助殘社會組織的特性與分類指導

[摘 要]本文在界定助殘社會組織定義的基礎上剖析助殘社會組織的共同特性，基于組織性、非政府性、非營利性、自治性、服務性、助殘性等方面的共同特性及不同類型組織在特性上的強弱差異，對助殘社會組織進行分類，進而論述助殘社會組織在凝聚力量、維護權益、提供服務方面的作用，提出對各類助殘社會組織予以分類指導的具體措施。

[關鍵詞]助殘社會組織 特性 分類 指導

多年來，助殘社會組織為維護殘疾人合法權益、健全殘疾人公共服務體系、促進殘疾人事業(yè)發(fā)展做出了積極貢獻。基于實踐的發(fā)展，以扶殘助殘為主要內(nèi)容的社會組織受到了學術界的廣泛關注，現(xiàn)有研究多集中于助殘社會組織在社會管理創(chuàng)新中的作用及其發(fā)展路徑等，但較少探討助殘組織的特性與類型之間的關聯(lián)。對助殘社會組織的特性與分類進行深入思考是助殘社會組織研究的一項基礎性工作，有益于加強對助殘社會組織的分類指導。

一、助殘社會組織的特性

社會組織有廣義和狹義之分，狹義的社會組織是指為了實現(xiàn)特定的目標而有意識地組合起來的社會群體。本文的“社會組織”正是基于此狹義意義的界定。“社會組織”在黨的政策文件中亦有表述，如《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出要“健全社會組織，增強服務社會功能”。需要說明的是，本文所表述的“社會組織”概念，較官方正式定義的社會組織概念在外延上有所拓展，既包含在民政部門正式登記的社會團體、基金會、社會服務機構，也包含了未正式登記的群眾組織，以及主要體現(xiàn)公益性質但又在工商部門或其他政府部門登記的某些組織機構，因為他們在本質上都符合社會組織的性質和特點。

“助殘社會組織”屬于社會組織的范疇，是殘疾人朋友和社會各界助殘愛心人士以扶殘助殘為宗旨或主要任務之一而自愿組成的非政府、非營利的組織，是實現(xiàn)殘疾人基本保障和公共服務的重要社會力量，是發(fā)展中國特色殘疾人事業(yè)的重要組成部分。基于此定義，“助殘社會組織”應兼具社會組織共性和助殘?zhí)匦裕唧w表現(xiàn)出六個方面特性。

（一）組織性

助殘社會組織都具有一定的組織形式和組織管理制度，一般具有完整的法人治理結構或完善的內(nèi)部組織結構，并通過特定的組織形式和管理機制達到了人的集合和財?shù)募希M而實現(xiàn)助殘社會組織的宗旨和任務。

（二）非政府性

非政府性亦稱為群眾性，助殘社會組織是群眾組織，非隸屬于政府體系，其組織體制和運行機制都是獨立于政府部門之外的非政府機構，宗旨任務由本組織章程所確定，領導班子由會員代表民主選舉產(chǎn)生。當然，助殘社會組織的群眾性或非政府性并非不要政府，更不是與政府相對抗，而是謀求與政府共同合作推進殘疾人事業(yè)。

（三）非營利性

非營利性亦稱為公益性，助殘社會組織不以營利為目的，或者說助殘社會組織的存在不是為了積累財富或分配利潤，而是為了補充和擴大殘疾人的社會保障和公共服務，是以公益性為基本的價值取向。盡管助殘社會組織不同于企業(yè)組織，不追逐利潤的最大化，但助殘社會組織的非營利性也并非不盈利，而是不以追求利潤為目標，不分紅，且盈利的目的是用于繼續(xù)發(fā)展助殘社會事業(yè)。

（四）自治性

在國家法制框架內(nèi)，依據(jù)各自社會組織的章程，助殘社會組織作為獨立的自治群眾組織，在人事、財務、決策等方面不依附于任何其他的組織或社會力量，具有獨立的行使職能的權力和能力。同時，助殘社會組織的自治性還應體現(xiàn)為能夠有效地進行組織的自我約束、自我監(jiān)督和自我完善。

（五）服務性

助殘社會組織以服務殘疾人作為根本的宗旨或其主要的任務之一，以提供康復、教育、就業(yè)、扶貧、托養(yǎng)、文體、志愿服務等大量與殘疾人密切相關的服務為主要工作內(nèi)容。助殘社會組織的服務性最大貢獻在于提供了大量多樣化、個性化的服務，彌補了殘疾人服務領域中可能出現(xiàn)的“政府失靈”和“市場失靈”。

