大學有效治理及其路徑

王寰安

摘 要：大學內部治理是通過建立董事會和配置內部決策權力的方式對校長經營管理行為進行直接監督，但是受到權力劃分不清晰、非對稱信息、成員監督意向和能力不足等因素的影響，這種方式很難發揮有效作用。在這種情況下，我們必須通過外部治理即辦學競爭的方式來間接實現對校長行為的約束。辦學競爭一方面可以通過大學利益相關者的選擇功能向大學施加有效的資源和生存壓力，從而間接約束校長的行為，另一方面可以形成公認的招生率、優秀師資引進率、辦學收益和成本、辦學聲譽等指標信息，董事會借助這些指標信息能夠較容易地對校長經營管理水平和責任心狀況進行評價，從而提高大學內部治理效率。我國大學治理改革應該重點關注塑造有效的大學辦學競爭環境。

關鍵詞：大學治理；董事會；辦學競爭

黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，而學校治理特別是大學治理體系建設必然成為其中的重要內容。2013和2014年，教育部陸續發布了《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015年）》、《普通高等學校理事會規程（試行）》、《高等學校學術委員會規程》，積極推進以章程、理事會、學術委員會等為主要形式的大學治理改革。根據相關統計，截至到2015年6月底，教育部已核準了全部112所“211工程”高校的章程[1]，華中師范大學、西南大學等一些大學也率先建立了大學理事會。上述改革的目的十分明確，就是要落實大學的主體責任，合理劃分大學內部權力關系，健全大學內部管理體制，從而實現大學的依法治校、科學發展。大學章程、理事會作為大學治理的重要形式，也普遍存在于歐美大學的治理體系中，因此也受到許多人的關注和推崇，認為這是我國大學實現有效治理的必然手段。但是，上述治理形式在實際中是否能夠產生預期的效果？其運行是否還依賴其他的相關條件等等，對這些問題，我們需要進行理性的分析和思考。

一、大學治理問題的產生

治理概念最早由美國經濟學家伯利和米恩斯在20世紀30年代提出。他們認為，隨著股份公司的普遍發展，職業經理逐漸替代所有者行使企業經營職能，使企業所有權與經營權出現分離，在這種情況下，經理可能會違背所有者利益而行事，從而產生企業治理問題。[2]企業治理問題出現有兩個基本原因：首先是企業所有者與經營者的利益是不一致的。企業所有者追求利潤最大化，而經理人員只是資產的經營者，其收入不等于企業盈利，因此經理人員追求利潤最大化的動力不足。其次，所有者與經營者之間存在著信息不對稱的問題。即經營者或企業經理人員擁有關于企業經營過程中各種收入和費用的真實信息，而作為委托人的所有者，由于不參與實際經營，除非付出很高的成本，否則無法獲得相應的信息，這種信息不對稱使得激勵不相容有可能成為經營者侵犯所有者權益的現實表現。[3]因此有必要設立治理機制對經理的活動加以約束。所謂的治理機制，是指所有者對一個企業的經營管理和績效進行監督和控制的一整套制度安排。[4]

