公共管理范式的興起與特征研究

楊澤平

[摘要]公共管理部門是政府管理領(lǐng)域中的重要組成部分，是結(jié)構(gòu)化的知識(shí)分支和獨(dú)立性較強(qiáng)的學(xué)科。在當(dāng)今社會(huì)，“公共管理學(xué)”被人們視為流行的新術(shù)語(yǔ)，其應(yīng)用效果得到了人們的廣泛關(guān)注。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)公共管理學(xué)研究甚少，存在較多需要迫切解決的問題，加強(qiáng)對(duì)公共管理學(xué)的研究，是當(dāng)前政府管理部門需要迫切解決的問題。文章主要對(duì)公共管理學(xué)進(jìn)行深入研究，對(duì)公共管理進(jìn)行概述，對(duì)公共管理途徑的特征進(jìn)行了深入的研究，簡(jiǎn)單介紹了公共管理新途徑與傳統(tǒng)公共行政學(xué)之間的區(qū)別，為學(xué)科的發(fā)展指出了新的方向。

[關(guān)鍵詞]公共管理；途徑；特征；范式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637195

公共管理是相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域和學(xué)科，形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，在建立過程中，是建立在相對(duì)獨(dú)立的學(xué)術(shù)框架基礎(chǔ)上而發(fā)展起來(lái)的。公共管理模式隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)生變化，由傳統(tǒng)公共行政學(xué)到公共政策再到公共管理學(xué)而不斷轉(zhuǎn)變，不僅影響著學(xué)術(shù)語(yǔ)的使用習(xí)慣，也吸引著大量學(xué)者的關(guān)注。

1公共管理概述

公共管理是政府公共部門管理中的重要組成部分，公共管理學(xué)的內(nèi)涵等同于公共行政學(xué)，是由公共行政學(xué)派的學(xué)者們所主張的。公共管理學(xué)被視為公共行政學(xué)的分支機(jī)構(gòu)，對(duì)管理技術(shù)、管理方法和管理技巧要求較高。公共管理是公共部門管理研究領(lǐng)域中的新途徑，主要是以政府作為主要的組織脈絡(luò)，以執(zhí)行功能作為合適的焦點(diǎn)，以發(fā)現(xiàn)有效管理原則和技術(shù)作為發(fā)展管理的關(guān)鍵。行為主義革命研究主要是從體制研究向政治行為研究的過程，使公共行政學(xué)失去了在政治學(xué)中的中心地位。但是在實(shí)際的公共管理中，傳統(tǒng)行政學(xué)的根基沒有被真正動(dòng)搖，新的范式也沒有被確立。

在20世紀(jì)70年代至80年代初期，公共管理成為與公共行政學(xué)相抗衡的學(xué)派，對(duì)政策的研究需要建立在公共管理的基礎(chǔ)上。公共管理部門對(duì)正式的定量分析和重大政策設(shè)計(jì)的內(nèi)容相對(duì)較少，卻對(duì)政策執(zhí)行或政策管理有著較多的要求。公共管理是在20世紀(jì)70年代興起的，在70年代中期階段開始設(shè)置“公共管理”課程。公共管理能夠?qū)?zhí)行研究中的問題焦點(diǎn)由組織轉(zhuǎn)移到公共項(xiàng)目上，學(xué)者們?cè)谘芯康倪^程中，不能單純地看待組織及其對(duì)公共項(xiàng)目所產(chǎn)生的紅線，在執(zhí)行研究過程中，需要確立項(xiàng)目的核心地位，需要將執(zhí)行研究的績(jī)效問題轉(zhuǎn)變?yōu)闋?zhēng)論的焦點(diǎn)問題，由行政人員以正確的方式進(jìn)行發(fā)起并執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)問題的調(diào)整。學(xué)者們需要從績(jī)效的重要性方面，來(lái)創(chuàng)立新的知識(shí)體系，由組織結(jié)構(gòu)與過程向項(xiàng)目與焦點(diǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，促進(jìn)公共管理范式的發(fā)展。[1]

2公共管理途徑的特征

21拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究

公共管理是政府部門管理工作的重要組成部分，在實(shí)際的研究過程中，是從一開始就明確拒絕公共行政學(xué)和執(zhí)行研究的這兩種傳統(tǒng)。但通過對(duì)公共管理學(xué)者進(jìn)行研究可知，無(wú)法通過公共管理學(xué)者和公共行政學(xué)家來(lái)說(shuō)明問題。公共管理學(xué)者的學(xué)科背景存在著較大的差異，在實(shí)際的研究過程中，傾向于推進(jìn)原有的知識(shí)背景而產(chǎn)生新知識(shí)，需要對(duì)新知識(shí)進(jìn)行深入的研究，增強(qiáng)公共管理學(xué)者的見識(shí)。管理學(xué)者在實(shí)際的研究過程中，為了取得良好的研究效果，管理學(xué)者需要將公共行政學(xué)和執(zhí)行研究拋在一邊，管理者認(rèn)為公共行政學(xué)對(duì)政策和管理沒有較大的指導(dǎo)意義，而執(zhí)行研究在實(shí)際的管理過程中，給人們描繪出的是灰暗和令人失望的圖畫，無(wú)法充分展現(xiàn)出公共管理的重要作用，要想促進(jìn)公共管理取得良好的應(yīng)用效果，需要加強(qiáng)對(duì)商學(xué)院戰(zhàn)略的研究，促進(jìn)公共管理取得良好的應(yīng)用效果。[2]