（六）助殘性

助殘社會組織有別于其他公益性社會組織最大的特性就是助殘性，各類助殘社會組織的宗旨和任務盡管不盡相同，但它們都離不開扶殘助殘這一共同特性，扶殘助殘應是助殘社會組織的主要任務或最主要任務之一。

綜上所述，作為完全理想化的助殘社會組織應該具備組織性、非政府性、非營利性、自治性、服務性和助殘性等六個方面的特性，但客觀上所有助殘社會組織都難以完全具備這些理想化的特性。每個助殘社會組織在六個特性上所表現(xiàn)的強弱是有區(qū)別的，至少當前實踐中還難以找到某些助殘社會組織在上述六個特性中均表現(xiàn)為理想化的最佳狀態(tài)。因此，本文所描述的助殘社會組織的各個特性應該是呈光譜狀的，也就是說，每個特性都是一個強弱不等的特性的集合，同時每個社會組織的總特性又是由六個強弱不等的特性所集合而成的。

二、助殘社會組織的分類與作用

組織類型的劃分都是相對的，人們可以從研究和分析的不同角度出發(fā)，選擇恰當?shù)姆诸悩藴省Ｖ鷼埳鐣M織的特性集合為助殘社會組織的分類提供了新的分析視角：一是判斷某類或某一社會組織是否為助殘社會組織時，除助殘性強度要明顯外，不可要求其他各個特性都理想化，而應是以各個特性的集合是否符合助殘社會組織的基本性質為判斷依據(jù)；二是在尋求把握助殘社會組織所具有的總體特性外，更應該認真研究不同助殘社會組織所具有的各個特性的強弱差異，以特性差異作為分類依據(jù)，這樣方能準確地進行歸類，并更好地發(fā)揮各類助殘社會組織的作用。因此，除基本屬性助殘性外，根據(jù)助殘社會組織的其余五個特性強弱的差異及其組合，可將助殘社會組織分為七大類。

（一）殘疾人專門協(xié)會

該類組織為凸顯組織性和代表性的各級殘聯(lián)所屬殘疾人專門協(xié)會，包括盲人協(xié)會、聾人協(xié)會、肢體殘疾人協(xié)會、智力殘疾人及親友協(xié)會、精神殘疾人及親友協(xié)會等五大殘疾人專門協(xié)會。該類協(xié)會部分已在民政部門辦理了社團登記，屬社團法人，但多數(shù)殘疾人專門協(xié)會尤其是地、縣級殘疾人專門協(xié)會未辦理社團登記，性質上還屬于各級殘聯(lián)內(nèi)部設立的殘疾人群眾組織。但無論登記與否，各級殘疾人專門協(xié)會都是殘疾人之家，其主要任務是代表殘疾人利益、反映殘疾人訴求、維護殘疾人權益、服務殘疾人需要，在各類助殘社會組織中具有獨特的地位與作用；同時，五大殘疾人專門協(xié)會還是各級殘聯(lián)的組織基礎，是殘聯(lián)組織聯(lián)系殘疾人最為主要的橋梁和紐帶。從長遠看，該類助殘社會組織不應只局限在現(xiàn)有的五個專門協(xié)會，還可以有更為細分的殘疾人群體協(xié)會；同時，也可以允許同類別殘疾人有若干個協(xié)會，形成競爭態(tài)勢。

（二）基層殘疾人協(xié)會（簡稱殘協(xié)，下同）

該類組織為凸顯自治性與組織性的村（社區(qū)）殘協(xié)。按照中國殘聯(lián)章程規(guī)定，村（社區(qū)）殘協(xié)是殘聯(lián)的基層組織，不論表述為地方組織或基層組織，該類組織的基本屬性既是殘聯(lián)的基層組織，更是基層殘疾人的自治組織。該類組織既不屬于行政設置，絕大多數(shù)也未向民政部門辦理社團登記，屬于村（社區(qū)）內(nèi)的群眾組織，其本質還應是基層社會組織，因此，將該類組織列為助殘社會組織中的一個類別更為貼切。該類別助殘社會組織具有十分特殊的兩重性，一方面，作為自治組織，其主要任務是代表殘疾人利益、反映殘疾人訴求、維護殘疾人權益；另一方面，作為殘聯(lián)的基層組織，其主要任務是協(xié)助上級殘聯(lián)及所在村（社區(qū)）做好轄區(qū)內(nèi)殘疾人各項社會保障和公共服務工作。