大學所有權和經營權也經歷了類似的從合并到分離的過程。在早期歷史階段，大學是一種由師生創建的行會，規模很小，以教學為唯一職能，活動相對簡單，因此學校一般不設置專職行政人員職位，相對簡單的學校事務管理由師生兼任，這時大學所有權和經營權是合而為一的。隨著近代大學世俗化和科學教育的引入，大學職能和規模不斷擴張，內部結構日益復雜，從而造成學校管理的復雜化，這就使師生直接管理的成本不斷上升，在客觀上要求大學建立一套行政機構、組織和人員來專門處理大學的管理事務。[5]這樣，師生管理就逐漸被專業化管理模式所取代，大學所有權與經營權開始出現分離。在現代大學中，資源籌集和利用、部門協調、戰略規劃、對外關系處理等使大學管理的復雜性達到了一個新的高度，甚至遠遠超過了商業或政府部門[6]，決策所需的知識、能力和經驗越來越高，這就要求將大學所有權與經營權進一步分離，將經營管理權完全交由一支高效率的專業化管理團隊來承擔。在這種分工體系中，教師集中關注“治學”，除了部分學術事務由教師提議或者經由校長授權決策外，大學的經費預算、捐款管理、新課開設、長遠計劃等一系列“治校”權力均屬于以校長為首的學校管理層。在這種情況下，校長對一所大學的發展具有至關重要的影響。[7][8]但是，大學的兩權分離在提高效率的同時，也帶來了大學治理問題：首先，大學校長和所有者的利益并非一致，如校長追求的可能是更高的個人薪酬、更低的勞動投入、更多的控制權力等；其次，大學校長和所有者之間也存在非對稱信息，尤其大學的復雜組織特性使經營管理者擁有所有者無法分享的關于自己活動的專用知識。[9]上述兩方面因素會誘發校長管理層的諸如偷懶、在職消費、片面擴大學校規模等機會主義行為。因此，大學也有必要建立一套治理機制對校長管理層行為進行有效約束①。

但是與企業不同的是，大學通常屬于非營利組織，這種非營利性會對大學治理構成重要影響。非營利是一種“禁止分配剩余”原則，即組織的剩余收益（收益超過成本部分）不能被組織的相關人員包括管理者、董事會成員以及受托人等分配，而必須留在組織內部，用于支持組織從事其成長規定的業務。[10] “禁止分配剩余”對大學治理產生了兩方面的重要影響：第一，大學不存在像企業那樣明確的所有者——股東，大學的所有者其實是利益相關者，包括校內外的學生、教職工、校友、私人捐贈者、企業、政府等。這就使得大學治理中出現了邊界不清和責任模糊情況，即每個人都承擔一些責任，但沒有任何一部分人對自己的行為負全部責任。每個人都希望別人努力工作而自己享受，也就是“搭便車”。[11]第二，大學無法向企業那樣通過股權分享來實現對代理人的激勵相容，從而實現校長的一種自我激勵和監督，而必須通過構建一定的監督機制來對校長進行約束，因而往往需要付出更高的治理成本。[12]

二、大學內部治理及其局限性

根據治理理論，信息不對稱和激勵不足是大學治理問題產生的根源。為了有效約束校長的行為，大學所有者有必要加強對校長的監督，但是由于大學利益相關者眾多，因此不可能采取全體直接參與方式，而是通常采取在大學內部組建特定的機構和委派相應的人員代表的方式來進行，如董事會（Governing Board）、師生共同治理（Shared Governance）等。董事會是美國大學內部治理普遍采用的形式，根據統計，美國現有的3000多所大專院校，2000多所都建立了董事會。[13]從角色上看，大學董事會是代表利益相關者行使大學運營權力的受托人。依據法律或憲章，不論公立私立，董事會是大學的最高權力機構，基本掌握了學校所有的法定權力。[14][15]為了有效行使對校長的監督，需要在董事會和校長管理層之間進行合理的權力配置。通常，董事會將大學的具體行政、學術和運營等權力和責任授予校長管理層，而自己保留批準大學目標和任務、批準大學政策和程序、任命、審查和支持校長，以及對學科點、活動和資源的監督等權力。[16]這種權力配置實際上將大學內部決策權力劃分為兩部分：一部分是由董事會掌握的重大決策、決策批準和監督的權力，可以稱為決策控制權力；另一部分是由校長管理層掌握的決策提議、執行和一般性決策權力，稱為決策經營權力。[17]按照法馬和詹森的觀點，這種權力劃分可以形成一種組織內部決策的科層控制模式，使代理人難以單獨采取有利于自己、損害所有者利益的行動。[18]特別是由于所有者和經營者風險責任不對稱等特點，這種內部決策權力配置可以對一些重大決策進行預控，避免代理人惡意經營給所有者造成重大損失。[19]endprint

