城中村改造中的困境及對城市政府職能轉變的要求

李強

摘 要：伴隨著我國快速的城市化進程，城中村作為一種特殊的社區(qū)形態(tài)曾大量出現(xiàn)，隨后又開始逐漸消失。在此過程中，出現(xiàn)了大量的社會問題，甚至引發(fā)暴力沖突和群體性事件。本文歸納了城中村的若干特征，總結了城中村目前存在的突出問題，分析了城中村改造中的困境及其成因，并在此基礎上探討了城市政府職能轉變的動力和方向。

關鍵詞：城中村改造；困境；政府職能轉變

中圖分類號： F299.2 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）26-85-2

1 城中村及其特征

1.1 城中村莊的定義

村，又稱“城中村”，是指已納入城市總體規(guī)劃和建設范圍內的，農(nóng)業(yè)用地很少或根本沒有居民的職業(yè)結構和生活方式，城市改造，但建筑景觀和民俗居民仍然缺乏城市社區(qū)的特點，建立的性質上的集體土地仍然被稱為“村”居民的結算。城中村在當?shù)鼐用裢ㄟ^出租房屋獲得經(jīng)濟來源，外國永久居民通過租賃住房獲得臨時居住，因此它是一種內部服務經(jīng)濟轉型的城鄉(xiāng)社區(qū)。

1.2 城市村的2個特點

與周邊城市地區(qū)相比，該村的主要特點：

①土地。農(nóng)村宅基地屬于集體所有制，農(nóng)村宅基地為主，其他建設用地為輔，農(nóng)業(yè)用地減少了，一些成熟的村莊沒有農(nóng)業(yè)用地。

②架構。家庭住宅建筑的主要建筑，通常缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，建筑密度和容積率非常高，違法建設、私搭亂建豐富，配套的基礎設施缺乏，更少的公共綠地、文化、體育和休閑設施。

③人口。地方居民的職業(yè)結構和生活方式既有城鄉(xiāng)二元、職業(yè)結構復雜，當?shù)鼐用窈土鲃尤丝诘奈幕刭|普遍不高，社會保障的難度，當?shù)鼐用窈土鲃尤丝谥g的房東和租客的關系，形成了孤立的二元社會。

④經(jīng)濟。村民的主要經(jīng)濟來源是出租收入和集體經(jīng)濟紅利和小規(guī)模的餐飲業(yè)、商業(yè)，部分外來人口在農(nóng)村從事商業(yè)，因此房屋租賃和衍生經(jīng)濟成為一種主要的經(jīng)濟模式。

2 城中村存在的主要問題

城中村是我國城市化進程中的產(chǎn)物，這一過程中的主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 建筑密度過大，環(huán)境質量普遍較差

近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，房價上漲迅猛。人們對廉價住房的需求日益迫切，城中村房租價格也水漲船高。為了獲得更多的租金，違法亂建、亂搭蓋“握手樓”和“接吻樓”等極為常見，有的城中村建筑密度達到70%以上，甚至達到90%。城中村建筑呈無序布局狀態(tài)，住宅的日照、間距等難以滿足基本的衛(wèi)生和生活要求，隨之而來的亂設牌匾、亂懸掛、亂晾曬、亂堆亂放等現(xiàn)象嚴重影響到了居住環(huán)境。再加上垃圾處理、排水排污等基礎設施先天不足，使得垃圾無序堆放、排水不暢等現(xiàn)象更為突出。

2.2 市政基礎設施普遍落后，安全隱患極為嚴重

城中村的住宅建筑新舊混雜，既有近期新建的衛(wèi)生設施較全、裝修較好的鋼筋混凝土住房；也有20世紀七八十年代建造的有部分衛(wèi)生設施的磚混結構住房；還有建造歷史較久的無衛(wèi)生設施的木、石、磚木結構住房。村里的對外交通往往只有一兩處寬度約為5～7米的道路，村內道路多為2米以內的小巷，遠不符合消防通道標準。許多城中村甚至沒有納入統(tǒng)一的城市污水排放系統(tǒng)，沒有沖水式廁所和排污管道。老房子安裝的電線太亂，隨著人口和家用電器的不斷增加，超負荷運轉的線路經(jīng)常出現(xiàn)短路現(xiàn)象。

2.3 公共服務設施普遍不足

城中村里的文化和公益性娛樂設施普遍數(shù)量少、檔次低，供老年人和兒童使用的公共活動場所和綠地則幾乎沒有。受到規(guī)劃限制，幼兒園、醫(yī)院、菜場、公廁等配套設施也多不全。

