法治指數的全球經驗與本土化構建

游騰飛，高奇琦

(華東政法大學 政治學研究院，上海 201620)

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·國際視野中的中國學術話語·

法治指數的全球經驗與本土化構建

游騰飛，高奇琦

(華東政法大學 政治學研究院，上海 201620)

國內外學者已經在法治功能和概念構成兩個維度上對法治的內涵進行了數個世紀的討論。近幾十年來，社會科學研究的科學化和數量化趨勢為法治這一傳統研究領域提供了機遇和空間。在數理量化技術進步的基礎上，西方學界將法治知識進行了指數化闡釋，并取得了許多重要成果。但是，西方現有的法治指數在價值觀、測量規模、法治概念化、測量手段、數據聚合和功能導向等方面還存在諸多問題。在法治政府理論研究的基礎上，國內學者進行了法治指標體系的相關研究。然而，現階段國內的法治指數方案，在價值理念、社會功能和技術手段等方面還存在較大的可改善空間。在吸收國內外法治指數成果的基礎上，一些研究嘗試推動了新的法治指數研發工作，該法治指數包括法治制度創設機制、法治手段實現機制、法治思維培育機制和法治政府效果評價等四個一級指標。

法治理論；法治指數；全球經驗；本土化構建

近年來，國內學術界對法治和法治指數進行了廣泛而深入的討論，雖然法治指標已經在中國的法治實踐中有所體現，但是中國學者關于法治指標的研究還存在較大的可發展空間；同時，法治指標體系在推動國家治理實現法治化和現代化中的地位和作用，也需要學者進一步研究。在國內外既有研究成果的基礎上，本課題組嘗試運用評估學方法對法治進行指數的操作化研究，并希望對中國的國家治理法治化和現代化有所助益。

一、國內外關于法治理論的研究

國內外學者關于法治內涵的討論可歸總為兩個維度：第一，從法治的功能角度上看，法治包括兩層核心含義，即限制政府權力和保障公民權利。譬如，亞里士多德(Aristotle)首先提出“良法”和“普遍服從”是法治的兩重意義，并強調法律的至上性及對權力的限制[1]；馬庫斯·西塞羅(Marcus Cicero)繼承并發展了亞里士多德思想，認為服從法律是獲得自由的前提[2]。進入中世紀后，宗教觀念促進了人們對法的神圣性的認同。作為中世紀法治思想的代表人物，托馬斯·阿奎納(Thomas Aquinas)特別強調君主必須受到法律約束[3]。啟蒙運動時期，現代法治理論在17世紀開始蓬勃發展。詹姆斯·哈林頓(James Harrington)認為，法治能夠通過廣泛的制度安排來限制政府權力并賦予公民自由和權利[4]。19世紀，戴雪(Albert Dicey)將英國法治思想系統化，并形成思想體系，即關于英國法治的三要素論。*戴雪的法治三要素可簡要概括為：“除非明確違反國家一般法院以慣常方式所確立的法律，任何人不受懲罰，其人身或財產不受侵害”；“任何人不得凌駕于法律之上，且所有人，不論地位條件如何，都要服從國家一般法律，服從一般法院的審判管轄權”；“個人的權利以一般法院提起的特定案件決定之”。參見Albert Venn Dicey，Introduction to the Law of the Constitution，London: Macmillan, 1961，pp.183-201.

早期國內學者對法治的討論限于理論層面。譬如，蔡定劍教授提出法治的前提、法治的重點、法治的價值取向、法治的有效保障以及法治的重要條件等五方面看法[5]。在中共十五大報告正式提出依法治國總方略后，學界對法治的理論探討逐漸增加。近年來，學者關于法治的研究逐漸超越了單純法理學的框架，開始從社會、治理和權力運行方式等角度切入。例如，韓大元分析了法治國家的相關內涵[6]；江必新則提出了法治社會的概念，并探討了實現路徑[7]；張文顯討論了建設中國特色社會主義法治體系，以及法治與國家治理現代化之間的關系[8]；孫謙分析了法治建構的中國道路問題，并強調法治在國家治理中的關鍵地位[9]。