為了保證董事會的有效運行，大學董事會建立了相應的保障制度或機制，主要包括：（1）成員產生辦法。在董事會成員產生上，美國私立大學董事會主要由校友會選出、校長指定或者委員會自己無限期地任職；在公立大學，董事會成員通常要么由政府主管人員任命，要么由公眾選舉產生。[20]成員產生辦法可以在一定程度上對成員資質進行限定；（2）任期制。大學董事通常有任期②，不同大學的任期有所不同，其中任期較短的為4-5年，任期較長的可以達到12年。任期制可以讓成員不斷更新，并將不合格成員剔除出去；（3）專業委員會制度。董事會下面分設包括學校財政委員會、學術事務委員會、學生事務委員會、投資委員會、審計委員會等若干專業委員會，以協助董事會進行科學決策。實踐證明，董事會在參與學校重大決策，保證政策導向的合理性，以及內外部溝通等方面發揮了較積極的作用。

但是在實際中，大學董事會的監督效能仍然受到諸多因素的制約。首先是權限劃分問題。清楚的權限劃分是有效監管的前提，但是在實踐中，董事會和校長的權限通常很難辨別，例如重大決策與一般決策的界限有時就很模糊，這可能會導致每一方試圖去壓制另一方占據優勢，從而給雙方合作帶來很大的麻煩。[21]第二是履責意向問題。董事會成員僅僅是利益相關者的代表，不是利益相關者本人，所以成員在履職時可能存在“廉價投票權”的問題。詹姆斯·杜德斯達指出，由于美國公立大學董事會成員的選舉或任命過程具有濃厚的政治色彩，因此很多董事會成員往往只對特定的政治選民或政客而不是對大學負責。[22]董事會成員經常“操縱”校長選聘，使整個招聘過程偏向他們偏愛的某些內部或外部的候選人，有的甚至為了加強自己的控制能力，故意選擇素質能力低下的校長。[23]第三是履責能力問題。大學的教學科研和管理是高度專業化的活動，因此董事會工作需要成員具有很強的專業知識和能力。但是現實情況是，美國大學大部分董事會成員都是來自校外的從事非學術職業如工商企業董事、律師的非專業性人士③，這就導致許多大學董事會成員缺乏對高等教育的基本認識，也不理解他們對整個機構的職責，在實際工作中過度關注具體管理問題而不是政策問題等等。[24]第四是非對稱信息問題。由于董事會工作是兼職性和榮譽性的，成員的主要工作在院校以外，只有部分時間在院校[25]，這就使他們很難實質性地全程參與大學的管理過程，準確把握校長管理層的行為信息并實施監管。

大學內部治理還可以采取師生共同治理形式。師生共同治理是指師生和校長管理層在學校決策中擁有同等的權利和責任，其形式是通過選舉師生代表組建相關委員會來參與學校問題討論和指導學校行政部門。[26][27]由于師生是學校最重要的利益相關者，所以師生共同治理被認為具有很強的正當性和合理性。但是與董事會制度相比，師生共同治理面臨的問題甚至更多，除了缺乏必要的時間和精力投入外，師生也缺乏大學運作的必要信息和專業背景，所以很難勝任復雜的學校管理決策[28]，同時，與行政管理者相比，由于學術自由和終身教職的保護，教師很難因為管理失職而遭受懲罰，這樣就降低了師生有效履責的內在激勵[29]。歷史上，美國一些公立大學例如密西根大學一開始就實行教師管理，但是這種模式很快就被董事會制度所取代。[30]

在這種情況下，學校的內部治理將面臨著兩難。一方面，充分授予校長經營管理權力可以有效發揮校長的專業特長，促進大學的發展，但是，由于受不到有效的監管，校長可能會濫用權力，損害大學利益。另一方面，為了約束校長的行為，董事會不得不削減校長的經營管理權力，以此緩解機會主義問題，但是，這種權力削減可能會阻礙校長進行充分的專業化決策，導致學校經營管理質量低下，也會損害大學的發展。為了解決上述兩難，我們不能單純地進行大學內部的權力收放，而要找到另外一種不以犧牲校長自主經營管理權作為代價的有效約束校長行為的方式。

