美國職業教育外部治理：結構、特點與啟示

□鄧宏寶　吳寒飛

美國職業教育外部治理：結構、特點與啟示

□鄧宏寶吳寒飛

美國職業教育外部治理結構是一個由政府引導、州和地方分級管理、社會力量積極參與的三元治理結構，具有聯邦調控與地方自治相結合、政府干預與社會參與相結合、國家問責與各方制約相結合的特點。我國職業教育可借鑒和吸收其經驗，合理劃分國家與地方職責，實現教育分權；吸引社會力量參與，推進多元治理；建立科學協同機制，增強治理實效。

美國；職業教育；治理結構

美國職業教育相對發達，與其頗有特色的治理結構有著密切的關系。分析、研究其治理狀況，總結、歸納其治理結構特點，對于合理構建我國職業教育治理結構與體系，提升我國職業教育治理能力有著重要的借鑒意義。

一、美國職業教育外部治理結構

美國職業教育的外部治理主要分為宏觀、中觀、微觀三個層面：

（一）宏觀層面——聯邦政府

宏觀層面，聯邦政府是治理的主體。聯邦政府主要是通過教育部、勞工部以及技能委員會、職業信息協調委員會等機構研究擬定有關規劃與政策、撥付教育經費、制定國家標準、開展績效評估等多種手段實現對職業教育的引導。早在1862年，《莫雷爾法案》就規定聯邦政府通過土地獎勵的辦法為各州提供資金，開辦“贈地學院”，此后1917年的《史密斯——休斯法案》、1940年的《國防職業教育法》、1958年的《國防教育法》、1963年的《職業教育法》、1974年的《生計教育法》、1982年的《職業訓練合作法》、1990年的《珀金斯職業教育法》、1994年的《2000年目標：美國教育法》和《學校到工作機會法案》等相關法律均為職業教育發展提供了經費或其他相關條件的支持。雖然相比職業教育的總收入而言，聯邦政府提供的資金很少，美國國家職業教育評估委員會指出，大約只有5%的中等職業教育收入和2%的高等職業教育收入來自聯邦政府［1］。但這并不意味著聯邦政府對職業教育治理的影響力小。

為了加強對職業教育的間接治理，聯邦政府建立了職業教育經費投入機制，在國家教育部下設了職業與成人教育辦公室（the Office of Vocational and Adult Education，OVAE），負責聯邦層面的職業教育立法與實施。聯邦政府要求各州必須向職業與成人教育辦公室提交計劃，說明執行聯邦立法要求的具體安排，否則不予資助；同樣，地方要向州提供資金使用計劃方能獲得州撥款，此舉確保了州和地方在聯邦政府的規定范圍內使用資金。在計劃執行過程中，職業與成人教育辦公室要求各州上交年度報告，匯報資金的使用情況以及評估結論，說明資金對項目的有效作用。

職業教育培訓方面，除了教育機構提供的服務外，幾乎所有教育體系外政府支持的技能培訓都是由聯邦勞工部管轄下的學徒制辦公室（Office of Apprenticeship）和就業工作團（Job Corps）負責，盡管參加此類培訓的人員數量遠遠低于在教育機構接受技能培訓的人數。此外，聯邦政府還制定政策，要求企業履行教育培訓責任，運用減免稅收、發放補貼及購買服務等方式推動企業參與職業教育治理，同時積極宣傳教育改革理念，推動社會組織捐資助學。

（二）中觀層面——社會組織與個人

美國的職業教育項目都被期望有第三方咨詢組織或專業協會的代表參與，以保證所培養人才能夠符合勞動力市場需求。聯邦政府立法雖然沒有對這些社會組織直接提出要求，但是在一些規定中間接地體現了相應的精神。例如要求地方所提交的計劃必須描述商業（包括小型企業）、工業、勞工組織、特殊人群代表、其他對職業教育感興趣的個人對職業技術教育項目的參與開發、實施以及評價等內容［2］。這就促使職業教育辦學者必須充分調查、了解社會各界對其發展的意見與建議，也為相關社會組織或人群參與職業教育打開了方便之門。

