校的決策權，其政治領導權受到排擠；行政管理權本因由院長及其管理團隊掌握，保障學校的日常教學管理與運行，但外生型獨立學院的投資方會通過董事會在選聘管理團隊（尤其是資產、財務、后勤部門）時安排其心腹，繞開院長插手具體事務，造成行政管理權空化；學術權的弱化主要表現在投資方利用其實際掌握的行政權力干預學術資源配置和學術成果評價；利益相關者的內部自治權虛化表現在教職工代表大會、工會、學生會、家長會等平臺僅僅充當了信息自上而下的單向傳遞渠道，其議案、建議沒有得到落實的保障。

（四）監督機制不健全

1.內部監督機制的缺位。外生型獨立學院的各舉辦方都比較重視董事會的職權，輕視內部監督職能的發揮，多數院校是指定董事會中各方1名代表作為監事，少有院校單獨設置有監事會。此外，行政管理職能中幾乎將審計職能并入財務管理部門中，財務部門又多由大股東投資方實際控制，造成內部監督的缺位。

2.外部監督乏力。外生型獨立學院的外部監督主要有兩種：其一是上級教育行政主管部門對學校的檢查監督；其二是第三方審計機構的審計（這種外部監督只有投資方是上市公司或者存在股權轉讓時才會發生）。與內生型獨立學院相比，其獨立法人資格和民營機制使其規避了上級教育行政主管部門對公辦高校的國有資產審計、干部選拔任用審計等程序；由于它不一定有法定的信息公開義務，其經營管理的具體狀況也只有投資方最為清楚，其他利益相關者存在著顯著的信息不對稱。

（五）治理主體不完善

1.各方主體共同治理的意識不到位。外生型獨立學院的投資方（特別是企業投資方）在所有權認識上，擁有比較強烈的占有意識，堅持“既為我所有，必為我所用”，缺乏對獨立學院法人及其他利益相關者的尊重。

2.治理主體共同治理的制度安排不完善。董事會、監事會的人員構成中缺乏利益相關者代表席位；利益相關者代表的產生程序、履職條件、制約權力關系沒有明確、固化和給予保障。

三、外生型獨立學院治理體系的重構

（一）捋順收入分配關系，堅持教育公益性

1.捋順收入分配關系的關鍵在于有前提條件的落實收益權。此處談的收益權是在公平協商基礎上，以外生型獨立學院的可持續發展為出發點，以整體利益為落腳點的收益權。投資方應在辦學協議或者章程中對收益進行明確規定，保證辦學結余經費的大部分用于教育教學事業，堅持辦學公益性的主導地位。

2.堅持現實目標和長遠目標的統一。外生型獨立學院同樣是社會公益事業系法定的義務和責任，其通過人才培養、科學研究、社會服務等途徑回饋社會，體現其公益性。因此，外生型獨立學院的共同治理要做好辦好教育與實現社會公益兩重目標的統一。

（二）完善決策機制

充實和改革董事會。改革董事會的構成，引入獨立董事[4]，破除決策博弈困局。完善議事規則和決策程序，為董事會的科學運行奠定基礎。為董事履職提供可行途徑和保障，使董事會能充分掌握外生型獨立學院發展脈搏，及時發現重大問題，為科學決策奠定基礎。

（三）重構權力體系

外生型獨立學院應建構起政治領導權、行政管理權、學術治學權、內部自治權四權共濟的權力體系，理清各自權力的邊界范圍，實現各自權力的相互監督和協調，保障各自權力的實施。政治領導權是法定權力，其他權力都必須符合正確的政治導向。行政管理權的實施主體是院長及其管理團隊，前提是辦學資產的所有權和經營權的分離，需要董事會尊重其與院長間的委托代理關系，尊重院長及其團隊的經營管理。學術治學權是堅持大學精神的體現，尊重學人通過學術委員會對學術成果評定、學術資源配置等學術事務發揮其不受干擾的決定權。通過教職工代表大會等平臺實現其他利益相關者對公共治理的參與，提高治理的針對性、有效性。

（四）完善監督機制

內部監督方面，有必要設置由獨立監事、職工監事、股東監事、黨組織監事等多方面代表構成監事會，建立其程序化的代表產生機制，保障監事行使職權。完善行政職能中的獨立內部審計職能，建立獨立審計機構，完善管理團隊任前、任中、離任及重大項目等其他各類專項審計制度。外部監督方面，必須落實第三方審計制度，落實審計結果運用和責任追究制度，保障審計作用發揮到實效。

（五）實施共同治理

1.革新治理意識。充分理解和認識共同治理對外生型獨立學院的可持續發展和社會公益具有的重要意義，打破利益博弈困局，為其他客觀意見的發表提供機會和平臺。

2.拓展利益相關者參與共同治理的渠道。第一，在董事會、監事會構成中應明確政府代表、家長代表、教職工代表等獨立董事、獨立監事占有一定席位并賦予其一定的表決權，建立三方代表董事的資質審查、產生和更替辦法及操作流程；第二，創造履職條件，為其了解和掌握辦學狀況，發現重大問題，在交流渠道、辦公場地、經費等方面給予保障。

（作者單位：廣西師范大學漓江學院）

基金項目：廣西教改工程2015年重點項目（2015JGZ176）、廣西教育科學“十二五”規劃項目（2015C540）

參考文獻：

[1][2]徐軍偉.獨立與依附：內生型獨立學院的兩難選擇[J].教育發展研究，2013（5）：24-27.

[3]馮向東.大學學術權力的實踐邏輯[J]高等教育研究，2010（4）：30.

[4]蔡荔.獨立學院利益相關者和引入獨立董事的必要性[J].邊疆經濟與文化，2007（12）：150-152.