三、辦學競爭與大學外部治理

在內部監管和約束很難發揮有效作用的情況下，我們只能借助某種外部治理機制來解決大學的治理問題。一種方式是政府從外部進行監管。政府外部監管包括建立專門的機構、政策法規和評價機制等監督和影響大學的辦學行為。在美國，隨著公眾對加強高等教育責任制的呼聲不斷加強，各級政府逐漸加強了對大學的控制和干預。以州政府普遍實行的績效撥款為例，績效撥款將政府撥款與公立大學績效結果相聯系，對大學績效采用學生學分、教師的面授課時、學生畢業率等一套量化指標來衡量。績效撥款試圖激勵大學不斷提高辦學質量，但是，由于量化指標很難準確地反映辦學質量，所以這種方式不可避免地對大學辦學產生了許多負面的影響，如過分重視數量而忽視質量，重視顯性指標而忽視隱性指標等。聯邦和州政府要求公共機構信息公開的《陽光法案》（Sunshine Law）、《新聞自由法》（Freedom of Information Act）等法規也對大學的自主管理造成了嚴重影響。例如，公立大學校長招聘過程的公開使新聞媒體可以借助媒體造勢來左右董事會的決策過程和結果，招聘委員會中的教師也常常受到他們的同事、鄰居、甚至董事會成員的游說等。[31]總體上，學者認為，由于高等教育任務深奧復雜，整個事業模糊不清，政府對大學根本做不到足夠的了解并加以管理協調，政府的外部監管反而損害了大學的自主辦學權利和空間，不利于大學的發展。[32]

另一種約束方式是大學所面臨的外部辦學競爭。辦學競爭是不同大學包括公私立大學、同一等級大學在生源、師資、經費和辦學聲譽等許多方面進行的競爭。[33]這些競爭構成了對大學很強的資源和生存壓力，繼而對大學校長行為產生了重要的約束。首先是生源競爭。生源是大學辦學的“底線”要求，也關系到大學所獲經費的多寡。在學生具有充分選擇權的情況下④，大學辦學聲譽、教育質量和學費標準等將成為學生選擇的主要依據。為了吸引生源尤其是優質生源，大學必須不斷提高教育服務質量，同時向學生提供更多的“獎補免”機會。其次是師資競爭。教師質量是保持學校名望和地位的最重要因素。最優秀的教師才能吸引最優秀的學生，才能產生最高質量的研究成果，才能獲得外界最多的資助。[34]因此，各大學會通過各種措施包括提供更高的薪酬待遇、更好的工作條件等來吸引優秀師資。第三是經費競爭。2012年，美國私立大學（四年制非營利）的非政府性經費比例為83.85%[35]，公立大學（四年制非營利）為60.19%[36]，因此，學費、科研合同經費、私人捐贈、社會服務收入等非政府性經費已經成為大學包括公立大學經費收入的主要來源。這些經費的獲取過程具有很強的競爭性，往往要通過捐贈者對捐贈項目和大學資質的仔細考查，或者經過嚴格的同行評議機制等才能實現，因而大學辦學實力和聲譽仍然是其中的決定性因素。endprint

上述辦學競爭可以從兩個方面促進大學的有效治理：第一，辦學競爭可以直接發揮利益相關者的選擇功能。大學與利益相關者存在密切的交易關系，大學只有持續不斷地吸收優質生源、師資，更多的經費和資源投入等，才能獲得良好的發展，因此，大學辦學必須要考慮利益相關者的利益，學校的發展前景也有賴于對他們利益要求的回應質量，否則，大學就會面臨資源枯竭和生存危機，從而對大學校長的行為產生極強的間接約束作用⑤。與大學內部董事會相比，這種利益相關者的監督效率更高，主要原因在于利益相關者的選擇會涉及自己的切身利益，因而會進行嚴謹的評價和決策，同時這種監督不是經由某種公共程序或法律機制，而是通過非正式的利益相關者的“用腳投票”，因而實施成本較低。第二，辦學競爭可以匯集大量關于大學辦學績效和校長經營管理行為的信息，從而有效緩解內部董事會監督中的非對稱信息問題。辦學競爭會積累大量的利益相關者的選擇信息，并最終形成市場公認的招生率、優秀師資引進率、辦學成本和收益、辦學聲譽等指標信息，這些指標信息能可靠地反映學校的辦學績效和經營管理水平。因此，借助這些簡單的指標信息，董事會可以較容易地對校長經營管理水平和責任心狀況進行評價，從而緩解非對稱信息問題。