作為政府、企業和職業院校之間的中介，社會組織為職業教育行業自律發揮著重要的功能。它們包含了貿易、工商業組織，農業、科技、工程類專業協會，以及職教中心等等，全美約有三萬多個社會組織。部分行業組織的影響力非常巨大，如美國商會、慈善基金會、全國零售業聯合基金會、制造業職業生涯聯盟等。這些組織實力雄厚，他們利用自身的平臺與優勢，通過多種途徑左右職業教育的發展。如在國會和白宮為企業呼吁、在法院幫助企業打官司、通過利益交換團結企業等方式增強自身對企業的吸引力，調動企業參與“合作教育”的積極性。同時這些組織還通過游說，在促進聯邦政府加強職業教育立法，增加職業教育撥款，開展職業教育專題研討，吸引國家、州、地方層面的利益相關者參與職業教育等方面發揮作用［3］。

有些社會組織還借助出臺行業技能標準，引導職業教育的發展。迄今為止，行會、產業組織與國家技能標準推進委員會合作，已經開發了制造業、信息通信業等一系列國家行業技能標準，這些標準往往成為了學校課程開發、實踐訓練的重要指南。另外，部分社會組織亦直接參與職業院校的課程方案設計、教材編寫、教育研究、就業咨詢等活動；有的社會組織則向學校提供資金，間接參與職業教育的管理與決定，包括招生、課程設置、學生實習、畢業生錄用等環節。還有一些認證協會通過制定認證標準對學校的管理進行監督，它們出臺評價指標，確定評價程序并實施評估和定期復查，對達到標準的學校公開認定。

至于社會上各行業的代表人士，他們則被邀請參與學校管理，有的會加入董事會，與其他董事們共商學校重大決策，依社會需求適時調整學校發展走向。一些雇主也會積極參與職業教育，如指導專業的設置，在合作教育中為學生安排工作實習，介入學生錄取、指導、公關、咨詢、教師選聘及評價活動，支持課程結構的改革以及捐贈設備等。有的企業負責人和技術人員還會組成顧問委員會，參與職業教育專業方向、課程設置及教學改革等方面的規劃，對一些職業教育項目進行監督、調查與評估。

（三）微觀層面——州和地方

根據聯邦憲法規定，教育是聯邦下屬各州政府的“保留權力”。因此，美國職業教育治理是非集權、分散式的，自主權主要掌握在州和地方當局。聯邦的職業教育立法要求各州指定一個類似于職業技術教育委員會的機構負責計劃和監督聯邦資金的使用。有35個州是由中小學教育委員會，8個州是由州高等教育行政機構中的一個部門，3個州和哥倫比亞特區是由一個專門的委員會，4個州由勞動力教育部門負責［4］。這類教育機構主要統籌、協調和規劃全州職業教育，制定本州有關職業教育的政策、法規和確定發展規劃；管理分配聯邦政府和州政府用于職業教育的資金；審議、評估課程設置和培訓項目；頒發教師資格證書；了解學生的收費狀況和審計學區財務執行情況等。

對于聯邦資金的管控，州層面有專門人員——生涯技術教育董事（State Director of Career-Technical Education）負責。這些董事們不僅是州職業教育的領導，而且是州職業教育事業發展的倡導者，他們為那些試圖影響聯邦政府職業教育政策的雇主和地方董事們提供贊助，他們結成了聯盟，試圖在國家層面通過影響聯邦立法和撥款來為州職業教育作出貢獻［5］。

各州在職業教育自治過程中，對地方職業教育的政策與實踐要求各異。有的州要求地方使用他們推薦的課程，否則不提供資金資助，有的州要求行業必須拿到國家資格認證后才可獲得資助。一般情況下，州都會下設地方教育機構——地方教育委員會（Local Boards of Education），負責在州的立法和管理框架內治理職業教育（夏威夷州單設一個獨立的州委員會除外），地方教育委員會的成員是根據地域劃分由公民選舉產生，只有一小部分委員會的成員是委派的。委員會的工作一周需要幾個或多個小時，委員們可能還不接受薪水，雖然他們都是來自不同的行業，但相比普通公民，他們比較富裕，受教育程度也更高［6］。

