淺析實現我國基礎教育均等化的路徑選擇

作者簡介：祝嘉悅（1986.11-），女，漢，遼寧沈陽人，遼寧廣播電視廣告有限公司，文學學士，研究方向：公共管理。

摘要：黨的十八大報告從全面建成小康社會的全局出發，突出強調了到2020年實現基本公共服務均等化的戰略目標。開展基于基本公共服務均等化視角的基礎教育路徑選擇研究，有利于為政府決策提供有力的理論支撐，對于推進全面深化改革和促進社會公平正義，特別是對于我國全面建成小康社會具有重大現實意義。

關鍵詞：基礎教育；基本公共服務；均等化；路徑選擇

中圖分類號：G46文獻標志碼：A文章編號：2095-9214（2016）02-0291-03

黨的十八大報告從全面建成小康社會的全局出發，對促進社會公平正義，著力改善民生作了重要部署，并突出強調了到2020年實現基本公共服務均等化的戰略目標。這一戰略目標的確立，標志著基本公共服務均等化已經成為政府推動民族發展的重要內容之一。隨著人民生活水平的顯著提高，對社會公共資源的需求也在不斷升級，這就對基本公共服務均等化提出了更深層次的要求。然而，面對新形勢新要求，與經濟高速發展相比較，我國社會服務保障體系存在明顯滯后[1]。不同地區間、城鄉間對基本公共服務數量和質量方面存在的嚴重差異性，導致不同居民在消費同類公共服務產品時，所享受到的基本權利存在很大差異性，這就出現了基本公共服務非均等化的問題。眾所周之，基礎教育對于促進國家繁榮發展和社會全面進步的重大價值，探索研究實現基礎教育均等化的有效路徑，有利于為政府提供有力的理論依據，更加深入地推進全面深化改革和促進社會公平正義，特別是對于我國全面建成小康社會具有重大的現實意義。

一、基本公共服務及其均等化的內涵與特征

“公共服務”最先出現在經濟學領域，是由公共產品理論擴展出來的。在薩繆爾森的《公共支出的純理論》中，他這樣定義：“每個人所消費的物品或者勞務不會因為其他人對這種物品或者勞務的消費而減少或是降低，這樣的物品或者勞務就是純粹的公共產品。”與私人產品相比較，公共產品在不同消費者之間沒有任何區分，具有明顯的非競爭性、非收益性和非排他性[2]。公共產品一般由政府部門提供，不能完全由市場調節控制，具有無償服務特點，并且這種產品不會因為他人的消費而減少。

在基本公共服務均等化的定義上，國內外學者有著不同的見解，但是核心內容基本一致。公共服務均等化是在保證實現民眾最大化福利和最大化資源利用的基礎上，政府通過相關制度保障，促使全國范圍內的公眾都享有最基本的、大致均等的公共服務和產品。其實質在于，政府作為上層建筑必須對全體社會民眾的生存權、發展權高度負責，持續提供基本的公共服務和公共產品，同時采用強有力的措施保證每名公民都享有平等的公共服務消費權利。

第一，基本公共服務均等化是社會公平公正的基本詮釋。在不同的階段或者時期，政府對基本公共服務實現均等化的供給數量、質量和總量都是不同的，但這種均等化并非是實際公共消費的均等，也就是說，社會民眾參與公共消費的基本起點是公平，每個人享有的消費機會（或者消費權利）是均等的[3]。因此，基本公共服務均等化體現的是社會公平公正，而絕非每個公民實際消費公共產品和服務總量的平均值。

第二，均等化不等同于平均化，允許存在一定的地區差異。一定意義上講，不同地區的基本公共服務供給水平不盡相同。在這個條件下，如果一味追求絕對的均等，不僅沒有辦法實現高效的資源供給和服務消費，而且將導致整個社會資源的大幅浪費。

第三，基本公共服務均等化具有動態性漸進性。隨著時代的發展、社會的進步、國家經濟實力的增強，民眾對基本公共服務的認識不斷深化，需求也不斷提升。比如說，基礎教育。在封建社會、資本主義早期或者新中國成立初期，社會流動性很低，民眾普遍認為接受基礎教育是個人的私屬品，對政府提供的公共基礎教育或者私人的辦學服務，收取一定的費用是理所當然的，完全可以接受。但隨著經濟總量的不斷提升以及人口流動性的大幅增加，基礎教育的重要地位日益凸顯，不僅關系到個人素質的提升，而且對促進社會進步和國家發展發揮著舉足輕重的作用，社會民眾逐步把基礎教育視為政府必須提供的基本服務之一，并要求實現普及、均等、免費[4]。由此可見，基本公共服務均等化在社會發展的不同時期、經濟發展的不同階段都有著不同的含義。

