學會組織承接政府轉移職能存在的問題及對策

王喜梅

[摘 要]學會組織作為改革進程中的一個重要角色，將在政府職能轉移過程中發揮重要作用。本文通過分析我國學會組織的發展現狀，探討了學會自身的優勢和承接政府職能轉移過程中的問題，并提出意見和建議。

[關鍵詞]學會承接 職能轉移 問題 對策

學會是隨著社會發展和科學進步而產生和發展起來的，是推進國家創新體系建設的重要力量。因學會具有公益性、學術性、法定性、組織性、社會政治性，因此在承接政府職能方面具有一定的優勢。首先，學會中聚集了一些優秀專業人員，有一定的權威和地位，聲譽較好，知名度較高；其次，學會是不以營利為目的的社會組織，成員都是一些著名專家、學者，自身素質高，深受廣大民眾的信任；最后，學會以其學術性、技術性、組織性著稱，能夠承擔政府轉移出來的一些社會職能。黨的十八大和十八屆二中、三中全會從新的高度對深化行政體制改革做出了全面部署，進一步簡政放權，轉變職能，將轉移出來的一部分職能交由有資質、能問責、能負責的社會組織來承接，因此學會在承接政府職能轉移方面起著必不可少的作用。

一、政府轉移職能的政策

（一）政府轉移職能任務的提出

2003年，黨的十六屆三中全會提出，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。黨的十八屆三中全會公報指出，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。2014年3月13日，李克強總理在中外記者見面會上表示，簡政放權開弓沒有回頭箭，“只能一抓到底、一往無前”，顯示了政府推進改革的堅定決心。改革開放的全面深化，對新時期科協組織和科技社團更好地服務社會創新、實現科學發展指明了方向。自覺服從、服務改革大局，順勢而為，創新實踐，有序承接好政府改革過程中轉移出的社會化服務職能，是當前及今后一段時間擺在科協及學會組織面前的一項重大任務。

（二）政府轉移職能的宗旨

從新中國成立以來到改革開放前，我國政府一直扮演著一個“大包大攬”“大政府、小社會”角色，行政干預過強。尤其是計劃經濟時代，政府被認為無所不能，無所不會，集權力于一身，法律在政府面前都顯得弱不禁風，無視市場監管和法律監督的作用，權大于法，凡事政府獨攬，本該由市場管的政府也管，政府占據主導地位，廣大人民群眾熱衷于凡事找政府，將個人的利益完全寄托到政府身上，認為政府代表著廣大人民群眾的利益，這樣就造成了政府職能無限擴大，行政命令過嚴，犯了“越俎代庖”“權責不分”“管理無序”“眉毛胡子一把抓”的錯誤。

改革開放以來，針對我國計劃經濟時期“無限統治政府”的一些弊端，我國政府體制進行了深入改革，由以往的計劃經濟體制轉變為市場經濟體制；由“大政府、小社會”轉變為“小政府、大社會”；由“無限統治政府”轉變為“有限善治政府”；由“權力政府”轉變為“責任政府”，政府只管自己領域本該由自己管理的事，形成了一種“經濟調節、市場監督、社會管理、公共服務”的局面。黨的十八大再次強調創建服務型政府，政府將不再包攬一切事務，政企、政事、政社不斷分開，政府變成了一個權責分明、管理有序的政府。

（三）學會承接政府轉移職能的方式

根據國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，改革開放以來，我國公共服務體系和制度建設不斷推進，公共服務提供主體和提供方式逐步多樣化，初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。同時，與人民群眾日益增長的公共服務需求相比，不少領域的公共服務存在質量效率不高、規模不足和發展不平衡等突出問題，迫切需要政府進一步強化公共服務職能，創新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式的公共服務供給體系，提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務。這就需要政府購買服務，即通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項按照一定的方式和程序交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用。政府購買服務是政府職能轉變的必要方式，所謂政府購買服務是將原來由政府直接承擔的一些服務職能和事項以政府購買服務的方式轉移給社會組織，這樣將有助于更好地發揮社會力量在公共事務管理中的作用，這是全面深化改革，穩步推動承接政府職能轉移的重大創新實踐。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確，“十二五”時期初步形成統一、有效的購買服務平臺和機制，到2020年，在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度。當前和今后一個時期，大力推廣政府購買服務是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，推進全面深化改革的一項重要工作。堅持政府購買和培育扶持并重，把提升社會組織公共服務能力作為開展購買服務的基礎性工作，引導社會組織健康、有序發展。統籌利用現有公共服務設施，以適當方式為社會組織開展服務創造必要條件，大力支持社會組織開展社會服務活動。