地方負有職業教育治理的主要職責，他們擁有教育行政人員的招聘權、教師關于課程建議的審批權、獨立于其它政府部門的稅收權（為了避免職業教育治理受政治影響）等。所有的初、高級職業院校（除了夏威夷州）都是在地方教育機構管轄范圍之內。中學后職業教育是由社區學院負責，而社區學院又受制于地方教育委員會。地方掌握著職業教育的主要經費，職業教育經費來源渠道較多，主要是當地財產稅、州政府撥款、聯邦政府資助和學生學費，分別約占學校收入的45%、18%—20%、10%和8%—10%，另有少量的企業和私人贊助以及學校有關產業的收入。

總體而言，美國職業教育外部治理主體齊全，治理職責分明。聯邦政府負責宏觀層面的治理，它主要通過政策制定關注撥款、教育公平、學生貸款與資助、質量評價等問題。微觀層面具體事務的治理由州和地方負責，它們對本區域內的職業教育進行直接治理。中觀層面上的社會組織與個人在各級政府、企業、院校之間發揮著緩沖和中介作用，填補了聯邦政府在職業教育領域權力缺失的空間，克服了地方自治可能導致的缺陷，也是工商業、企業、協會等主體“利益表達”的渠道。雖然不同層面的治理主體有著各自的職責范圍、治理手段，但他們之間已經通過立法機制、經費投入機制、質量問責機制形成了相互獨立、彼此契合、相互制約的治理結構（見圖1）。在此結構中，各主體的地位同等重要且缺一不可，共同維系著職業教育的有序運轉。

圖1　美國職業教育外部治理結構

二、美國職業教育外部治理結構特點

美國職業教育具有一個政府引導、州和地方分級管理、社會力量積極參與的外部治理結構。這一治理結構主要有以下幾方面的特點：

（一）聯邦調控與地方自治相結合

聯邦政府主要是在宏觀方面起到引導、促進、保障、監管的作用。首先，聯邦政府主要通過“聯邦委托”、“立法優先”、制定職業教育國家技能標準、開展績效評估等多種手段，引導各州向國家教育目標、國家標準看齊，從而實現對職業教育的干預。其次，聯邦政府制定各種教育法律與政策引導教育改革，雖然州與地方也有自己的法規，但是基于國家至上原則，聯邦法律優先于州和地方的法規，州和地方要在聯邦法律框架下行事。再次，聯邦政府為州和地方提供有條件的教育資助，要求接受資助的地方承擔相應的責任，要在聯邦政府提出的教育目標和技術標準范圍內使用資金［7］。此外，聯邦政府還籍助為貧困學生提供資助與貸款等舉措，促進教育公平?？梢哉f聯邦政府作為職業教育事業發展的決策者、促進者與監督者，發揮著強大的宏觀引導作用。

在注重國家調控的同時，聯邦政府將職業教育直接的治理權委托給州和地方，實現地方自治。對于聯邦的撥款，州和地方根據各自的情況制定和上交計劃，具體如何使用資金進行職業教育管理與創新，由地方自行安排，只要是在聯邦立法范圍內即可。區域內的職業院校也由地方負責，聯邦政府無權直接干涉。對于構建職業教育標準體系，國家法律（如《帕金斯法案》）只提出要求，規定核心指標，具體指標的選取、標準的確定，各州和地方都有權根據本州本地區的實際自主決定；當問責計劃制定并獲得聯邦批準后，州和地方有權自行按照標準體系開展質量問責，聯邦教育部可通過派遣專家、提供評價工具等方式進行協助，無權強行干涉州的行為，但要對州上交的問責報告給予反饋［8］。如果達不到計劃目標，聯邦政府有權部分或者完全收回資助。這種國家宏觀調控與地方自治相結合的機制，既給予了地方很大的自主權，激發了地方辦學的積極性，又強化了國家的引導和監督，使地方與國家保持相對的一致，地方與地方之間保持相對的均衡。