因此，辦學競爭可以在很大程度上替代大學內部治理機制功能，大大減輕董事會的管理壓力，同時，董事會對校長管理層的監督和評價也可以借助辦學競爭形成的公開指標信息進行，從而保證大學內部治理過程的透明性、客觀性和低成本，進而可以客觀和明確地對校長管理層實施獎懲。由此，大學治理獲得了能夠實現對于校長管理層監督的外部環境。實際上，這種必要的辦學競爭條件，就是大學治理的首要條件和基本機制⑥。我們可以稱之為大學外部治理機制或者利益相關者通過教育市場對大學經營管理者的間接控制。當然，外部辦學競爭不能完全消除大學治理過程中的非對稱信息，而且依據辦學競爭信息對校長管理層的獎懲只是事后的，因此校長管理層在諸如學校重大決策中仍然可能采取機會主義行為。因此，大學還必須針對不同情況創造出一套事前監督經營管理行為的內部治理機制，以最大限度地防范校長管理層的機會主義行為，實現大學利益相關者和經營管理者的激勵相容。

四、我國大學治理改革的路徑

在計劃經濟體制時期，我國大學形成了政府所有權和經營權高度合一的體制模式，政府既是大學所有權的擁有者，又是大學的具體經營管理者，大學的招生、人事、經費、學位授予等各種辦學權力都由政府統一規劃和實施。這種大學體制在特定的歷史時期對迅速培養大批國家需要的人才，滿足工業化戰略需要起到了重要的作用，但是也存在嚴重的弊端。由于政府對大學實行僵化的科層控制和命令，導致大學缺乏辦學積極性，辦學效益低下。顯然，針對傳統大學體制的弊端進行的改革，必須放棄政府對大學辦學的具體控制，力求讓大學獨立經營。改革開放以后，我國政府開始對大學進行簡政放權改革，主要按照所有權與經營權分開的原則，賦予大學自主辦學地位，逐漸將各項辦學權力下放給大學。伴隨對大學的放權，一個重要的問題是如何保證大學合理運用自主權力而不被濫用，這就需要完善大學治理機制。按照《高等教育法》，我國政府舉辦的大學實行“黨委領導下的校長負責制”，黨委對學校工作“統一領導”，包括執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成，而校長在黨委統一領導下對學校的教學、科研和其他行政管理工作“全面負責”。從這些法律規范中可以看出，黨委（尤其是大學常委會）實際上是公立大學所有權主體代表機構，享有大學的決策控制權，其職能類似于美國大學的董事會，校長則享有決策經營權，對黨委領導負行政落實責任。不過，與美國大學董事會制度不同的是，我國大學黨委目前并不具有直接任免校長的權力，包括大學校長、副校長，校黨委書記和副書記的任命目前由上級黨委和政府來進行，同時，從成員構成上看，我國大學黨委的成員都屬于本校教職工，而美國大學董事會成員多數屬于校外人士。

上述黨委和校長之間的權力劃分使兩者形成了一種類似美國大學董事會和校長之間的內部科層控制關系，這為約束校長管理層的行為提供了條件。但是，大學黨委領導制度也面臨著一系列因素的制約：首先是職能劃分不清晰的問題。黨委的“統一領導”和校長的“全面負責”的邊界在哪里？哪些事項必須交由黨委討論決議，哪些事項只需交由校長辦公會討論決議？這些問題在實際中很難回答清楚，這樣就很容易造成黨委書記和校長在工作實踐中的摩擦和沖突，這是導致大學內部黨政矛盾、多頭指揮、互相推諉等問題的重要原因。[37]其次是履責意向的問題。由于目前黨委核心成員的任命主要依靠上級黨委和政府，而非本校教職工的推選，這樣可能會導致成員只對特定的上級機構或個人而非本大學負責，同時，從身份來看，許多黨委核心成員往往也是大學的校長、副校長，這種雙重身份使他們很難進行有效的自我監督。第三是非對稱信息問題。盡管黨委成員都是本校教職工，相比校外人士具有更多的信息優勢，但是，除非黨委成員全程跟隨和參與校長們的決策經營，否則在監督中依然會面臨非對稱信息的困擾。

