城市化進(jìn)程中城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管研究

宋炳堅(jiān)，王 嶺

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

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城市化進(jìn)程中城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管研究

宋炳堅(jiān)，王 嶺

(浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，一方面推進(jìn)了城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用，另一方面在地下空間的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)安全隱患問(wèn)題，嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定和人民生命安全，亟需提升地下空間運(yùn)營(yíng)安全水平。為此，本文以政府監(jiān)管為視角，在對(duì)地下空間運(yùn)營(yíng)中存在的安全隱患及其成因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從建立完善地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管法律法規(guī)體系，健全地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)體系和權(quán)責(zé)配置，構(gòu)建安全監(jiān)管監(jiān)督體系，完善地下空間安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系，明確地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管內(nèi)容等方面提出提升地下空間安全監(jiān)管效果的政策建議，從而為保障地下空間運(yùn)營(yíng)安全提供理論支持。

地下空間；安全監(jiān)管；監(jiān)管能力；監(jiān)管體系

一、引 言

城市地下空間(urban underground space)是指為滿足人類(lèi)社會(huì)生產(chǎn)、生活、交通、環(huán)保、能源、安全、防災(zāi)減災(zāi)等需求，而在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以下進(jìn)行開(kāi)發(fā)、建設(shè)與利用的空間。根據(jù)開(kāi)發(fā)利用用途不同，可將地下空間分為公共物品類(lèi)地下空間、準(zhǔn)公共物品類(lèi)地下空間和私人物品類(lèi)地下空間三類(lèi)。其中，公共物品類(lèi)地下空間主要指用于國(guó)防和保障公眾安全的人防工程、地下防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急系統(tǒng)、地下人行通道等。準(zhǔn)公共物品類(lèi)地下空間的類(lèi)型相對(duì)較多，包括地鐵、地下行車(chē)通道、過(guò)江隧道、地下物流等地下動(dòng)態(tài)交通；地下管線、地下綜合管廊及地下廢棄物處理點(diǎn)等市政設(shè)施；地下展覽館、文體館、圖書(shū)館、影劇院、科技館等為公眾服務(wù)的公益性文體設(shè)施；用于石油糧食等戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的地下空間等。屬于私人物品的地下空間主要包括地下商業(yè)街、購(gòu)物中心等地下商業(yè)設(shè)施，以及地下倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、收費(fèi)地下停車(chē)場(chǎng)、非人防居住地下室等等。

在快速城市化的過(guò)程中，交通擁堵、霧霾、地上空間擁擠等“城市病”問(wèn)題日益凸顯，如何促進(jìn)地上、地下空間的合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展成為新時(shí)期的一項(xiàng)重要任務(wù)。近年來(lái)，國(guó)家非常重視地下空間的開(kāi)發(fā)利用。以北京為例，截止到2013年底地下空間面積已達(dá)到6000多萬(wàn)平方米，同時(shí)每年仍以300萬(wàn)平方米的速度增長(zhǎng)。隨著國(guó)家新型城市化戰(zhàn)略的推進(jìn)，越來(lái)越多的城市開(kāi)始重視地下空間的開(kāi)發(fā)利用。然而，由于封閉性、地勢(shì)低以及地質(zhì)構(gòu)造等特殊性，城市地下空間存在著較大的安全風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，每年地下建筑火災(zāi)發(fā)生次數(shù)為高層建筑的3-4倍，火災(zāi)中死亡人數(shù)為高層建筑的5-6倍，造成直接經(jīng)濟(jì)損失為高層建筑的1-3倍[1]。近年來(lái)地下管線爆炸、因地下有毒氣體造成人身傷亡等事件頻發(fā)，地下空間安全成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。為此，保障城市地下空間安全成為地下空間運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中的一項(xiàng)重要任務(wù)。

