淺談我國自然壟斷行業政府管制問題

楊愛悅

【摘 要】 長期以來，我國自然壟斷產業的問題存在政企不分、政事不分，某些政府機構運用其所掌握的行政權力維護本部門、本行業的利益的現象時有發生。因此，政府調整自然壟斷產業的管制具有非常重要的作用，其管制目的是建立一個超越部門利益、與企業無行政隸屬或產權關系的中立性國家管制機構，即政府應當從壟斷經營者轉變為競爭性經營的組織者、維護者，破除管制機構與被管制企業之間的利益紐帶，使管制機構能夠依法超然地行使正當的市場管制職能。政府對自然壟斷產業的管制，不僅對維護市場秩序、保障消費者和社會利益、促進產業的發展都產生了一定的推動作用，而且對于正處在經濟轉軌時期的中國來說，也是具有特殊的意義。

【關鍵詞】 產業經濟學 自然壟斷 主要特征 影響因素 管制問題

一、自然壟斷行業的主要特征分析

1.壟斷性

自然壟斷行業一般都是規模經濟較明顯的行業，即規模愈大，生產成本就愈低。譬如，煤氣公司要輸送煤氣，就必須鋪設管道，而鋪設管道的成本是非常高的，但一旦鋪設完畢，向管道泵注入更多的煤氣則不需要更多的資金注入，以至于邊際成本趨向于零。同時，自然壟斷行業有大量的“沉淀成本”，即資金一旦投入就難以在短時期內收回，也難改為其他用途。如果多個企業之間進行競爭，勢必導致重復建設，造成資源的大量浪費。因此，一般要求由一家企業進行壟斷性經營。

2.公益性

自然壟斷行業主要是為社會公眾提供公共服務的行業，它所提供的私人邊際效用（MPB）小于其社會邊際效用（MSB）。如電力產業所提供的效用，就不僅僅為電力消費者所享有，而且還對整個社會的生活和生產、整個社會的正常運轉具有至關重要的作用。

3.不可選擇性

由于自然壟斷行業的經營者一般都是唯一的，因此對消費者來說，這些服務具有不可選擇性。要么接受經營者確定的交易條件，要么就不與其發生交易關系。

4.部分業務具有可競爭性

并非自然壟斷行業的所有業務都具有自然壟斷性，有些業務是可競爭的。如電力業包括電力設備供應、電力生產（發電）、高壓輸電、低壓配電和電力供應等多種業務領域，這些業務中只有高壓輸電和低壓配電屬于自然壟斷業務。而電力設備供應、電力生產和供應則屬于競爭性業務。

二、自然壟斷產業的有效競爭介紹

1.自然壟斷產業實現有效競爭的政策思路

首先要區分具體產業中的自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務，并實行區別對待的管制政策。對于非自然壟斷性業務，政府應放松進入壁壘，以較充分地發揮競爭機制的作用，但政府仍然要控制進入非自然壟斷性業務領域的企業數量，并要求這些企業必須達到最小的經濟規模，以避免低水平的過度競爭現象，實現有效競爭，而對于自然壟斷性業務，由于這些業務需要大量的固定資產投資，其中相當部分是沉淀成本，如果由多家企業進行重復投資，不僅會浪費資源，而且會使每家企業的網絡系統不能得到充分利用。因此，政府管制的基本政策是嚴格控制新企業進入這些業務領域。

2.多產品產業的有效競爭問題

多產品自然壟斷的成本弱增性主要表現為范圍經濟性。當非自然壟斷性業務由多家企業競爭性經營后，是否應允許經營壟斷性業務的一家或極少數幾家企業同時經營那些非自然壟斷性業務，這就在相當程度上取決于企業對自然壟斷性業務和非自然壟斷性（競爭性）業務實行垂直一體化經營的范圍經濟性。同時，還應充分考慮到實行垂直一體化經營的企業在壟斷性業務和競爭性業務間，采取交叉補貼戰略，以排斥競爭企業，扭曲競爭機制的可能性。在對兩者進行綜合權衡的基礎上，才能制定合理的政府管制政策。

三、影響我國自然壟斷行業的主要因素

1.政企難分，行政性壟斷廣泛存在

在我國，政府一方面是企業的所有者，另一方面又是社會的管理者、市場的管理者，這就存在著深刻的角色沖突，從而產生政企難分的現象。這主要體現在三個方面上：首先，從政企關系上看，政府對企業管得過多、過死。從市場準入、原材料的提供，到價格的制定、產量的規定以及產品的銷售，政府部門都直接對企業進行干預和控制，有的憑借行政手段實施壟斷經營。企業從屬于政府，沒有競爭的壓力，政府做了許多企業該做的事情。在政府及其所屬部門的行政壟斷控制和操縱下，壟斷行業的企業并不是真正的企業。其次，從產權結構看，我國絕大部分壟斷行業的企業都是國有的，雖然進行了公司制改造，但并沒有建立起規范的法人治理結構，沒有完全按商業化原則進行考核和管理。最后，從業務范圍看，壟斷行業既承擔政府下達的政策性任務，也從事一般的商業性經營。正是因為承擔著政府的政策性任務，壟斷企業才有了低效率經營的借口，企業預算約束軟化，即使虧損也能夠依靠政府補貼生存。