二、基礎教育及其均等化的理論界定與分配原則

我國基礎教育始終貫徹落實黨的基本戰略目標、基本路線方針，繼承和發揚馬克思主義哲學內涵和教育理念，始終堅持以毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展和習主席系列重要指示為根本指導，為實現中華民族偉大復興的“中國夢”，構建成符合中國特色的教育體系。

1.基礎教育及其均等化的概念

基礎教育是一個動態概念，屬于人才培養和素質提升的奠基工程，主要指民眾在生產生活和成長進步中需要掌握或者獲取基本知識的教育。如同教育大廈的地基或者語言中的字母。新世紀以來，世界各國均把基礎教育改革作為深化教育改革的重中之重。從我國基礎教育講，涵蓋了初中及以前的各類教育形式。有學者認為，廣義上的基礎教育還包括家庭教育（Tutor）和社會生活基礎知識教育。由于我國目前還沒有普及高中教育，因此并沒有將其納入基礎教育范疇。隨著國家經濟實力的持續增強，預計到2020年基礎教育中將實現高中階段教育的全覆蓋。

在《中國教育改革與發展綱要》中把基礎教育的重要價值描述為提高全民族整體素質的奠基工程。由此，可以將基礎教育的價值概括為兩個方面：一方面，把受眾群體概括為全體民眾，而不是部分或者單獨個體，重點是提高全體民眾的整體文化素質；另一方面，強調教育功能的基本性，關鍵在于育人而不是選拔，也就是說，要向高一級學校提供或者輸送生源，而不是培養專業素質或者專門人才。

2.基礎教育均等化的界定標準

從國內外基礎教育發展難題看，只有定準、定實界定標準才能高效推進基礎教育均等化。研究者普遍認為，基礎教育均等化的界定標準可以用平均法和基準法來測度[5]。一般而言，區分為投入、產出和結果。

近年來，發達國家對公共服務水平的測度已經由最初的投入指標，轉向產出和結果指標，并開發了教育、醫療等相關類別的核心指標。對我國而言，目前財政在教育的總投入明顯不足，加之受區域、城鄉巨大差異的影響，短時期內依然以投入為重要指標，把重點放在完善制度措施上，并確保公共資源的合理化運用[6]。隨著經濟實力的增強和公共服務的逐步完善，測度的重點就會由投入向產出和結果轉移。比如說，通過動態分析，確立義務教育基本需求的基準點，而后建立起均等化標準體系，規定生均經費、師生比等最低標準，規定義務教育經費占全國財政總支出的比率等等。

3.基礎教育均等化的分配原則

在政府主導下，將所提供的教育機會均等地分配給民眾，使全體民眾享有平等的受教育權利和機會，這就是基礎教育均等化的分配方式，也是在獲取教育機會必須遵守的原則之一。就國內而言，區域、城鄉發展不均衡導致了民眾受教育機會的不均等，為實現基礎教育均等化首先要考慮公平問題，避免和減少差異性帶來的社會影響。當前，社會普遍認同的分配原則主要有四項：

（1）強制性原則。我國頒布的《中華人民共和國教育法》規定：國家、社會、學校和家庭必須依照法律要求，充分保障好適齡兒童和少年接受九年義務教育的權利。從政府這個角度講，必須依法保障民眾接受基礎教育的權利，不論所處地區是否發達，居住在城市或者農村，均不能成為影響受教育機會的因素。一般而言，相對偏遠地區的民眾，容易受自身經濟條件制約，難以保證適齡兒童和少年接受基礎教育，這就要求嚴格依照法律規定強制性保障實施。

（2）能力原則。在教育機會難以滿足每個民眾接受同等教育的前提下，需要考慮民眾的培養價值。換言之，在國家教育資源緊缺的情況下，應當優先考慮將教育機會分配給能力素質強的民眾，使他們盡快成人成才，滿足國家和社會建設需要。這種原則不考慮經濟因素和背景因素，但需要設定統一的衡量標準，以促進民眾自覺強化能力素質，也有利于公平競爭。

（3）成本分擔原則。如果完全由政府承擔教育投入，不僅會導致教育水平提高相對緩慢（財政投入存在一定的滯后性），而且會造成絕對公平，也就是均等化過度失衡。相對而言，民眾接受教育后會獲得一定的經濟或者非經濟收益，這種收益在一定程度上講要與投入掛鉤[7]。也就是說，政府在保證民眾免費享受義務教育的前提下，對于稀缺教育資源的分配上，要考慮成本分擔。這就意味著，在稀缺教育機會或者優質教育機會的選擇上，由于教育機會不同，接受教育的質量不同，所以民眾是要支付一定教育費用的。