關(guān)于城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全問(wèn)題的研究，學(xué)者們主要從地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中可能的安全隱患和政策選擇兩個(gè)方面進(jìn)行研究。其中，一些學(xué)者重點(diǎn)分析火災(zāi)對(duì)地下空間安全的影響以及解決路徑，最具代表性的觀點(diǎn)主要有：謝金容等(2006)提出通過(guò)建立防火避難空間來(lái)解決地下空間的火災(zāi)損失[2]。譚章祿等(2015)提出包括感知控制層、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施層、信息資源層、應(yīng)用系統(tǒng)層、門(mén)戶層五個(gè)層次，信息化標(biāo)準(zhǔn)、信息安全、管理運(yùn)維三套支撐體系的智能型安全管理系統(tǒng)[3]。而張麗媛和王威(2013)指出建立良好的滅火系統(tǒng)、警報(bào)系統(tǒng)，應(yīng)用先進(jìn)設(shè)備和器材，建立完善的人員逃生系統(tǒng)，能夠避免地下空間運(yùn)營(yíng)使用中的火災(zāi)和水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)[4]。與之相比，陳強(qiáng)等(2006)和彭建等(2010)提出地下空間運(yùn)營(yíng)使用中的風(fēng)險(xiǎn)與解決措施。其中，陳強(qiáng)等(2006)認(rèn)為地下空間運(yùn)營(yíng)使用中面臨著水災(zāi)、火災(zāi)、有毒有害物質(zhì)滲出等風(fēng)險(xiǎn)，為此需要從備災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)、恢復(fù)四個(gè)維度構(gòu)建災(zāi)害管理循環(huán)系統(tǒng)[5]。彭建等(2010)則認(rèn)為地下空間運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中面臨著火、煙、有害氣體、水患等災(zāi)害，并提出加強(qiáng)防災(zāi)設(shè)備驗(yàn)收、防災(zāi)管理等政策建議[6]。Fan等(2012)對(duì)地下建筑火災(zāi)影響因素進(jìn)行分析，建立評(píng)價(jià)火情的指標(biāo)體系，并以北京協(xié)和醫(yī)科大學(xué)為例進(jìn)行實(shí)證研究[7]。Satar M.等(2014)以煤礦為例分析煤礦對(duì)工作人員健康和生命安全的影響，從而揭示出煤礦安全監(jiān)管的重要性[8]。由此可見(jiàn)，學(xué)者們主要分析地下空間運(yùn)營(yíng)管理中存在的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)的政策建議，但缺少?gòu)恼O(jiān)管視角分析監(jiān)管問(wèn)題成因并構(gòu)建地下空間安全監(jiān)管體系的研究。為此，本文在對(duì)當(dāng)前地下空間運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的突出問(wèn)題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出保障地下空間運(yùn)營(yíng)管理安全的監(jiān)管思路。綜上所述，安全問(wèn)題已然成為城市地下空間發(fā)展的制約因素，亟需通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，利用現(xiàn)代政府監(jiān)管手段，構(gòu)建城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管政策。為此，本文主要對(duì)城市地下空間運(yùn)營(yíng)中的安全監(jiān)管現(xiàn)狀、安全監(jiān)管存在的主要問(wèn)題、安全監(jiān)管問(wèn)題的制度成因以及安全監(jiān)管政策體系創(chuàng)新等四個(gè)核心問(wèn)題進(jìn)行分析。

二、城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全問(wèn)題的主要表現(xiàn)

按照影響因素來(lái)源的不同，可將城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全的影響因素分為系統(tǒng)內(nèi)因素和系統(tǒng)外因素。其中，系統(tǒng)內(nèi)因素主要指地下空間設(shè)備是否處于安全狀態(tài)、地下空間環(huán)境是否符合環(huán)境要求、地下空間人員是否履行安全責(zé)任等；系統(tǒng)外因素主要包括地下空間系統(tǒng)外人員的不安全行為以及相鄰系統(tǒng)的不安全狀態(tài)等。根據(jù)造成事故的主體類(lèi)型的不同，地下空間運(yùn)營(yíng)使用安全的影響因素可分為自然因素和人為因素，自然因素包括水災(zāi)、火災(zāi)和地震等。人為因素包括恐怖襲擊等主觀故意和亂扔煙頭等過(guò)失行為。同地上空間相比，地下空間具有特殊性。具體而言：第一，地下空間具有封閉性強(qiáng)和災(zāi)害發(fā)生破壞性大的雙重特征；第二，地下空間的出入口的狹窄性增加發(fā)生災(zāi)害時(shí)救援的難度；第三，地下空間發(fā)生災(zāi)害可能波及到地上空間安全。因此，需要重視地下空間運(yùn)營(yíng)中的安全隱患問(wèn)題。目前，在城市地下空間運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在的安全隱患主要有：