（二）政府干預與社會參與相結合

美國職業教育外部治理結構的又一特點是實現了“自由社會”與“強大政府”的同構。政府以立法為基礎、撥款為紐帶，通過制定質量標準、開展評估、實施績效管理等手段，形成了一套從聯邦到州再到地方的政府治理體系。與此同時，政府還通過《聯合培養方案》等文件明確要求企業履行職業培訓的責任，通過撥付專項資金、提供稅收優惠、追加行政補貼等手段推動社會組織參與職業教育［9］。共同治理結構可謂是其職業教育運行的一種強制性結構。

社會組織承擔了不少的職業教育治理職能，工商各界、協會組織、企業等都積極加入國家職業教育咨詢委員會、評估委員會、州職業教育委員會等組織，作為其中的一員，參與政策制定，推動職業教育改革。作為“第三部門”，社會組織彌補了受教育者因政府失靈和市場失控所無法滿足的教育需求，能夠促進教育籌資公平與效率的統一。并且，社會組織對勞動力市場的信息掌握較為精準，能夠避免職業教育與市場需求信息的不對稱問題。它們代表行業企業的利益，能夠為職業教育提供服務，并形成規模效益，能有效補償政府在管理、監控職業教育力量不足所帶來的缺陷，克服單個企業參與職業教育所導致的“點對點”式合作弊端。

（三）國家問責與各方制約相結合

為了加強職業教育質量管理，促進職業教育質量提升，美國實行了職業教育質量問責。自1917年《史密斯—休斯法》頒布以來，美國每一次主要的職業教育立法都將質量問責作為不可或缺的部分［10］。2006年，《帕金斯法IV》要求各州通過實施與企業標準相一致的測驗，衡量學生技術技能的達標情況；2012年，《投資美國的未來生涯與技術教育改革藍圖》提出各州使用統一的教育績效評價指標，同時將相關數據連接到國家縱向數據系統。聯邦政府還成立了國家職業教育評估機構，對州和地方職業教育工作進行周期性評估［11］。所有這些規定都構成了美國國家層面職業教育質量問責機制，有力地保障了職業教育的健康發展。

除聯邦政府引導職業教育質量評價外，州、地方以及協會組織在質量把控上也各司其職。以亞利桑那州為例，州教育部頒布了中等職業教育指導方針，為學區的職業教育管理者、地方評價小組以及職業教育師資開展質量評估提供參考。地方教育行政部門則承擔本學區內職業教育項目的自我評價，其職責主要涵蓋：制定本學區的評價計劃、協調與其他部門的關系、制定具體的評價時間表、對職業學校的教學質量進行監督等。協會組織也參與各州職業教育評價系統，它們在制定評價標準、發揮主體作用、實施評價工作、研制教學計劃和課程標準等方面扮演著重要角色［12］。

三、美國職業教育外部治理結構對我國的啟示

經過多年來的發展，我國職業教育事業已取得了不斐的業績。隨著職業教育從規模擴張向內涵提升發展方式的轉變，隨著職業教育發展過程中部門主義、地方主義傾向的顯現，迫切需要我們借鑒美國相關經驗，關注職業教育各利益主體的訴求，形成多元主體共同參與的職業教育治理結構。

（一）劃分國家與地方職責，實現教育分權

《中華人民共和國職業教育法》規定：國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作。縣級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區域內職業教育工作的領導、統籌協調和督導評估?？梢哉f，這已從法律層面對國家和地方在職業教育管理權限上作出了劃分。但由于這種劃分相對宏觀、籠統，致使少數地區、少數領域出現國家和地方職責不清、責任不明的現象，在職業教育辦學實踐中，或是過分強調了國家的宏觀控制，地方職業教育過分僵化、活力不夠；或是過于強調了地方自主，職業教育機構重復建設、專業重疊設置，辦學資源嚴重浪費。為此，要在調查研究的基礎上，依托《職業教育法》的修訂，進一步明確劃分國家和地方各級政府的職業教育管理權限，科學界定相應法律責任，實現職業教育的合理分權。國家層面要繼續借助法律、經濟、質量評估等手段，規范和引導地方職業教育的興辦，地方要立足國家全局利益，遵循相關政策要求，積極發揮自身能動性，因地制宜辦好職業教育。