（三）助殘社會團體

該類組織為凸顯非營利性和專業(yè)性的各種助殘社會團體。該類助殘社會組織由社會各界熱心助殘的殘健人士組成，是在民政部門正式登記注冊的獨立社團法人。在現(xiàn)行政策下，各級殘聯(lián)是多數(shù)該類社會組織的業(yè)務主管單位，即便在直接登記情況下，各級殘聯(lián)仍將與該類助殘社會組織保持著緊密的關系。該類助殘社會組織主要任務是依據(jù)各自社團的宗旨開展各種面向社會公眾的，尤其是面向殘疾人的公益性和專業(yè)性的扶殘助殘活動，是助殘社會組織類別中最具廣泛性和多樣性的社會組織。殘疾人康復協(xié)會、特奧委員會、殘疾人事業(yè)新聞宣傳促進會、殘疾人事業(yè)發(fā)展研究會、盲人按摩學會等都是該類社會組織的典型代表。該類組織還可以進一步細分為公益類、學術類、職業(yè)類、聯(lián)合類助殘社會團體，但該類組織絕大多數(shù)應屬于公益類的助殘社會團體。

（四）助殘基金會

該類組織為非營利性和慈善性更突出的助殘基金會。該類助殘社會組織均是經(jīng)過民政部門正式登記的社團法人，其主要任務是為了殘疾人的福祉專門從事資金和物質的募集，是募集助殘愛心資金和物資的重要渠道，是扶殘濟困的重要社會力量，如各級殘聯(lián)主管的中國殘疾人福利基金會、省殘疾人福利基金會、市殘疾人福利基金會等各級殘疾人福利基金會和殘聯(lián)體系外的鄭衛(wèi)寧慈善基金會等社會愛心人士創(chuàng)辦的助殘基金會都是該類社會組織的典型代表。根據(jù)運作模式，基金會可分為運作型和資助型，目前多數(shù)助殘基金會屬于運作型，除進行資金和物質募集外，還直接開展殘疾人康復、教育、勞動就業(yè)、文體活動、社會保障、社會服務和殘疾預防等形式多樣、內(nèi)容豐富的公益活動。

（五）助殘社會服務機構

該類組織為凸顯非政府性和服務性的助殘社會服務機構（助殘民辦非企業(yè)單位）。該類社會組織是由熱心殘疾人事業(yè)的非政府部門、民間愛心人士發(fā)起成立，并經(jīng)過民政部門正式登記的社團法人，其主要任務是為殘疾人提供各種專業(yè)化、個性化的服務，是殘疾人服務體系不可或缺的重要參與者，同時也是殘疾人就業(yè)的重要窗口。北京星星雨教育研究所、福建省海峽盲人按摩指導中心、哈爾濱金色陽光智障殘疾人托養(yǎng)服務中心、福建省海峽殘疾人藝術團、福建省同人助殘志愿者服務中心、寧鄉(xiāng)縣特教學校、晉江市致和志工事務所等都是各地典型的助殘社會服務機構，活躍在服務殘疾人的各個專門領域。由此可見，此類助殘社會組織的構成更為復雜，根據(jù)殘疾人實際服務需求，還可進一步細分為更多的小類，如教育、康復、就業(yè)、扶貧、托養(yǎng)、文體、志愿服務、社工服務等，基本上覆蓋了扶殘助殘工作的方方面面。

（六）助殘草根組織

該類組織為凸顯非政府性和民間性的助殘草根組織。此類助殘社會組織由于種種原因未在任何政府機構登記注冊，更沒有明確的業(yè)務主管單位，但他們在民間也開展了許多扶殘助殘活動，是活躍在社區(qū)、鄉(xiāng)村的助殘民間力量，屬于未登記注冊的草根社會組織的一部分。如福建省“簡單助學”發(fā)起于2003年，2013年底才在福建省民政廳以直接登記的方式注冊為社會團體。該組織作為一個純粹的民間草根組織，一無企業(yè)（基金會）背景，二無政府財政支持，這10年最根本的工作動力是來自對山區(qū)困難群眾生活不易的了解與同情，他們也知道自己能力不足，想從幫助困難群眾的孩子著手開展簡單助學。當然，像“簡單助學”這樣的志愿者團體是草根組織的典型代表，但并不是草根組織的全部構成，助殘草根組織還涵蓋諸多為殘疾人提供無償服務的其他各類社會組織。