(一)安全事故發(fā)生頻率較高

城市地下空間具有封閉性強(qiáng)、救援難度大、災(zāi)害擴(kuò)散性廣等特點(diǎn)，這決定了安全是城市地下空間運(yùn)營(yíng)中的首要問(wèn)題。近年來(lái)，一些城市地下空間內(nèi)水災(zāi)、火災(zāi)、爆炸以及空氣污染等事件時(shí)有發(fā)生。如2012年“7.21”特大暴雨導(dǎo)致北京9條地鐵線進(jìn)水。2013年3月4日沈陽(yáng)太原街新世界百貨地下通道因燃?xì)庑孤秾?dǎo)致爆炸，造成30多人受傷。2013年10月，受連日暴雨影響，上海嘉定城市岸泊小區(qū)7個(gè)地下停車(chē)庫(kù)被淹，61輛汽車(chē)完全浸泡。2015年7月27日北京地鐵機(jī)場(chǎng)線因頂燈接線短路引燃海綿引發(fā)車(chē)廂起火，導(dǎo)致線路停運(yùn)。可見(jiàn)，在城市地下空間運(yùn)營(yíng)中需要降低安全事故的發(fā)生概率，保障地下空間的安全運(yùn)營(yíng)。

(二)安全投入不足較為普遍

地下空間的不同屬性決定了地下空間需要分類(lèi)經(jīng)營(yíng)。其中，可經(jīng)營(yíng)性地下空間經(jīng)營(yíng)具有一定的收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，一些經(jīng)營(yíng)主體在利潤(rùn)最大化的驅(qū)使下，對(duì)地下空間安全運(yùn)營(yíng)的意識(shí)單薄，為了追求眼前利益而忽視了可能帶來(lái)的安全隱患，從而主觀決定減少安全管理投資，進(jìn)而使得安全設(shè)施的安裝數(shù)量小于最優(yōu)水平，質(zhì)量低于最優(yōu)質(zhì)量，這為地下空間安全事故的發(fā)生埋下隱患。同時(shí)，由于一些地下空間經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的運(yùn)營(yíng)主體為了獲取利潤(rùn)而盲目地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，隨意變更經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)，造成部分城市地下空間人員密集、隱患重重。此外，一些地下空間甚至改變?cè)杏猛荆热鐚⒁恍┎蛔鳛樽》康牡叵驴臻g改為地下室進(jìn)行出租，這種現(xiàn)象在房租價(jià)格較為高昂的城市更為普遍。這些安全投入不足或改變?cè)泄δ艿那闆r難以保障地下空間安全。

(三)安全監(jiān)管能力較為落后

城市地下空間運(yùn)營(yíng)使用的監(jiān)管能力主要表現(xiàn)在人員的數(shù)量和質(zhì)量、監(jiān)管技術(shù)和手段的應(yīng)用兩個(gè)方面。其中，由于監(jiān)管主體受自身政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位人員編制的限制，導(dǎo)致地下空間安全監(jiān)管人員數(shù)量嚴(yán)重不足。同時(shí)，由于安全監(jiān)管需要具有技術(shù)、管理、經(jīng)濟(jì)、法律、信息等專(zhuān)業(yè)背景的復(fù)合型人才，現(xiàn)有人員的知識(shí)儲(chǔ)備單一化較為嚴(yán)重。此外，現(xiàn)在安全監(jiān)管主要利用傳統(tǒng)管理模式，缺少利用信息化、大數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)分析平臺(tái)等技術(shù)來(lái)提升監(jiān)管技術(shù)水平的手段。而且，監(jiān)管技能演習(xí)模擬與現(xiàn)實(shí)還存在較大差距，不利于地下空間安全事故的有效監(jiān)管。主要表現(xiàn)在：城市地下空間人流密度大且具有不確定性，尤其是地鐵、地下商業(yè)街、地下娛樂(lè)城等，每天進(jìn)出人員數(shù)以萬(wàn)計(jì)，人員的安全意識(shí)、安全素質(zhì)參差不齊，無(wú)法像礦山企業(yè)那樣可以對(duì)進(jìn)入地下空間人員進(jìn)行安全知識(shí)培訓(xùn)，并開(kāi)展逃生演練，因此一旦發(fā)生災(zāi)害，容易造成恐慌和混亂。