22一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域

在對(duì)公共管理進(jìn)行研究的過程中，與執(zhí)行研究取得的項(xiàng)目和政策目標(biāo)的不可能性存在著較大的差異，無(wú)法促進(jìn)公共管理取得良好的應(yīng)用效果。在實(shí)際的研究過程中，需要嚴(yán)格按照《執(zhí)行》中的要求去開展各項(xiàng)研究工作，書中強(qiáng)調(diào)，需要充分發(fā)揮聯(lián)邦在公共管理項(xiàng)目中的重要性，能夠起到良好的項(xiàng)目作用。公共管理學(xué)領(lǐng)域在《管理公眾的事業(yè)》中強(qiáng)調(diào)，政治執(zhí)行者對(duì)政府獲得良好的績(jī)效發(fā)揮了重要的作用，在公共管理中起到了關(guān)鍵性的作用。[3]

23以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn)

公共管理分析是公共管理研究領(lǐng)域中的重要內(nèi)容，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)公共機(jī)構(gòu)高層管理者各種行為的分析，明確高層管理者的工作內(nèi)容，是確保工作順利進(jìn)行的保障。公共行政學(xué)的主要工作內(nèi)容是尋找行政原則，需要重視行政原則，充分發(fā)揮行政原則對(duì)實(shí)踐者的指導(dǎo)性作用。執(zhí)行研究直接影響著管理效果，無(wú)法促進(jìn)執(zhí)行取得良好的應(yīng)用效果，需要給予公共管理者堅(jiān)定的支持，確保管理工作取得良好的應(yīng)用效果。

24充分運(yùn)用案例來(lái)發(fā)展知識(shí)

公共管理研究在實(shí)際的研究過程中，主要是通過粗糙的演繹方法來(lái)實(shí)現(xiàn)，結(jié)合公共管理者的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來(lái)展現(xiàn)出公共決策案例的重要性。公共管理者在實(shí)際的工作當(dāng)中，無(wú)法在很短的時(shí)間內(nèi)結(jié)合個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來(lái)尋找真知灼見，難以作為合理的預(yù)測(cè)，無(wú)法充分發(fā)揮公共管理的重要作用。要想促進(jìn)公共管理取得良好的應(yīng)用效果，需要充分運(yùn)用案例來(lái)發(fā)展知識(shí)，通過對(duì)案例進(jìn)行觀察和預(yù)測(cè)，來(lái)了解什么在公共管理中能起到作用，什么不能起到作用，通過對(duì)管理者命題的了解，能確保規(guī)范中的最終目標(biāo)，對(duì)管理者的行為進(jìn)行推導(dǎo)。[4]

25為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗

政策分析在公共政策管理學(xué)中具有支配性的地位，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中起到了良好的應(yīng)用效果，其決策被視為公共管理學(xué)中的重要內(nèi)容。公共管理學(xué)在決策分析中的次要角色，無(wú)法通過政策分析的綜合研究來(lái)實(shí)現(xiàn)，使公共管理在經(jīng)濟(jì)學(xué)和政策分析中占據(jù)重要地位。公共管理途徑被廣泛應(yīng)用于以下特征中，第一，需要對(duì)戰(zhàn)略進(jìn)行關(guān)心，重視關(guān)心的過程，以外部焦點(diǎn)為取向。第二，在對(duì)管理方法和管理技術(shù)進(jìn)行分析的過程中，還需要對(duì)管理的政治環(huán)境和價(jià)值等進(jìn)行深入的分析。第三，需要將公共管理中的“公共的”下更為廣泛的定義，將非營(yíng)利組織和公共方面融入到公共管理工作中來(lái)。公共管理理論需要建立在行動(dòng)理論和規(guī)范理論的基礎(chǔ)上，了解他們所處的脈絡(luò)背景和存在的潛在干預(yù)功效基礎(chǔ)上。[5]

3公共管理新途徑與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別

新公共管理要求從公共部門與私人部門之間的差別和相似性進(jìn)行了解，需要明確公共管理主體的角色與關(guān)系之間的區(qū)別，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)組織戰(zhàn)略頂層的了解。公共管理新途徑與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的主要區(qū)別有如下幾方面：第一，在對(duì)公共管理進(jìn)行研究時(shí)，主要是從政府?dāng)U大到政府組織公共機(jī)構(gòu)的過程。而傳統(tǒng)的公共行政主要是對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的研究。第二，公共管理學(xué)實(shí)現(xiàn)了公共行政學(xué)向外部取向的轉(zhuǎn)變過程，將重視機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為重視項(xiàng)目。第三，公共管理學(xué)具有跨學(xué)科的特點(diǎn)，是建立在政治學(xué)的基礎(chǔ)上而形成的，能夠?qū)⒐倭藕驼涡姓址ㄗ鳛樽罨A(chǔ)的理論，吸收了各學(xué)科的理論和方法，實(shí)現(xiàn)了與工商管理學(xué)的相融合。[6]

4結(jié)論

當(dāng)前，公共管理途徑和范式處于發(fā)展階段，各項(xiàng)工作內(nèi)容和工作制度還不完善，人們對(duì)公共管理中存在的問題，展開了批評(píng)，人們?cè)谂u(píng)過程中，能夠擊中其要害，解決了在管理中存在的局限性和無(wú)法解答的問題。公共管理新途徑在實(shí)際的應(yīng)用過程中，促進(jìn)了公共管理途徑的創(chuàng)新，公共管理是公共部門管理研究發(fā)展的重要方向，呈現(xiàn)出較大的生命力。

參考文獻(xiàn)：

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[3]劉艷萍新公共管理理論與傳統(tǒng)公共行政理論的比較研究[D].西安：西北大學(xué)，2011

[4]秦長(zhǎng)江協(xié)作性公共管理：理念、結(jié)構(gòu)與過程[D].上海：上海交通大學(xué)，2012

[5]尹文嘉后新公共管理的超越與限度[D].上海：上海交通大學(xué)，2012

[6]鄭振宇綠色公共管理的興起、特征及核心主題[J].嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（9）：40-44