（二）吸引社會力量參與，推進多元治理

新時期，我國各種行會、協會等社會組織紛紛組建，但由于尚在成長之中，這些組織普遍依附于政府機構或與政府機構有著千絲萬縷的聯系，其獨立性、公正性和權威性不夠［13］，兼之，行業、企業等參與辦學的責權利尚未有法律明文界定，具體政策缺乏吸引力、可操作性，特別是一些國企“辦學難”，所辦學校既無生均經費、教師工資等財政撥款，也不能按民辦學校標準收費，因而總體上社會力量參與職業教育的內生動力不足。要打破現行的政府全能型“一元單治”治理結構，實現職業教育多元治理，就要求政府轉變部分職能、下放部分權力，依靠法律、利益等機制吸引各種社會力量成為職業教育治理的主體。同時，要進一步改變政會一體的狀況，尊重社會組織的獨立地位，賦予他們參與職業教育治理的權利與義務，提供他們參與職業教育治理的舞臺與空間。社會力量自身亦需加強建設，提升影響力，發揮第三方作用，強化對職業教育的評估、認證與監督，使職業教育能更好地滿足多方社會力量的需求。

（三）建立科學協同機制，增強治理實效

職業教育作為與社會經濟發展和勞動力市場密切相關的一種教育類型，政府、行業企業、社會組織、學校、學生及家長等多方均是影響其發展的重要因素，他們均應成為職業教育治理的主體。要有效發揮這些治理主體的作用，就必須深入探索多元主體協同互動、協商決策、利益分享、監測評估等推進職業教育發展的組織機制和運行機制，找到職業教育治理主體決策能力、執行能力、調控能力、協同能力的提升路徑，以合理化解職業教育相關主體的利益沖突和矛盾，尋求共同利益的最大化。要明確政府在各治理主體中的主導地位，推進共治過程中的問責制，從而引領職業教育治理發揮最大效能，最終由共治走向善治。

［1］Silverberg，M.，Warner，E.，Fong，F.&Goodwin，D.National Assessment of Vocational Education：final report to congress［EB/OL］．［2010-10-17］.http：//www.ed.gov/rschstat/eval/sectech/nave/ navefinal.pdf．

［2］Carl D.Perkins Career and Technical Education Act of 2006.

［3］鄧佳楠，鄧志軍.美國行業協會參與職業教育的模式及特點［J］.東華理工大學學報（社會科學版），2014（3）：261-262.

［4］［5］James R.Stone III，Morgan V.Lewis.Governance of Vocational Education and Training in the United States［J］.Research in Comparative and International Education，2010，5（3）：2010.

［6］Land，D.，Local School Boards under Review：their role and effectiveness in relation to students' academic achievement［J］.Review of Educational Research，2002（72）：229-278.

［7］［9］［11］馮孟.美國職業教育國家制度的構建及其啟示［J］.比較教育研究，2012（6）：58-61.

［8］吳雪萍.美國職業教育治理問責制探析［J］.比較教育研究，2014（11）：49-53.

［10］Office of Technology Assessment.Testing and AssessmentinVocationalEducation［EB/OL］．［2014-05-31］．http：//www.fas.org/ota/reports/9437. pdf.1994：4.

［12］郄海霞，王世斌，董芳芳.美國中等職業教育外部評價機制及啟示——以亞利桑那州為例［J］.比較教育研究，2013（12）：43-44．

［13］董仁忠，李晏軍.本科職業教育治理研究［J］.職教論壇，2015（21）：5-9.

責任編輯韓云鵬

鄧宏寶（1967－），男，江蘇南通人，南通大學職業技術教育研究所所長，教授，博士，研究方向為職業技術教育；吳寒飛（1986－），女，江蘇海安人，南通大學職業技術教育研究所講師。

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“現代職業教育治理體系和治理能力現代化研究”（編號：15RH019），主持人：肖鳳翔。

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