三、城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全事故的經(jīng)濟(jì)分析

城市地下空間運(yùn)營(yíng)單位選擇什么樣的安全投入水平取決于安全投入所付出的成本與取得的收益。為此，本部分將通過(guò)對(duì)城市地下空間運(yùn)營(yíng)使用安全的成本與收益進(jìn)行分析，進(jìn)而揭示出發(fā)生城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全事故的經(jīng)濟(jì)邏輯。

(一)城市地下空間運(yùn)營(yíng)使用安全投入的成本最小化原則

對(duì)具有經(jīng)營(yíng)屬性的城市地下空間而言，在有限約束下投入最小的成本并獲得一定的安全保障程度是經(jīng)營(yíng)主體追求的目標(biāo)之一。城市地下空間安全涉及保障安全的成本與事故損失兩方面內(nèi)容。為此，總成本最小化問(wèn)題可用式1來(lái)表示：

MinTC(S)=[C(S)+pP(S)]+L(S)

(1)

其中，S表示城市地下空間運(yùn)營(yíng)使用的安全程度 ，S越趨向于1說(shuō)明城市地下空間越安全，S越趨向于0說(shuō)明城市地下空間越不安全。當(dāng)S=1表明城市地下空間絕對(duì)安全，當(dāng)S=0說(shuō)明城市地下空間絕對(duì)不安全。p表示檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)存在安全隱患的概率，P為執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)不安全的懲罰成本，P與S負(fù)相關(guān)。

其中，L(S)為損失函數(shù)，用來(lái)表示城市地下空間發(fā)生安全事故時(shí)造成的總損失，是城市地下空間安全程度S的減函數(shù)。

L(S)=L0+bexp(I/s)

(2)

這里L(fēng)0>0，b>0，且為常數(shù)。

C(S)為成本函數(shù)，表示為了提高或改變城市地下空間的安全性所付出的代價(jià)，如式3所示。其中，d>0，e>0，C0>0。

C(S)=C0+dexp[e/(1-s)]

(3)

(二)城市地下空間運(yùn)營(yíng)使用安全投入的收益最大化原則

城市地下空間運(yùn)營(yíng)使用安全投入的收益函數(shù)用E(S)來(lái)表示，具體見(jiàn)式4：

E(S)=F(S)-C(S)

(4)

式4中的F(S)為城市地下空間運(yùn)營(yíng)使用中的安全功能函數(shù)，F(xiàn)(S)=I(S)-L(S)

其中，I(S)表示城市地下空間基礎(chǔ)設(shè)施自身的保障增值功能，能夠保障運(yùn)營(yíng)維護(hù)工人和使用城市地下空間的群眾安全的水平，是安全性的增函數(shù)，它與L(S)的減損功能一起構(gòu)成安全的兩大效益功能。

I(S)=Iexp(-i/S)

(5)

從上述分析可知，城市地下空間運(yùn)營(yíng)主體在進(jìn)行安全程度決策時(shí)需要權(quán)衡成本與收益，在此基礎(chǔ)上確定最優(yōu)安全提供程度。其中，城市地下空間基礎(chǔ)設(shè)施水平、運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平、安全檢查頻率與安全監(jiān)管力度是影響運(yùn)營(yíng)企業(yè)安全投入水平的重要因素。為保障城市地下空間安全，政府相關(guān)部門(mén)需要提高城市地下空間的安全檢查頻率，增加懲罰力度。

四、城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管的現(xiàn)行體系分析

城市地下空間運(yùn)營(yíng)使用安全領(lǐng)域存在安全隱患事故多、安全投入不足以及監(jiān)管能力較為落后等方面問(wèn)題，產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因是多方面的，本文主要從政府監(jiān)管視角探究城市地下空間運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生系列問(wèn)題的主要原因。一般而言，現(xiàn)代監(jiān)管體系主要由法律法規(guī)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)督體系和監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)四部分構(gòu)成。為此，本部分將集中從上述四個(gè)方面分析當(dāng)前城市地下空間運(yùn)營(yíng)中安全事故的監(jiān)管原因。具體而言：