（4）補償性原則。基礎教育均等化目的是實現全體民眾平等享有受教育權利，但實際情況中，往往因為自然、社會、經濟和人文等方面影響，難于實現完全的均等化。比如，偏遠民眾、少數民族等。由此，必須通過政府重點補償，為其提供優越的受教育環境，使其享有與其他民眾同等的受教育機會。20世紀偉大的哲學家羅爾斯（John Rawls）曾指出，在社會現實的不公平對待中，為了追求全社會公平的價值取向，要為處于不利地位的人提供一定機會或者一定補償，也就是說，要不均等地對待不同境遇的人[8]。

三、實現我國基礎教育均等化的路徑選擇

從基本公共服務均等化角度分析，實現我國基礎教育均等化包含著收入、職能和體制三種路徑：

1.收入路徑選擇。一般而言，地區財政能力是造成基本公共服務差異化的最主要的原因之一。由此，政府必須把基本公共服務均等化作為首要任務，通過補助供給或者轉移支付等手段，平衡不同地區的財政收入能力差異。換句話講，就是逐步提高一般性財政轉移支付比例，特別要增加對經濟不發達地區的轉移支付，把更多的財力向偏遠地區、基層政府投放。選擇補助供給或者轉移支付的原因有兩點：第一個原因，地區和財力差別需要政府財政權衡。作為公民，理應平等享受社會經濟發展帶來的優越性。從地區財政現狀看，受地緣、制度、資源等諸多方面影響，各地財政收入存在著明顯差異。然而，不同地區社會民眾對基礎教育的基本要求也不盡相同。由此，必須由上級政府出面，對不同地區的財政收支情況進行綜合考量，通過縱向或者橫向的財力轉移支付，向財政能力較弱、公共服務較差的地區釋放定量的供給和補助，從而確保全國各地不出現較大差異的基本公共服務水平。第二個原因，有利于對基本公共服務外溢性問題提供補助。從受益范圍的角度看，一個地區或者城市的公共服務很可能惠及其它地區或者城市，這就造成公共服務資源的外溢。受此影響，容易導致本地區的公共資源封鎖，甚至降低公共服務質量。這就要求，上級政府要建立好補償機制，對此類問題給予一定轉移支付，同時主導鼓勵社會資金向義務教育領域投放，持續高質量開設民辦學校，滿足學生對基礎教育的選擇性需求，減輕政府財政壓力，緩解公辦擇校火熱的局面。

2.職能路徑選擇。除了地方財政收入路徑自身平衡之外，也可以通過上級政府或者中央政府直接供給的方式，保證實現基本公共服務均等化的財政補給。尤其要強調，轉變政府職能，引導形成政府、社會、市場共同參與的多元化管理路徑。主要有三點考慮：第一，以建立服務型政府為目標，把包括基礎教育在內的基本公共服務擺上位、抓到位。上級或者中央政府要引導地方政府確立基本公共服務的主體地位，把政府職能向公共服務方向轉變，提高政府部門的服務意識和責任意識。也就是說，把硬性管理指標向軟化服務指標轉變。第二，有效引入并充分發揮市場在公共服務上的調節作用。在明確責任、歸屬等問題的前提下，政府把個別本應自己承擔的職能向市場轉移或者下放，比如公共物資采購、特許公共經營等等，最大程度地調動市場參與和調節積極性，緩解政府職能壓力，實現公共服務質量最大化。第三，政府給予社會一定的參與權利。政府與有利于促進基本公共服務均等化的社會組織建立伙伴關系。此外，要通過輿論引導和上級精神學習，使政府職能人員認識到基礎教育對于促進公平正義和實現“辦好人民滿意的教育”的重要意義，把基礎教育的全面普及、大體均等作為教育事業的重中之重。

3.體制路徑選擇。政府合并體制對于實現基礎教育在更大區域的供給均等化有一定的促進作用。換言之，過度分散的政府因為擁有較少的居住人口和財政收入，會增加的公共服務成本，或者說導致公共服務資源的無端浪費。特別是要針對二元體制的城鄉公共服務，進一步深化改革和調整制度，建立城鄉統一的服務體制。主要體現在兩個方面：一個是深化公共服務事業單位的轉制改革，建立起適合城鄉基礎教育均等化的人事制度，以“德才兼備、以德為先”的原則，保留優秀人力資源，實現城鄉優質資源的互動互惠。此外，要嚴格教師資格審查，真正把學習型、業務型、創新型教師投入到基礎教育非均等化區域。再一個是實現服務機制的城鄉統一。比如，義務教育機制，保證城鄉均衡發展，使公眾享有均等的受教育機會。換言之，可以通過行政問責、立法問責和輿論問責結合的方式，構建起立體式、全方位的問責機制，

確保基礎教育的決策、執行等各個環節均納入問責范圍，推進城鄉基礎教育均等化目標的實現。

（作者單位：遼寧廣播電視廣告有限公司）

參考文獻：

[1]管永昊，洪亮.基本公共服務均等化：國內研究現狀、評價與展望[J].江淮論壇，2008（4）.

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