二、學會組織承接政府轉移職能的困境

（一）政府組織思想保守——職能轉而不移

政府職能部門對“轉”的理念未完全確立，存在“舍不得”的心理，以往的政府“大包大攬”方式未完全改變，一些工作人員為了自身利益，仍然把自己居于很高的地位，習慣于以“自我為中心”，即使是轉也轉得不夠痛快，隨心所欲，打個擦邊球，轉出來的職能更多的屬于“代辦代理”范疇，真正將涉及自身利益的東西轉出來的少之又少，政府只是口頭上“轉”，實際行動上并未見“移”，政府職能轉移并未落實到實處，只是虛有其名；有些政府部門對學會組織承接政府職能未做到“公平公正、公開透明”，存在“走關系”的現象，把有一些政府背景的學會當成自己的親戚，給予更多的“恩惠”，而對于那些沒有社會關系和后臺的學會組織僅流于形式，做做樣子，總之，“政社不分，管辦不分”的狀況沒有徹底改變，學會組織與政府未形成真正的友好關系，協作機制尚未完全建立，政府對職能轉移的認識不夠深入，“政社分開、權責明確”的社會組織體制的建立舉步維艱。

（二）學會組織能力欠佳——職能接而難結

一些學會組織即使承接了政府轉移的職能，由于自身的能力較弱 ，缺乏一些專業技術人才和科學管理人才，學會成員大多身兼多職，專職人員較少，對于承接政府職能有心無力，工作難以結束。部分學會組織活力不足、創新能力較弱、靈活性較差，工作效率低下，治理結構不健全，內部管理和監督制度不完善。內部運行機制不規范、先天發育滯后、資金來源較少，后天運行遲緩，整體發展水平較低，存在“不敢接”“接不好”的心理狀態，致使社會公信力和學術權威性減低。此外，只有個別學會組織有職稱認定、技術鑒定、標準制度、人才評價、科技獎勵、決策咨詢和繼續教育等社會化職能，大多數學會還沒有真正接觸此類工作，缺乏工作經驗，對承接政府轉移的職能望而生畏。

（三）社會公眾認可度低——學會組織單打獨斗

黨的十八屆三中全會突出強調了加快轉變政府職能的改革進程，這是我國改革的最大紅利之一。根據改革部署，國務院及各級政府將在今后一段時間陸續取消和下放一批行政審批事項，由下一級政府或具有相關專業背景的行業協會、學會等社會團體來承接這些政府職能。這就意味著，在這次改革過程中，各級社會組織將成為政府放權和實施社會服務職能的重要載體，承擔著輸送政府職能重要的“傳送帶”角色。對于各級學會來說，這無疑是一次難得的轉型發展機遇，更是一次檢驗自身能力和水平的機會。然而，學會因其專業人員較少、機制不健全、工作效率低，故而社會認可程度不高。政府職能轉移的目的是把公共職能向社會導出，把更適合放在社會上實施的公共職能交由社會組織承擔?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中提出，我國要加快改革攻堅步伐，推進行政體制改革，進一步轉變政府職能，注重“培育扶持和依法管理社會組織，支持、引導其參與社會管理和服務”。學會是社會組織的一份子，僅靠學會承接政府轉移出來的社會公共服務職能無異于紙上談兵，單槍匹馬，一個人的力量是有限的，只有將其他的社會組織，諸如協會、商會、社會團體等聯合起來，才能取得事半功倍之效。

（四）規范性制度約束不夠——職能轉接無序

學會承接政府職能轉移正處于摸索狀態，轉移缺乏實際經驗，政府如何脫離自己曾經的主導地位，哪些職能可以轉，哪些不可以轉，轉給誰、怎樣轉、誰承接、誰協調、怎樣承接、怎樣落到實處缺乏一個強有力的約束機制和規范制度，這樣不利于承接職能的有序推進，難以取得突破性進展，而且學會承接政府職能也缺乏監督和評估細則，雖然在個別地區已進行了探索，下發了一些規章條例，但是實效不大，體制機制層面缺乏嚴格的制約機制和問責機制，仍需強有力的制度約束，否則政府職能轉移的工作無異于“摸著石頭過河”。

三、學會組織承接政府轉移職能的構想

（一）政府組織突破傳統保守觀念——兼顧“轉”和“移”

政府應走出傳統的政府與社會組織之間關系的“窠臼”，革除傳統的“家長式作風”和“個人專制主義”，充分認識學會組織在提供公共服務、培育社會資本等方面的重要功能，把政府和社會組織擺到“平起平坐”位置，這樣才可能真正構建起政府部門與學會組織的新型合作伙伴關系。