(一)城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管法律法規(guī)較為缺乏

從城市地下空間領(lǐng)域的立法來(lái)看，大多重視技術(shù)立法，而缺乏監(jiān)管立法。1997年原建設(shè)部出臺(tái)《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》，該規(guī)定于2001年和2011年進(jìn)行了兩次修正。其中，第十六條規(guī)定“地下工程設(shè)計(jì)應(yīng)滿足地下空間對(duì)環(huán)境、安全和設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)等方面的使用要求，使用功能與出入口設(shè)計(jì)應(yīng)與地面建設(shè)相協(xié)調(diào)”。第二十七條規(guī)定“建設(shè)單位或使用單位在使用中要建立健全安全責(zé)任制制度，采取可行的措施，杜絕可能發(fā)生的火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸及危害人身健康的各種污染。”由此可見(jiàn)，該規(guī)定對(duì)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用安全監(jiān)管的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏實(shí)際操作性。此外，一些省市結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)了地方性的行政法規(guī)，如上海市于2009年出臺(tái)《上海市地下空間安全使用管理辦法》，明確安全使用管理的機(jī)構(gòu)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，不同利益主體的義務(wù)劃分，以及消防、防汛、安全疏散等方面的要求。從國(guó)家和地方出臺(tái)的地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管法規(guī)政策來(lái)看，缺乏專(zhuān)業(yè)性的地下空間運(yùn)營(yíng)安全立法。相對(duì)缺失的地下空間安全監(jiān)管法律法規(guī)制約著地下空間的運(yùn)營(yíng)安全。

(二)城市地下空間安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)交叉、權(quán)責(zé)配置失衡

明確的地下空間安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)與合理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)配置，是城市地下空間規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等工作有條不紊地開(kāi)展的重要保障。由于地下空間開(kāi)發(fā)利用具有工程復(fù)雜、種類(lèi)繁多、專(zhuān)業(yè)性和系統(tǒng)性較強(qiáng)、管理工作協(xié)調(diào)難度較大等突出特點(diǎn)，使得對(duì)其管理涉及建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、人防、市政、交通、消防以及園林等多個(gè)部門(mén)，在政府管理層面缺乏一個(gè)較為明確的安全管理部門(mén)或綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在名義上各個(gè)部門(mén)各司其職、各盡其力，實(shí)際上部門(mén)之間權(quán)責(zé)配置交叉等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，同時(shí)缺乏協(xié)調(diào)不同部門(mén)之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或聯(lián)席制度，制約著城市地下空間開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中安全監(jiān)管的進(jìn)度與安全監(jiān)管的效果。此外，由于城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的主體有燃?xì)狻⒐┧⒐╇姟崃Α⑼ㄓ崱⒗幚怼⒌叵峦＼?chē)場(chǎng)以及購(gòu)物中心等，具有設(shè)施屬性多樣性的特征，形成多元化的地下空間安全監(jiān)管主體。綜上所述，從城市地下空間開(kāi)發(fā)利用和運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中的安全監(jiān)管職責(zé)現(xiàn)狀來(lái)看，具有主體多重性、不明確性與交叉性“三性”并存，制約著地下空間的開(kāi)發(fā)進(jìn)程，限制了地下空間安全監(jiān)管效果的提升。