那么，這是否意味著黨委領導制在大學治理中的失效呢？答案是否定的，因為上述治理問題并非黨委領導制所特有的問題，正如本文已經討論的，信息不對稱、激勵不相容和責任不對等的問題在典型的董事會模式中都是存在的，如果沒有有效的外部辦學競爭及其形成的反映大學經營績效的充分信息，校長管理層的機會主義行為的問題同樣得不到解決。既然克服大學治理問題的關鍵是通過有效的辦學競爭，因此只要有了這樣的外部條件，就沒有任何理由說，黨委領導制度就不能成為有效的大學內部治理機制。因此，單純的內部治理改革思路以及盲目照搬歐美大學董事會模式的做法，都無助于我國大學治理機制建設目標的實現，相反，我們要重點從塑造大學辦學競爭環境入手進行改革。1978年以來，我國在促進大學自主辦學和多元化辦學上有所進展，但是從總體上看，上述改革還遠未到位，還未形成有效的大學辦學競爭格局：一方面，現有公立大學在招生、專業設置、學位授予、經費等方面還受到政府的諸多限制，辦學自主權不足；另一方面，政府對大學辦學準入存在嚴格的管制，難以形成多元化辦學局面，尤其是民辦大學發展薄弱，無法對公立大學構成有效競爭。辦學競爭的不足使利益相關者無法通過充分選擇給大學施加強大的辦學壓力并將這種壓力傳遞到校長管理層身上，同時，公開績效指標信息的缺乏也無助于優化大學內部監督效能。因此，我國未來大學治理改革的重點是創造充分的大學辦學競爭環境，不僅要通過簡政放權切實落實大學的各種自主辦權力，而且要大力降低大學辦學準入門檻，以此積極推進多元化辦學和競爭格局的形成。endprint

注釋：

①大學治理還包括學術治理的重要內容，即如何約束教授和行政管理者在學術評議、教師晉升等學術事務管理活動中的機會主義行為，這同樣需要建立相關的學術共同體、同行評議等治理機制。筆者認為這需要單獨加以分析，限于篇幅和精力，本文未將其納入分析范疇。

②一些大學例如哈佛大學的董事會成員資格是終身的，愛荷華大學董事會成員的任期沒有法定期限。

③根據一份對美國10所著名大學董事會成員的調查，發現董事會成員中校內的教授（教師）、管理人員和學生比例僅為7.4%，來自校外的人士占總數的92.6%，校外人士中從事學術職業的比例為15%，非學術職業比例為85%，主要為工商企業董事和律師。

④在美國，學生上大學具有充分的選擇權利，不僅可以報考多所大學，還可以中途在大學內部院系及不同大學之間自由轉學。

⑤伯頓·克拉克指出，美國有每年都有一大批院校不得不停辦，主要原因是他們招生不足，同時又有一大批新院校建立起來。這種接受市場調節和監管的模式就是以適者生存、不適者淘汰的方式促進高等教育發展的。

⑥伯頓·克拉克認為，與美國的初等、中等教育以及世界其他地區高等教育相比，美國的高等教育尤其是研究生教育具有明顯的先進性，這主要歸功于美國高等教育系統的競爭性，而美國的初等、中等教育以及世界其他地區的高等教育都未形成同等水平的競爭。亨利·羅索夫斯基、戴維·拉伯雷也認為，美國大學競爭有助于克服自滿，鞭策進取，銳意改革和創新，精益求精。

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