3 城中村改造的困境

3.1 改造成本的問題

城中村改造的真正難點在于改造資金的來源。政府自己因發(fā)開成本過于高昂而難以啟動改造，村民集體經(jīng)濟通常也無此財力，只能給予優(yōu)惠政策吸引房地產(chǎn)商介入開發(fā)。巨大的居民數(shù)量和高密度的建筑體量，以及前期的安置增加的成本投入，使得拆遷補償費用成為城中村改造項目中最重要的一項成本。除拆遷補償安置外，開發(fā)商還要負擔道路拓寬、市政管線改造等市政配套費用。

3.2 拆遷補償?shù)膯栴}

以前城中村居民的收益主要來自出租住房和村集體經(jīng)濟的可分配收益，其中又以前者在居民家庭收入中所占的份額為最大。若按照現(xiàn)行模式進行城中村改造，改造中最大的矛盾和沖突是關于確定土地與房屋一次性貨幣補償?shù)臉藴省Ｄ壳霸趯嶋H改造中，補償價格的形成往往通過結合市場交易和行政強制的方法來解決。城中村居民對拆遷有普遍的抵觸心理，覺得補償應該覆蓋拆遷改造所帶來的一切損失和支出。而通常的補償標準未考慮城中村土地的特殊性質，普遍較低，補償費用分配也不盡合理。由于對拆遷補償標準理解的分歧，以及部分地方在實施拆遷過程中的違法行為，造成拆遷過程中出現(xiàn)種種矛盾激化，甚至暴力沖突的情況。

3.3 人員安置的問題

很多城中村還有鄉(xiāng)、村等行政建制，以及集體企業(yè)的財產(chǎn)，這是當?shù)剞r(nóng)民賴以為生的生存基礎，如何處理這些財產(chǎn)，給城中村的改造增加了很多困難。征地后，農(nóng)轉非人員沒有了最根本的生活資料，傳統(tǒng)的生活方式被改變，也沒有基本生活技能以適應新城市化的生活。征地農(nóng)轉非人員的最低生活保障、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、教育都是尚待解決的問題。此外，城中村拆遷后，以低收入打工者為主的外來暫住人口的居住、生活亦會受到較大影響。

4 城中村問題的成因

4.1 城鄉(xiāng)二元體制

該系統(tǒng)是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。1951《城市住宅管理暫行條例》頒布實施，城鄉(xiāng)人口制度從制度的正式實施中分離。此后，隨著工業(yè)化的發(fā)展，大量的農(nóng)村人口遷移到城市，增加了城市的負擔，為了緩解這種狀況，在1958個戶籍的<<中華人民共和國戶籍管理條例>>開始在戶口遷移、食品供應、就業(yè)安排、社會保障等方面嚴格區(qū)分了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口、城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)二元分割的二元制度實施。從那時起，在城市化的過程中，村里的原始土地被接管，村成為城市的一部分。村民生活在城市，但不能享受同城鎮(zhèn)居民一樣的就業(yè)和社會保障等福利。

4.2 土地集體所有制

在城市化的一些地區(qū)，集體土地實際上是從事國有土地的某些職能。根據(jù)我國法律規(guī)定，城市土地所有權歸國家所有，農(nóng)村土地所有權屬于村集體所有，已經(jīng)包圍城市的村民住宅和部分村集體財產(chǎn)的土地仍歸村集體所有。村民的身份仍然是一個農(nóng)民，是固定在集體土地上的。土地名義上屬于集體所有，由村委會管理，但土地所有制的實際主體不明確，業(yè)主缺位。此外，土地使用權不明確，社會保障制度不完善，村民將宅基地作為基本的生活保障。現(xiàn)行宅基地制度是政府管理城市村的根本原因。

4.3 土地產(chǎn)權的定義不明確

城市中的村莊問題主要集中在土地產(chǎn)權問題上。產(chǎn)權包括所有權、使用權、經(jīng)營權和轉讓權等。我國土地的集體所有制只是以所有權的名義，村集體和村民都只有使用權和經(jīng)營權，事實上，村集體不完整的土地產(chǎn)權。這一土地制度是在計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物，優(yōu)越的地理優(yōu)勢使村用地差別地租非常高，在缺乏規(guī)范化管理的條件下，其價值是由村民的房屋租賃來實現(xiàn)的。經(jīng)過長時間的積累，農(nóng)村土地被各種違法建設所覆蓋，成為村里的土地所有制的最大障礙，成為城中村改造的最大障礙。

4.4 快速城市化進程

隨著城市規(guī)模的進一步擴大，原有的中心城市不斷擴大，郊區(qū)的村莊逐漸被包圍，大部分耕地被開發(fā)利用，霍姆斯戴德酒店也保留下來。城市中的村莊處于一定的社會階段，為我國的城市化進程做出了巨大的貢獻。然而由于缺乏有效的、合理的規(guī)劃，城中村在城市中造成了無序的土地利用，給城市建設和管理造成了巨大的隱患，最終影響到城市整體規(guī)劃的實施，成為城市建設中不可避免的弊病。