(三)城市地下空間安全監(jiān)管監(jiān)督體系尚未建立

在城市地下空間運(yùn)營(yíng)使用中立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督“四位一體”的監(jiān)督體系較為缺乏，即“誰(shuí)來(lái)監(jiān)管監(jiān)管者”的問(wèn)題成為地下空間運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中安全監(jiān)管的“軟肋”，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)對(duì)地下空間運(yùn)營(yíng)中安全監(jiān)管的立法時(shí)間較長(zhǎng)，透明的程序、有效的立法授權(quán)與審查制度較為缺乏，缺少人大立法機(jī)關(guān)對(duì)地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算報(bào)告和預(yù)算執(zhí)行審查的監(jiān)督機(jī)制。(2)地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管過(guò)程中多為上下級(jí)垂直監(jiān)管機(jī)制，缺乏同級(jí)之間以及上下級(jí)跨部門(mén)監(jiān)管體系。(3)對(duì)地下空間運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的安全監(jiān)管缺少必要的司法監(jiān)督。(4)在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，利用信息化手段監(jiān)管地下空間運(yùn)營(yíng)安全僅在少數(shù)地區(qū)的部分地下空間有應(yīng)用，全國(guó)多數(shù)地區(qū)尚未建立信息化的監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，對(duì)地下空間運(yùn)營(yíng)監(jiān)管缺乏社會(huì)監(jiān)督體系，即社會(huì)人員缺乏參與熱情、社會(huì)人員缺乏舉報(bào)機(jī)制以及舉報(bào)能否有效三方面問(wèn)題并存，影響了地下空間運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中社會(huì)公眾參與安全監(jiān)管的有效性。

(四)城市地下空間安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)與公示制度缺失

如何通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制甄選有效率的項(xiàng)目，同時(shí)運(yùn)用獎(jiǎng)懲機(jī)制促使無(wú)效率項(xiàng)目向有效率項(xiàng)目轉(zhuǎn)化是提升社會(huì)總體福利的重要方式。由于傳統(tǒng)意義上的地下空間多為純公共物品，近年來(lái)在地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)了準(zhǔn)公共物品甚至私人物品，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)能夠帶來(lái)效率提升的物品而言，可以通過(guò)發(fā)揮獎(jiǎng)懲機(jī)制提高運(yùn)行效率，但實(shí)際上地下空間安全監(jiān)管領(lǐng)域缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致無(wú)法通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式提升整體地下空間的安全監(jiān)管能力。同時(shí)，對(duì)于地下空間運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中的安全監(jiān)管缺乏電梯檢修、河道治污等類(lèi)似的定期公示制度。地下空間運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺失以及安全情況的公示制度缺乏，制約著同類(lèi)項(xiàng)目安全水平的比較和效率的提升。

綜上所述，城市地下空間運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的安全問(wèn)題對(duì)統(tǒng)籌規(guī)劃地上、地下空間，維護(hù)城市安全乃至國(guó)家安全具有重要意義。現(xiàn)實(shí)中城市地下空間運(yùn)營(yíng)過(guò)程中在法律法規(guī)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和權(quán)責(zé)配置、監(jiān)督體系以及監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)與公示制度等方面均存在一定的缺陷，為此需要利用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等現(xiàn)代分析工具與創(chuàng)新政府監(jiān)管體系，建立城市地下空間開(kāi)發(fā)利用運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的安全監(jiān)管體系，對(duì)統(tǒng)籌規(guī)劃利用地上與地下空間，提升地下空間的安全水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

五、城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管體系創(chuàng)新的基本思路

針對(duì)當(dāng)前城市地下空間運(yùn)營(yíng)中安全監(jiān)管存在的主要問(wèn)題及其成因，本文認(rèn)為為了提升城市地下空間安全監(jiān)管效果，需要建立完善地下空間運(yùn)營(yíng)的安全監(jiān)管法律法規(guī)體系，健全地下空間運(yùn)營(yíng)中安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)體系和權(quán)責(zé)配置，構(gòu)建立法、行政、司法、社會(huì)“四位一體”的安全監(jiān)管監(jiān)督體系，完善地下空間安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系與公示制度，明確地下空間運(yùn)營(yíng)中安全監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容。具體而言：

(一)建立完善城市地下空間安全監(jiān)管法律法規(guī)體系

當(dāng)前國(guó)務(wù)院、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局以及地下空間內(nèi)部各環(huán)節(jié)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏完善的、有針對(duì)性的地下空間安全監(jiān)管法律法規(guī)，雖然少數(shù)省份出臺(tái)了地方性地下空間安全監(jiān)管法律法規(guī)，但多數(shù)地區(qū)無(wú)法律參照系以及更具約束力的法規(guī)政策體系。基于此，本文建議由國(guó)務(wù)院或多個(gè)行業(yè)主管部門(mén)聯(lián)合起草制定《城市地下空間安全監(jiān)管管理辦法》，重點(diǎn)明確地下空間安全監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)與附屬機(jī)構(gòu)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，確定不同利益主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，從技術(shù)、規(guī)劃、管理、懲罰機(jī)制等方面明確地下空間安全監(jiān)管的核心內(nèi)容。由于中國(guó)地域遼闊，國(guó)家層面或部委層面的法律法規(guī)往往是框架性的，因此建議在國(guó)家相關(guān)地下空間安全監(jiān)管法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地可結(jié)合自身實(shí)際，制定出臺(tái)具有可實(shí)施性的《城市地下空間安全監(jiān)管實(shí)施細(xì)則》，從而為我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用安全監(jiān)管提供法律保障。