第二，從概念構成的維度上看，一些學者認為法治是一個包含多種價值內涵的綜合性觀念。湯姆·賓漢姆(Tom Bingham)強調了法治構成要素的八項具體原則，并認為法治的核心內容是法律具有普遍的約束力[10]。朗·富勒(Lon Fuller)將法定義為使人類的行為服從規則治理的事業，并提出法律八個方面的“內在道德”。*富勒的八項原則是：法應具備一般性，法應公布，法不應溯及既往，法應明確，法不應自相矛盾，法不應要求不可能實現之事，法應穩定，以及官方行動應與宣布的法律保持一致。參見富勒《法律的道德性》，商務印書館2005年版，55-97頁。此種做法實質是對法治形式正義標準的細化。哈耶克(Friedrich August Hayek)則從制度建構的角度探究法治，并對有關個人自由、有限政府觀念的建立等進行了具有指標性的細致探討[11]。約瑟夫·拉茲(Joseph Raz)提出合法性的法治模式，并將法治具體化為八項原則[12]。同樣，中國學者也對法治要素的構成(指標)進行了具體分析。譬如，張文顯認為現代法治具有十個典型要素[13]。

總的來看，近代西方法治主義以追求法治的實質價值原則為起點，以確立法治的形式程序原則為終點。西方在完成了由實體原則向形式程序原則的過渡后，近代法治思想上升到了“法治主義”的高度。在法治理念上，中國學界與國外學界已經基本達成了共識。法治理念中的一些基本理念也已經為執政黨所認同，并轉化為“法律面前人人平等”“共產黨員要帶頭守法”等中國特色法治語言。但是，學理上的法治理念在轉化為具體的法律制定過程和實施方案的時候，往往會受到實用主義以及階級法學觀點的影響，從而導致所制定的法律片面強調管制功能，忽視了法治中保護公民權利和約束政府權力的內容。

二、國內外關于法治的指數化研究

現代法治政府作為一種理論主張和政府模式，其思想源于西方的“法治”理論。但是，西方理論界沒有清晰定義法治政府的內涵及標準，學者大多用“法治”來解釋“法治政府”。國內學界關于法治政府的研究主要集中在兩個方面。

第一，關于法治政府的理論研究。2004年之前，國內學者多聚焦于“依法行政”的討論。依法行政雖然包含了法治實踐層面中限制公共權力、打造有限政府的目標，但并沒有涉及法治的全部內涵。2004年《全面推進依法行政實施綱要》發布之后，法治政府的研究大量涌現。譬如，曹康泰認為，法治政府應當是有限政府、服務政府、責任政府，并提出法治政府的四個基本標志[14]。楊小軍將“有限政府”“服務政府”“陽光政府”“效能政府”“誠信政府”“責任政府”作為法治政府的內涵[15]。馬懷德認為，法治政府是有限有為的政府，是透明廉潔的政府，是誠信負責的政府，是便民高效的服務型政府[16]。沈榮華指出，法治政府與社會是相輔相成和互相制約的關系[17]。毛壽龍認為，法治政府最核心的界定是政府需要受憲法和法律的限制，法治政府面臨的挑戰主要是政治挑戰、基礎制度缺失和民情培養的長期性[18]。

第二，在法治政府理論研究的基礎上，國內有些學者對法治政府指標體系進行了實證研究。袁曙宏最早提出構建法治政府指標體系的總體構想[19]。一般來說，國內研究大體上分為四種類型：第一種類型著重介紹國外法治指數的設計，諸如世界銀行的治理指數、世界正義工程的法治指數，等等[20]；第二種類型著重論述法治指數研究對中國法治建設的必要性和可行性[21]；第三種類型著重具體設計法治指數，包括全國層面和地方、行業等層面的法治指數設計[22]；第四種類型著重就現階段中國法治評估中存在的問題進行反思和總結[23]。整體來看，關于法治指標體系的理論研究稍顯滯后，其在推動國家治理實現法治化和現代化中的地位和作用，還需要進一步探討。