政府參與經濟活動的主體地位要逐步讓位給社會和市場，實現公共服務社會化。政府的權力關系必須調整，政府的職能必須轉變，走向以服務為中心的管理。行政部門工作人員要從傳統的思維定勢中走出來，在工作中形成“平等關系”，要真正把“舍不得”“不敢放”的觀念棄之腦后，政府部門與學會組織之間真正實現“政社分開”“管辦分離”，形成友好的合作伙伴關系，真正吃透“簡政放權”的內涵，改變傳統的政府主導型模式，真正把職能轉移出去，建立“政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，打造一個讓人民滿意的“服務型”的有限政府。

（二）加強學會組織自身能力建設——加強人才隊伍建設

學會要履行好所承擔的職能，除了充分發揮學會的優勢外，必須加強學會的管理，搞好自身建設，尤其是專業人才和能力建設，培育一批高、精、尖的專職人員，千方百計地引進技術和人才，發揚開拓創新精神，培養靈活應變的品質，提高自身的能力。學會加強了能力建設，競爭力提高，就能贏得市場的份額，就能經受住政府將職能轉移給學會的考驗。一是要堅持民主辦會的原則，建立一支廉潔奉公、具有開拓創新精神的學會干部隊伍，始終保持昂揚的斗志和務實的作風。二是堅持以人為本，突出會員的主體地位。學會工作是一項服務“社會人”的公共職能，只有以人為中心開展各項工作，滿足人的需求，得到人的認可，全心全意搞好服務，在促進經濟社會發展的具體實踐中創先爭優，才能使服務水平達到最優化。三是狠抓當前，著眼長遠，堅持履行好政府職能與做好學會其他工作并重，加強學會的組織建設、制度建設、能力建設和思想建設，建立健全學會的自律監督機制，使學會管理規范化、制度化、科學化，樹立學會良好的社會形象。學會組織要加強職稱認定、技術鑒定、標準制度、人才評價、科技獎勵、決策咨詢和繼續教育等社會化職能的建設。

（三）強化學會職能，提升社會公眾認可度——聯合其他社會組織

要強化學會職能，在加強學術交流、科普活動、咨詢培訓、繼續教育、組織建設、辦好期刊的同時，必須抓好學會的管理工作。要發揮學會的綜合優勢，加強社會資源開發，大力發展會員（包括團體和個人），形成多層次的會員結構。要努力做到學會活動社會化、學術活動多樣化、學會工作信息化，只有這樣，才能提高學會的活力、凝聚力和吸引力。學會要提高知名度，就要大力宣傳自身的優勢，塑造一些專職人才，加強人才隊伍建設，完善內部運行機制和管理機制，主動爭取政府職能轉移，不能被動地“等、靠、要”。要不斷提高自己的服務能力和管理能力，充分調動一切有利因素為自身的發展服務。要聯合其他社會組織，團結一切可以團結的力量，一起承擔政府轉移的職能。承接政府轉移職能是一項艱巨的任務，僅靠學會組織的力量無異于單槍匹馬，還需要其他諸如社會團體、協會、商會等組織的配合才能迅速承接政府轉移的職能，否則難以取得良好的實效。

（四）提高制度約束力——規范職能承接程序

對于政府職能的有效承接，由于缺乏明確的法律法規和監督及問責機制，因此要從國外學習一些切實可行的先進經驗，對政府轉移與社會組織承接的具體職能進行明確規定，建立一套切實可行的“轉”與“接”的制度體系，做到轉移與承接的有序、合理、公開透明和有章可循。

政府購買服務雖然在歐美國家取得了良好的效果，已有成熟的經驗和完善的機制，但在我國，政府購買服務卻始終處于探索階段，工作效率難以提高。在2013年7月31日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，要求推進政府向社會力量購買公共服務。會議要求，制定政府購買公共服務指導性目錄，明確政府購買服務的種類、性質和內容。同時，要按照公開、公平、公正的原則，嚴格程序，強化競爭，通過優勝劣汰來確定承接主體，并嚴禁轉包。具體做法是：在既有預算中安排支出，以事定費，規范透明，強化審計。同時，建立嚴格的監督評價機制，全面公開購買服務的信息，建立由購買主體、服務對象及第三方組成的評審機制，評價結果向社會公布。因此，需要健全我國政府購買服務的法律法規，完善政府購買服務的實施細則，借鑒歐美國家在政府購買服務中的經驗，“按照選定服務項目—社會公布—資質認定、招標管理—過程管理、監督—績效考核—結算”最基本的流程來嚴格實施，努力做到程序規范化，法律保障化，工作普及化。

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