(二)健全城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

地下空間運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)涉及兩個(gè)層次，第一層次是中央層面，建議由國(guó)家安監(jiān)部門(mén)牽頭，發(fā)改、建設(shè)、環(huán)保、交通、國(guó)資等部門(mén)配合的方式。第二層次是地方層面，該層面的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用涉及建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、交通、公安、消防、水務(wù)、衛(wèi)生、環(huán)保、安監(jiān)、房管、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)，因此需要建立“以牽頭部門(mén)為核心，多部門(mén)協(xié)調(diào)配合”的平行監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系。一般而言，地下空間中的人防工程由于涉及人民防空，甚至有些涉及國(guó)家機(jī)密，因此從國(guó)家整體利益角度來(lái)考慮，建議由民防部門(mén)作為城市地下空間安全監(jiān)管的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，負(fù)責(zé)國(guó)家有關(guān)安全監(jiān)管法規(guī)制度的實(shí)施，以及協(xié)調(diào)和督促相關(guān)部門(mén)的安全監(jiān)管職責(zé)。

(三)構(gòu)建城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)督體系

地下空間安全對(duì)地下空間運(yùn)營(yíng)使用至關(guān)重要，其中，如何建立并完善地下安全運(yùn)營(yíng)使用中的安全監(jiān)督體系，對(duì)保障地下空間正常運(yùn)行具有重要意義。地下空間運(yùn)營(yíng)使用中的安全監(jiān)督體系主要包括兩方面的內(nèi)容，一是監(jiān)督監(jiān)管者的問(wèn)題，二是監(jiān)管者對(duì)地下空間運(yùn)營(yíng)主體的監(jiān)督問(wèn)題。其中，前者需要從立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督四個(gè)維度構(gòu)建對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督體系，需要建立有效的立法授權(quán)和法規(guī)審查制度，以及人大立法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算報(bào)告和預(yù)算執(zhí)行審查的立法監(jiān)督體系，建立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督與職能監(jiān)督、垂直職能監(jiān)督與橫向?qū)ｉT(mén)監(jiān)督協(xié)調(diào)的行政監(jiān)督體系，建立相應(yīng)的司法審查制度，規(guī)定司法監(jiān)督范圍和程序；建立包括有序參與機(jī)制、政務(wù)公開(kāi)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督理性化和規(guī)范化在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督體系[9]。同時(shí)，通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)管工具，利用信息化手段和社會(huì)輿論工具提升政府對(duì)地下空間責(zé)任主體的監(jiān)管能力。

(四)完善城市地下空間安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系

建立并完善城市地下空間安全監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有助于各地下空間安全監(jiān)管主體以及地下空間運(yùn)營(yíng)企業(yè)提高安全監(jiān)管效果。具體包括兩個(gè)方面，一是建立上級(jí)監(jiān)管部門(mén)對(duì)下級(jí)地下空間安全監(jiān)管主體的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，主要從安全產(chǎn)品投入、安全事故發(fā)生率、安全事故嚴(yán)重性、安全應(yīng)急預(yù)案、安全事故懲罰機(jī)制、安全檢查頻率等方面設(shè)計(jì)相應(yīng)指標(biāo)，明確上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)責(zé)任與懲罰機(jī)制。二是建立地下空間直接監(jiān)管部門(mén)對(duì)地下空間運(yùn)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系，主要從地下空間的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、安全設(shè)施投入水平、人員配備與技術(shù)水平、應(yīng)急與保障機(jī)制、安全事故發(fā)生次數(shù)與影響程度等方面建立相應(yīng)的指標(biāo)體系。此外，建議轄區(qū)范圍內(nèi)同類(lèi)型地下空間建立標(biāo)桿績(jī)效管理模式，從而提升整個(gè)區(qū)域內(nèi)城市地下空間運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中的安全水平。