中國最早的法治指數評估是2005年的“香港法治指數”，它通過量化罪案率、司法復核申請、案件數量以及質化公眾對法治的觀感數量來計算法治指數。自2009年《關于推行法治政府建設指標體系的指導意見(討論稿)》發布以來，各級政府均著手制定“法治政府建設指標體系”。在省級政府層面，如2010年湖北省實施的《湖北省法治政府建設指標體系(試行)》；2011年北京市政府下發的《關于加強法治政府建設的實施意見》；2011年江蘇省頒布《江蘇省法治政府建設階段性目標考核評價辦法》；2013年廣東省發布《廣東省法治政府建設指標體系(試行)》等。在市級政府層面，深圳市、溫州市、蘇州市、惠州市、昆明市、青島市、鎮江市、沈陽市等出臺了各自的法治政府指標體系。在縣(區)級人民政府層面，河北省永年縣、江西省修水縣、溫州市鹿城區、青島市市南區以及杭州市余杭區均進行了法治政府指標體系的實踐探索。總體而言，現階段國內法治指數設計主要體現為行政化和績效化兩個特征。行政化是指法治指標體系的建設工作以政府相關部門為主導力量；績效化是指法治評估成為考核部門績效的測評手段之一。現階段國內的法治指數方案，在價值理念、社會功能和技術手段等方面均存在較大的可改善空間。

國外關于法治指數的研究較早見于1968年美國學者伊萬建立的包括70項具體指標的法律指標體系。2005年世界銀行發表名為《國別財富報告》的評估報告，“法治指數”的概念首次被提出，并用以表述和評判一國人民守法的意愿以及對該國法律制度的信任程度。2007年成立的“世界正義工程(WJP)”組織，將“法治指數”明確為判斷和衡量一個國家法治狀況及其程度的量化標準和評估體系。世界銀行和世界正義工程因各自形成了一套體系化的評估測度方法而成為法治評估的標桿，并在全球形成了示范效應。然而，這些法治指數多為西方學者所研制，難免受到西方中心主義價值觀的影響，從而使上述法治標準面臨著中國語境下如何適用的難題。

此外，法治指數也成為其他一些國際評估指標的重要組成部分。譬如，世界銀行從1996年起開始發布《全球治理指數(WGI)》年度報告，其中，法治指數成為該指標體系的六大內容之一。蓋洛普世界調查(GWP)、商業環境及風險指南全球評論(WMO)、自由之家的世界自由度指數、透明國際的“腐敗認知指數”、貝塔斯曼基金會的轉型指數(BTI)、全球廉政組織的全球廉政指數(GI)、政治風險服務集團的世界各國風險指南(PRS)和世界經濟論壇全球競爭力報告(GCS)均含有對法治進行評測的指標。上述指數均試圖通過設立普適性的標準，來建立一套共同的評估體系，這使得上述指數的客觀性、公正性和權威性受到諸多質疑。

三、西方法治指數的不足

在西方學界關于法治研究的傳統領域，學者主要圍繞法治思想和憲制框架設計等內容展開了長期的規范研究。近些年來，社會科學研究的科學化和數量化趨勢為該傳統研究領域提供了難得的機遇和廣闊的空間。但是，社會科學研究對科學化和數量化的追求不可避免地帶來各種方法論上的挑戰。對于法治指數化而言，其問題主要表現在以下六個方面。

第一，西方法治指數存在強烈的價值偏好。西方的系列法治指標實質是披著“現代化”外衣的西方價值觀話語衡量標尺，這種測量指標以所謂的“中立性”為招牌，運用科學根據來證明其價值觀的普適性和客觀性，以西方視角下的法治作為唯一的評判標準，將其計算出來的指標和排名視為自然存在的客觀狀態。譬如，自由之家的自由度指數價值偏好尤其明顯。波倫·帕克斯頓等人通過因子分析，對自由度指數進行了意識形態偏見的測量。他們發現“自由度指數的打分一貫偏向于基督教國家和西方國家”[24]。西方法治指標研制的根本目的，一方面是創造和掌握全球民主政治的話語權，另一方面則是將其作為對非西方國家進行干涉和指責的“數據武器”。