（七）助殘社會企業(yè)

該類組織為兼具非營利性和營利性于一體的助殘社會企業(yè)。該類組織有兩種情況構成：一是工商登記的社會組織，二是助殘愛心企業(yè)。盡管這類組織都在工商部門登記，而不在民政部門登記，名義上并非社會組織，但由于此類組織帶有十分明顯的公益傾向和助殘?zhí)刭|，本質上符合助殘社會組織的基本性質與特點。在工商登記的社會組織多數(shù)是民辦社會服務機構，但因為部分此類組織在開始登記時由于種種原因辦理了工商登記，其本質還是社會組織。另外，把社會企業(yè)與一般企業(yè)區(qū)分開來，將助殘型的社會企業(yè)納入助殘社會組織的范疇也實屬必要，這將有助于把社會組織的優(yōu)惠政策引入社會企業(yè)，有利于慈善事業(yè)的發(fā)展和殘疾人的獲益。如晉江市雅適家政服務有限公司，該公司承接政府購買服務項目——晉江市委、市政府為民辦實事項目“重度殘疾人居家養(yǎng)護家政服務”，項目實施幾年來，為指定轄區(qū)內(nèi)重度殘疾人提供了良好的生活照料、康復訓練、精神慰藉等居家養(yǎng)護服務。又如長沙雨花助殘合作社，該社為殘疾人提供手工制作等各方面的技能培訓，并正式對外接受訂單開展經(jīng)營活動，社里所有收益均直接反饋給參與勞動的殘疾人，合作社創(chuàng)造了社會價值和物質財富，創(chuàng)造了殘疾人的就業(yè)機會。因此，讓在工商部門登記的社會服務機構以及各類合作社等社會企業(yè)回歸社會組織的定位實屬必要和有益。

三、助殘社會組織的分類指導

各類助殘社會組織已經(jīng)滲透到殘疾人生活的方方面面，助殘社會組織在凝聚全社會民間助殘力量、維護殘疾人合法權益、提供殘疾人公共服務等方面發(fā)揮了積極的作用，并且隨著全面小康進程的推進，其影響和作用將更加顯著。如何更好地發(fā)揮各類助殘社會組織的作用，各級政府部門和殘聯(lián)組織要根據(jù)各類助殘社會組織的共性和特性，在重視、培育和監(jiān)管助殘社會組織的基礎上做好助殘社會組織的分類指導。

實行助殘社會組織的分類指導，除了要加強對各類助殘社會組織在遵紀守法、規(guī)范運作、制定規(guī)劃、健全法人治理結構、開展業(yè)務活動、增強社會公信力等方面的指導與要求外，同時，還應該加強對不同類別助殘社會組織的個性化指導，有針對性地提出工作要求和具體的幫扶措施。

（一）對殘疾人專門協(xié)會的指導

該類組織作為各級殘聯(lián)最直接聯(lián)系和服務的群眾組織，在夯實殘聯(lián)的組織基礎、提升殘聯(lián)組織的代表性、增強殘聯(lián)作為黨和政府聯(lián)系廣大殘疾人的橋梁和紐帶功能等方面發(fā)揮了極其重要作用。因此，要特別加強對該類協(xié)會社團法人登記注冊的指導，重點加強協(xié)會的組織建設，不斷完善協(xié)會內(nèi)部治理結構。要盡快改變專門協(xié)會會員缺乏的狀況，建立會員發(fā)展和管理制度，使協(xié)會會員隊伍有質有量，具有名副其實的代表性。要增強協(xié)會的籌資能力，增強造血功能，不依附殘聯(lián)能夠獨立自主地開展工作，使其成為真正意義上的獨立社團組織。協(xié)會的主要工作應從組織一般性活動，轉向更多履行代表、服務、維權的職能。