4.5 廉租住房供求之間的巨大差距

村已成為所有類型的人的共同選擇，最根本的原因在于它的低租金。城中村，利用城鄉(xiāng)二元的城鄉(xiāng)二元制度，通過低租金賺了很多錢，這就是為什么城中村有著頑強的生命力。我國城市廉租住房項目還處于初步實施中，這也為村民們利用宅基地實現(xiàn)自己的利益提供了機會。

4.6 城市建設管理“近視眼”

在城市建設和投資的過程中，政府為了短期的利益和間接的土地收購，而且還出現(xiàn)了城市起到了推波助瀾的作用。現(xiàn)行的耕地征收補償政策有明確的衡量標準，并對村集體建設用地和宅基地使用權和宅基地使用權的補償缺乏必要的界定。因此，政府為了減少土地征收和補償資金的數(shù)額，采取各地農(nóng)村、農(nóng)地征收，尋求城市建設的快速擴張。

5 城中村改造與政府職能轉變

城中村的改造主要依賴市場機制，其問題集中反映在各方利益主體之間的關系上，關鍵是各方的利益分配與協(xié)調。政府在拆遷改造過程中的角色主要有三個：發(fā)放拆遷許可證、行政裁決（拆遷人和被拆遷人達不成協(xié)議的情況下）、執(zhí)行裁決。在實際的拆遷改造過程中，政府角色經(jīng)常表現(xiàn)為越位或缺位。越位包括濫用拆遷行政許可權，為追求效率而忽視法定程序，對拆遷評估的干預較重，價格評估與市場往往脫節(jié)。缺位包括裁決程序不公開，裁決內容不具體。給公眾的印象是政府和開發(fā)商是合伙人，進一步損害了政府的形象。在城中村改造問題困境的壓力下，城市政府職能轉變應重點圍繞以下幾方面展開：

5.1 在職能范圍上，從全能政府向有限政府轉變

其中關鍵是處理好政府與市場的關系，發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。政府應集中精力管理公共事務，而不要干預市場事務與社會自我協(xié)調處理的事務，這樣有利于調動各方面的積極性。要深入貫徹行政許可法，減少和規(guī)范行政審批事項。要完善行政審批方式，簡化和規(guī)范程序，制定操作規(guī)程，向社會公開。其次要做到權責相一致，對權力的行使實行問責制，履責過程接受各方面監(jiān)督，包括立法機關、司法機關、新聞媒體和公眾的監(jiān)督。城中村改造主要依賴市場機制，政府要實行政策引導下的多元市場主體（包括政府、企業(yè)、市場中介機構和民間組織等）參與的新型改造機制，逐漸從政企、政社、政事不分和高度集中的管理職能中抽離出來，將屬于企事業(yè)單位、中介組織的權力歸還，將自身定位成經(jīng)濟發(fā)展的調控者和改革開放的推動者。

5.2 創(chuàng)建服務型政府，履行社會管理和公共服務職能

包括公共設施、廉租房、環(huán)境衛(wèi)生、人口計生、治安等領域。在改造過程中，為了確保農(nóng)民失地不失利，要及時在村民中建立健全養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度，實行最低生活保障制度，保障原村民的基本生活。其關鍵之處就在于促進社會保障制度的改革與創(chuàng)新。如成立村民社會保險基金，或積極引導、鼓勵村民參加商業(yè)醫(yī)療保險。要充分發(fā)揮社區(qū)居委會的作用，利用社區(qū)建設最大限度地發(fā)揮社區(qū)管理和服務的功能。

5.3 加強法制建設，包括制度管理與規(guī)則管理

市場經(jīng)濟實質是法制經(jīng)濟，法治政府的重要標志是重視立法、按法作為、依法行政、公正執(zhí)法、違法必究。在立法方面首先要打破城鄉(xiāng)二元體制，終結二元戶籍制度，讓城中村村民和城市居民保持身份一致。其次根據(jù)城市化實際進程，明確城中村土地產(chǎn)權關系。如將城中村土地征為國有，出讓給村股份公司或其他集體經(jīng)濟組織作為經(jīng)濟發(fā)展用地或村民住房建設用地。土地所有權歸國家所有，股份公司只有使用權，村民具有地上建筑物的所有權和使用權。允許城中村居民土地使用權進行流轉并獲得收益。村民以土地使用權在開發(fā)公司中入股，并以此享有一定面積的住宅分配權和年度分紅權。

參 考 文 獻

[1] 白濤，葉嘉國.珠江三角洲城中村問題探析[J].廣東社會科學，2004（03）.

[2] 陳鵬.“城中村”改造的策略轉變[J].規(guī)劃師，2004（05）.