2.壟斷行業價格規制的不合理

我國壟斷產業特別是自然壟斷產業的價格大都由政府直接定價。目前我國政府對管制價格的審定，基本上是以被管制企業上報的成本和其主管部門提出的調價方案為依據，在具體審核時，雖然要計算成本，利潤和稅金，但成本只以企業上報的調價前或執行期成本為準，沒有從控制價格的角度設計成本的規制和具體標準，沒有法定的預測成本的依據，也沒有明確的量化的效率、提高標準及要求。至于利潤的確定，至今沒有明確規定任何產業合理利潤標準，也正因如此，我國的壟斷行業的價格便出現了“年年調，年年虧，越調越虧，越虧越調”的怪圈。價格聽證會變成了“價格漲價會”，物價局被稱為“漲價局”。

3.行業收入差距過大，出現兩極分化

由2010年國家統計局的數據得知，電力、電信、石油、金融保險、水電氣供應、煙草等壟斷行業，其職工數不足全國職工總數的9%，但工資和各項福利獎金收入總額卻相當于全國職工工資總額的67%。按行業分組，2010年，年平均工資最高的是金融保險業（100253元）；最低的是采掘業當中的木材及竹材采運業（5462元），兩者相差17.35倍。更有數據顯示，從2000年到2010年十年間，行業差距擴大了4.8倍。在壟斷與非壟斷行業中的收入差距如此之大，勢必會在廣大勞動者隊伍中產生強烈的不平衡心理和不滿情緒。

4.經濟效率低下，服務質量差

目前在我國自然壟斷產業中，比較普遍的存在著消耗高、效益差、國有資產運營效率低下甚至在某些產業還存在著虧損狀態。另外，自然壟斷產業內的企業在其企業活動中利用產業或地區壟斷地位，損害消費者利益的現象非常普遍，這樣的事件在每年的央視“3.15晚會”中比比皆是。

5.法律體系滯后

我國自然壟斷行業政府管制的法律體系明顯滯后。行政機構靠權力牟利，部門立法，憑壟斷交易，與國爭權，與民爭利，成了當今中國的普遍現象。由于法律體系滯后，許多領域的管制職能沒有得到法律和政策的明確授權，管制無規可循，不能做到依法管制；管制的人為干擾因素大，決策過程的透明度低，存在著相關部門權力膨脹和尋租的較大風險。規制法律體系的嚴重落后，產生了許多問題，即使頒布了相應的行業立法，也由于這些法律是由其主管部門牽頭起草，一方面具有較大局限性，另一方面，易陷入部門立法固化既有利益格局的局面。

四、我國政府管制所關注的問題分析

1.運營模式的選擇

改革的目的是要打破行政性壟斷，在能夠引入競爭的環節引入競爭，并在自然壟斷部分和競爭部分實現平穩連接，在改善激勵效果的同時盡量降低交易費用。按照經濟學的解釋，在確實存在自然壟斷的情況下，設立一家以上的企業將增加成本。現實中的主要問題是在并不存在自然壟斷場合實行壟斷經營，而且是行政性的壟斷經營，有些時候，自然壟斷往往成為實行行政性壟斷的借口。隨著技術的進步和管制方法的改進，過去被認為是屬于自然壟斷的的領域，也發生了性質上的變化，具有一定的可競爭性。

2.企業體制的重新構造

壟斷性國有企業往往存在著政企不分、產權結構和內部治理結構的公司化、高負債、人員過多、社會保障不足等各種難題。這些行業政企不分的成都是最高的，不少行業的領導機關就是政府機關，如鐵路總公司。國家郵政總局等。改革不僅是要把政府與企業分開，而是直接要對政府機構進行撤并，分解并重新配置原有的政府資源。由于這些企業大都屬于關鍵領域，企業可以產權多元化，可以引入非國有資本，但是往往是國有資本控股，有的甚至是國有獨資。在這種特殊的情況下，建立什么樣的體制和機制，國有資本與非國有資本如何合作，有效的公司治理如何構造和運轉，企業領導人的選擇，在上述的這些方面尚無成功的經驗供我國借鑒，需要我國通過自己的探索。

3.引入新的投資者

我國目前處于工業化中期，基礎設施具有可觀的增長潛力和可觀的經濟回報，這一方面需要大量的新投資，另一方面也對新投資者具有極大的吸引力。引入新的投資者是對自然壟斷行業進行改革、重組和發展的一個重要變量。引入新的投資者的直接意義就在于為行業發展提供曾量資金和其他資源。引入新投資的最重要目的就是為了改革，新投資的進入通常有兩種方式：一是直接創辦企業，新企業直接采取新體制，以增量形式擴大市場的比重。二是新投資者以控股的方法進入老企業，來推動老企業的轉制。

4.建立新的監管體制

新的監管體制重點在于在市場經濟的基礎上，規范和保持合理的競爭與合作秩序。因此在確定新體制的同時需要明確并且貫徹若干基本原則，如政企分開，鼓勵競爭并盡可能的降低交易成本，公正性，相對獨立性等。設立新的有效的監管機構。對于原有的政府主管機構來說，要實現職能轉變和人員重新配置，可以進行人員分流，部分人員進入新的機構。新的崗位培訓是必要的，關鍵是切實轉變工作思路和作風。

【參考文獻】

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[2] 王立成.我國自然壟斷行業價格管制問題與對策[J].科技促進發展.2007年（04）.