（二）對基層殘協(xié)的指導

該類組織在落實各級政府扶殘助殘工作、直接聯(lián)絡和服務基層廣大殘疾人朋友、建設殘疾人之家等方面發(fā)揮了主體作用。為此，應重點健全完善基層殘協(xié)的組織建設，做到有機構、有班子、有殘疾人聯(lián)絡員，保證殘疾人事業(yè)的各項工作在基層能夠得到落實。要加強村（社區(qū)）殘協(xié)的殘疾人基礎數(shù)據(jù)建設，切實掌握殘疾人基本狀況和基本需求，并實行動態(tài)管理。要逐步實現(xiàn)村（社區(qū)）殘協(xié)工作人員的職業(yè)化和專業(yè)化，并提供履職的條件和保障。要加強村（社區(qū)）殘協(xié)的建家意識，加強與殘疾人的溝通聯(lián)絡，做殘疾人的有心人和貼心人。

（三）對助殘社會團體的指導

該類組織在動員組織凝聚社會各方助殘力量、推動殘健融合、引導全社會營造助殘氛圍、服務殘疾人事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。對于該類社會組織在注重加大培育的同時，要重點加強對各類助殘社會團體的導向管理和公益性管理，確保助殘社會團體的正確方向。要加強對各類助殘社會團體的業(yè)務指導，提高會務工作、活動策劃、資金募集、項目實施的能力。要更多開展面向社會的扶殘助殘活動，激發(fā)社團活力，不斷提升助殘社團組織的影響力和公信力。

（四）對助殘基金會的指導

該類組織在匯聚社會扶殘助殘資金、解決部分和個案殘疾人特殊困難等方面發(fā)揮了精準助殘的作用。為此，要重點加強培育工作，扶持更多的助殘基金會成立，應爭取每個縣（市、區(qū)）都能發(fā)起成立一家殘疾人福利基金會，同時還應鼓勵更多扶殘助殘基金會的成立。要加強基金會的運作管理，提升運作的公開度和透明度，加強監(jiān)管和審計。要加強基金會的策劃能力，提升基金會募集資金和實際執(zhí)行的能力。要推動運作型基金會向資助型基金會轉型，不斷提升助殘基金會的社會公信力。

（五）對助殘社會服務機構的指導

該類組織在彌補政府和市場對殘疾人服務供給不足或供給缺位，以及為殘疾人提供專業(yè)化、個性化、多樣化服務等方面發(fā)揮了拾遺補缺的作用。因此，要加大對助殘社會服務機構的培育，要積極爭取助殘社會服務機構與公辦服務機構的同等待遇和優(yōu)惠政策，要向更多助殘社會服務機構實施政府購買服務，為助殘社會服務機構的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境，不斷壯大有能力為殘疾人提供服務的社會服務機構；同時，也要重點加強各類社會服務機構的舉辦資質、服務質量和服務價格的督導和監(jiān)督，確保殘疾人獲得優(yōu)惠優(yōu)質的服務。

（六）對助殘草根組織的指導

該類組織在動員民間助殘力量、更接地氣地服務殘疾人方面更具獨特優(yōu)勢。因此，要重視和支持助殘草根組織的發(fā)展，引導助殘草根組織納入民政體系社會組織的規(guī)范管理，發(fā)揮助殘社會組織的整體合力。要支持助殘草根組織獨立自主地開展助殘活動，支持其積極參與社區(qū)助殘服務。要加強對助殘草根組織的導向引導和規(guī)范運作，不斷提升草根組織的社會公信力。

（七）對助殘社會企業(yè)的指導

該類企業(yè)在增加殘疾人服務的供給、為殘疾人提供穩(wěn)定合適的就業(yè)崗位等方面發(fā)揮了積極作用。因此，要重點加強助殘社會組織優(yōu)惠政策研究，積極呼吁和協(xié)調有關各方為助殘社會企業(yè)發(fā)展提供更加寬松的政策環(huán)境。要指導助殘社會企業(yè)充分利用經(jīng)濟杠桿，為殘疾人提供更多更好的個性化的服務。要鼓勵助殘社會企業(yè)積極挖掘潛力，開發(fā)更多的穩(wěn)定的殘疾人就業(yè)崗位，實現(xiàn)殘疾人就業(yè)與助殘服務雙獲益。要指導該類組織進行最合適、最有利的法人（如社團法人、合作社法人、社會企業(yè)法人）登記。

隨著政府職能轉變、社會服務體系完善、社會組織管理體制創(chuàng)新等發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，助殘社會組織的任務、組織形式、活動方式和作用等也將發(fā)生變化，優(yōu)化的環(huán)境和現(xiàn)代的社會組織體制必將推動助殘社會組織進一步健康發(fā)展，最大化地釋放能量，更好地滿足殘疾人多層次、個性化、類別化的需求。

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