第二，西方法治指數的測量規模覆蓋面不足。首先，西方現有的法治指數的數據來源追溯性不足。雖然西方法治指數的數據測量規模不同，但是沒有一個指數的數據來源是在1984年之前，而且大多數指數的數據來源只涵蓋了4年左右的時間。其次，這些法治指數所覆蓋的國家數量也存在不足。除了自由之家的全球自由指數和世界銀行的世界治理指數勉強覆蓋了大部分國家和地區外，其他幾個指數所測量的國家數量明顯不足。雖然貝塔斯曼轉型指數和世界各國風險指南測量的國家數量過百，但是這兩個指數只關注經濟大國，而忽視了一些相對重要的發展中國家和地區。由于這些指數的數據在測量規模和來源上均存在明顯的限制，不能及時、準確地反映所測量國家后續法治的發展情況，因此，這些指數也不支持學者對傳統民主大國或小國間進行直接的比較分析。這種弊端導致了這些指數的研究價值只局限于特定的狹隘范圍，也使其科學性和客觀性受到其他研究者的激烈批評。

第三，學者在對法治中的相關抽象概念進行界定時，時常出現將概念過度復雜化、內涵和外延重合等問題。首先，法治概念的過度復雜化問題主要體現在世界銀行的世界治理指數中。該指數在將“法治”概念化時，試圖將太多互不相關的內容裝入一個單一的概念中，如世界銀行對法治的定義就同時涵蓋了程序性指標與實質性指標。其次，法治的概念化出現了內涵和外延重合的問題。有研究指出，世界治理指數對法治的度量與對政府績效的度量實際上并無太大差異，兩者指標的相關度高達95%。世界治理指數的法治概念與“規制質量”(regulatory quality)概念間的相關性也達到91%[25]。出現內涵與外延重合問題的重要原因是法治概念內涵的復雜性。由于法治是一個觀念結構、社會態度以及歷史傳統所組成的一個復雜架構，而非某些具體制度安排，因此，此種復雜性容易導致法治概念邊界的模糊。

第四，西方法治指數在測量路徑上存在缺陷。托德·蘭德曼(Tod Landman)按照測量所使用的統計方法將測量指標劃分出三種類型：基于量表標準的數據集(data set)、基于問卷調查的數據集和基于事件的數據集[26]。西方法治指數所依賴的測量數據類型多為來源于問卷調查的主觀數據。依據調查問卷轉換來的數據容易出現三個方面的問題。其一，按照統計學的一般認識，指標測量的數據越客觀，則指標解釋力越強。然而，西方治理指數的數據絕大多數來源于主觀調查問卷，此類數據通過將問卷調查的主觀感知按照評分標準轉化為1～10的得分。通過該種方法獲得的數據類型屬于定序數據(Ordinal)，由于定序數據的獲得受主觀影響較大，因此測度等級偏低。其二，有的治理指數在得分上采用專家直接打分。專家打分的方式是一種簡單的主觀賦分方式，專家的教育背景、價值觀和感知水平直接決定了指標評分，存在不準確性和隨意性的弊端。其三，問卷調查的樣本數量較小，難以達到統計基本標準，如世界法治指數在測量中國法治情況的時候，只在中國3個城市發放了60份調查問卷。這個調查的樣本量無疑過小，容易導致置信區間出現問題，最終導致指數評估的可靠性不高。

第五，西方法治指數的數據聚集過程存在問題。數據聚集(Aggregation)是指研究者將各級指標的得分匯總起來，并計算最終得分的過程。由于西方法治指數沒有使用任何系統的方式測試其數據集的客觀性，使得這些指數所使用的數據并不能精準地反映出指標之間的相關性。因此，此種法治指數研制中的數據聚集方法并不具備理論或實證的合理性[27]。此外，由于指標設計的抽象化程度不夠，這些法治指數的測量效度也相對較低。較低的指數測量效度直接導致數據聚集得出的最終分值可信度不高。最后，這些法治指數的指標間相互關系存在共線性的問題，這也導致其數據聚集需要考慮加入適宜的權重。總的來說，現有的西方法治指數既缺乏對測量指標的深度分析，又難以對數據進行有效聚集。