(五)明確城市地下空間運(yùn)營(yíng)安全監(jiān)管重點(diǎn)內(nèi)容

火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸以及地下空氣污染構(gòu)成地下空間安全的主要隱患。其中，地下空間的火災(zāi)防治涉及建筑、結(jié)構(gòu)、通風(fēng)工程、材料、燃燒、消防等多個(gè)方面，是個(gè)綜合性的交叉領(lǐng)域。就城市地下空間火災(zāi)事故監(jiān)管而言，應(yīng)合理確定地下空間的分層布局、嚴(yán)格劃分防火分區(qū)、嚴(yán)格設(shè)置防煙專(zhuān)區(qū)、合理設(shè)置各類(lèi)消防設(shè)施、合理配置照明疏散設(shè)施、提高相關(guān)人員的消防意識(shí)。對(duì)地下空間爆炸事故的監(jiān)管來(lái)說(shuō)，主要包括在地下空間開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)過(guò)程中重點(diǎn)考慮防爆設(shè)計(jì)，利用設(shè)備、技術(shù)盡量避免地下空間運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中的爆炸災(zāi)害。同時(shí)，對(duì)于人流較為密集的地下空間，如地鐵、地下商場(chǎng)等地，建議在入口處設(shè)置安全檢查設(shè)施，并配備必要的人員進(jìn)行檢查，避免爆炸事件的發(fā)生。對(duì)地下空間運(yùn)營(yíng)使用過(guò)程中水災(zāi)事故的監(jiān)管，應(yīng)采取“以防為主、以排為輔、截堵結(jié)合、綜合治理”的方針，通過(guò)設(shè)置擋水系統(tǒng)、完善排水系統(tǒng)、建設(shè)貯水系統(tǒng)、對(duì)洪水警情進(jìn)行監(jiān)測(cè)與預(yù)警等措施，明確消除洪水隱患安全監(jiān)管的主要內(nèi)容。為遏制地下空間發(fā)生空氣污染事故，需要通過(guò)限制公眾接近地下空間的新風(fēng)口和排風(fēng)口、設(shè)置通風(fēng)空調(diào)系統(tǒng)的安全控制室、為高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域設(shè)置獨(dú)立的排風(fēng)系統(tǒng)、安裝可用于平時(shí)運(yùn)行的高效過(guò)濾器以及設(shè)置地下空間內(nèi)部避難區(qū)等措施，進(jìn)行有效監(jiān)管。此外，應(yīng)建立地下空間運(yùn)營(yíng)安全的監(jiān)測(cè)與預(yù)警機(jī)制。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

Study on the Safety Regulation of the Operation of Urban Underground Space in the Process of Urbanization

SONG Bing-jian，WANG-Ling

(China Institute of Regulation Research, Zhejiang University of Finance and Economics, Hangzhou 310018, China)

The acceleration of urbanization process, on the one hand, promotes the development and utilization of urban underground space; on the other hand, in the process of underground space operation, also leads to a variety of safety problems, which seriously endanger social stability and people's life safety, and calls for immediate measures to enhance the safety level of underground space operation. This paper, from the perspective of government regulation and based on the analysis of the potential safety hazards in the operation of underground space and their causes, makes the following suggestions to improve the effect of underground space safety regulation: establishing a sound system of laws and regulations for the safety regulation of underground space operation, improving the safety regulation of the operational use of the organization system and the responsibility allocation, constructing a safety regulation system, perfecting the performance evaluation system of underground space safety regulation and clarifying the contents of safety regulation in the operation of underground space. It is hoped that this paper may provide theoretical support to ensure the safety of underground space operations.

underground space; safety regulation; regulation ability; regulation system

2015-11-20

國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目(71303208)；浙江省教育廳項(xiàng)目(Y201328821)

宋炳堅(jiān)(1973-)，男，浙江義烏人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院博士生；王嶺(1983-)，男，遼寧黑山人，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府管制研究院副研究員，博士。

F062.9

A

1004-4892(2016)04-0098-07