第六，西方法治指數可能帶來一些負面效應。湯姆·金斯伯格(Tom Ginsburg)認為，法治相關指標結果的出爐反而會對法治的發展造成危害[28]，其意主要指西方法治指數排名采取的“點名羞辱”(name and shame)策略。“點名羞辱”策略的初衷是通過引起排名靠后國家媒體和社會的重視，來促使這些國家改善其法治狀況。然而，由于法治水平的提升是一個長期性和結構性的復雜問題，此種簡單粗暴的評估策略不僅難以直接推動國家法治的進步，反而可能會帶來集體行動的困境。譬如，一國在該法治指數內相對靠后的排名會強化本國民眾對政府的負面印象，轉而尋求非合法化途徑進行其權利表達。

綜上所述，西方法治指數經歷了半個多世紀的發展，已經成為西方知識傳播的有效工具。在全球治理新形勢下，指數作為學理知識和價值觀傳播數據可視化載體，其話語導向正在變得日益重要。由于現有的西方法治指數難以完整和準確地反映中國法治建設真實情況，因此，一個更加合理的本土法治指數的研發無疑具有重要意義。

四、法治指數本土化構建嘗試

如前所述，雖然中國學術界關于法治指數的研究和實踐已經具有了一定的成果，但是，國內學術界關于法治指數的構建仍有繼續深入探索的空間。中國學者可以在借鑒西方指數研制的理念和方法的基礎上，推動中國法治理論和指數構建朝前發展。在國內學術界既有的研究成果基礎上，課題組試圖提出一個本土化的法治指標體系(詳見文末表)。該法治指標體系基于以下三個原則進行構建。其一，將法治與國家治理現代化聯系起來。法治是一個可復合的觀念集合，法治政府與國家治理現代化兩者之間具有緊密的聯系。國家治理現代化可細化為國家治理科學化、國家治理民主化、國家治理法治化和國家治理文明化四個階段。法治政府在國家治理中具有重要地位，以政府作為國家治理主體的法治化是國家治理朝向法律主治和制度規范轉型的過程。其二，在數據來源上完善法治評估指標。本課題將法治評估指標分為法治職能機制指標、法治社會狀況指標和法治公眾感知指標。其中，法治職能機制和法治社會狀況指標為量化統計數據指標，法治公眾感知指標為質性判斷數據指標。其三，對法治評估體系的內涵進行適當外延。法治評估體系應包括對政府依法治理效度的評估，課題組將人均GDP、基尼系數、失業率等代表性社會經濟指標納入評估體系中，嘗試探討法治政府的“效用評價”“效率評價”和“時序評價”。

結　語

現有的西方法治指數在價值觀、測量規模、法治概念化、測量手段、數據聚合和功能導向等方面仍然存在難以克服的缺陷，不能直接用來衡量中國法治建設的基本情況。因此，法治指數的本土化構建在理論上和實踐上都具有重要意義。

首先，中國法治指數的本土化成果可進一步完善法治政府的概念。在中國政治改革的語境下，法治政府成為隨時代變化而不斷深化的概念集合。十八屆四中全會后，法治政府也被賦予了新的意義。課題組提出的法治指數有助于評估法治政府在實現國家治理體系和治理能力現代化進程中新的地位與作用，并有益于形成一個法治政府的完整概念體系。其次，中國法治指數在實踐層面也有多層意義。一是借助該法治指標體系，政府機構可直觀地發現現有工作的不足。二是法治指數的建構為國家治理能力現代化的發展指明了方向。該指數的指標設置參考了黨的十八屆四中全會報告精神，力圖將報告的實質精神內化為具有指導性意義的指標體系，從而為政府機構的工作提供具體的努力方向。三是指標體系具有量化可比的特性。該法治指數的評估結果，可直觀地反映出各省、自治區及直轄市在推進依法治國過程中的工作成效，從而促使政府及時補充治理過程中的缺項，并不斷提升治理過程中的弱項。

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表　法治指標體系

[責任編輯：鞏村磊]

2016-03-20

國家社會科學基金重大項目“非西方國家政治發展道路研究”(15ZDA033)；華東政法大學政治學研究院“華與羅世界文明與比較政治研究項目”

游騰飛(1985—)，男，助理研究員，政治學博士，從事比較政治學與國家治理研究；高奇琦(1981—)，男，教授，政治學博士，從事比較政治學與全球治理研究。

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1002-462X(2016)10-0022-06