關于金融消費糾紛領域引入行政調解機制的思考

王媛

摘 要：伴隨著金融創新帶來的金融產品和服務的日益復雜化、專業化，金融消費糾紛日趨增多，貨幣與監管當局對金融消費權益保護也日趨重視，加快金融消費糾紛的解決成為當務之急。當前我國的金融消費糾紛解決方式難以滿足金融消費者的需求。因此，在糾紛解決過程中引入行政調解機制，構建多元化的金融消費糾紛解決機制，以滿足金融消費者需求、加強金融消費權益保護尤為重要。

關鍵詞：金融消費者；金融消費糾紛；行政調解機制

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：1674-2265（2016）07-0052-05

近年來，隨著我國金融市場的改革發展和不斷深化，金融產品與服務日趨豐富，金融消費糾紛呈多發頻發趨勢。金融消費糾紛具有較強的專業性和特殊性，不同于一般的消費糾紛。糾紛解決是否及時有效，影響到消費者對金融市場的信任和信心。現有的糾紛解決方式，不能有效滿足金融消費者快速增加的糾紛解決訴求。同時，行政調解作為一種快速有效解決糾紛的機制，在金融領域尚未得到充分有效利用。如何引入行政調解機制，構建多元化的金融消費糾紛解決機制，成為時下備受關注的熱點問題。

一、金融消費糾紛及行政調解基本含義

（一）金融消費糾紛的概念及特征

金融消費糾紛是指金融消費者在購買、使用金融產品或接受金融服務的過程中與金融機構產生的民事糾紛。其基本特征包括：一是糾紛主體為金融消費者與金融機構。金融消費者是指在中華人民共和國境內購買、使用金融產品或接受金融服務的自然人，不包括法人及其他組織。金融機構是指依法設立的從事金融業務的銀行業、證券期貨業、保險業金融機構，支付機構，征信機構等。二是糾紛對象為金融產品或服務。金融消費糾紛產生于購買、使用金融產品或接受金融服務的過程中。三是糾紛的性質為民事糾紛。金融消費者與金融機構關于金融產品或服務的糾紛，在性質上屬于民事糾紛，且主要表現為財產糾紛。

金融消費糾紛不同于一般的消費糾紛，它具有明顯的特殊性。首先，它具有明顯的同質性。金融機構提供的產品或服務大多面向不特定的消費者，因此當某一產品或服務出現問題時，引發的多起糾紛是針對該機構的同一產品或服務。如某銀行面向代發工資客戶推出強制分期的某信用卡，引發了多起投訴。其次，它具有高度的專業性。伴隨著金融產品和服務的日益多樣化和專業化，金融消費糾紛也就具有了專業色彩。在糾紛解決時，需要具備金融領域專業知識，需要對個別金融產品或服務進行專門研究。再次，它具有一定的不平等性。受金融領域信息不對稱、專業知識差距等因素影響，消費者相對金融機構而言處于弱勢地位。例如在金融交易中，金融機構多采用格式合同，而受專業知識所限，消費者明顯缺乏議價的能力。

（二）行政調解的概念及特征

行政調解是指國家行政主體主持的，以國家法律和政策為依據，以自愿為原則，通過說服教育等方法，解決與其行政管理職能相關的民事糾紛的訴訟外調解活動。其基本特征：一是行政調解的主體為行政主體，包括行政機關和法律法規授權的組織。在我國，最主要的主體是行政機關，如公安機關、工商行政機關、交通管理部門、衛生行政管理部門、婚姻登記機關等；法律法規授權的組織不多，主要是消費者權益保護協會和商標評審委員會等。二是調解的主要原則是合法和自愿，即必須以國家法律法規和政策為依據，以當事人自愿為前提。三是調解的對象是與行政主體行政管理職能相關的民事糾紛，不能任意擴大行政調解的對象和范圍。四是行政調解的性質屬于訴訟外調解，達成的調解協議不具有法律上的強制執行力，這也是行政調解與訴訟調解的本質區別。

行政調解的效力在我國司法實踐中得到了認可。行政調解協議作為糾紛當事人在行政主體的主持下，本著合法自愿原則達成的一種關于糾紛解決的合意，雖不具有法律上的強制執行力，但具有民事合同效力，而且可以通過“訴調對接”，賦予行政調解協議法律強制執行力。《最高人民法院關于健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》（法發[2009]45號）指出：“經行業調解組織或其他具有調解職能的組織調解后達成的具有民事權利義務內容的調解協議，經當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質”。最高法《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》（法發[2010]16號）提出“進一步完善調解銜接機制。對經行政調解、行業調解達成的協議，需要確認效力的，有管轄權的人民法院應當依法及時審查確認。”

二、行政調解在金融消費糾紛解決方面的優勢

（一）現有金融消費糾紛解決方式的不足

金融消費者與金融機構發生糾紛后，主要采取向金融機構投訴、向行業協會或消費者權益保護協會投訴、向監管部門投訴、申請仲裁、提起訴訟以及信訪等途徑維權，但這些渠道和方式，在解決金融消費糾紛方面仍然存在一定的不足。金融機構內部處理消費者投訴，是一種快捷、成本低的處理方式，但金融機構在自身利益和金融消費者利益產生沖突時難以堅持公平公正的立場。行業協會作為金融機構的自律性組織，其糾紛解決的法律效力和約束力不夠強大。消費者權益保護協會受專業知識、對金融機構約束力有限等因素制約，在解決金融消費糾紛方面作用也不明顯。人民銀行、銀監會、證監會、保監會（以下簡稱“一行三會”）等監管部門在處理投訴方面具有一定的權威性和專業性，但是目前缺乏行政調解等有力手段，主要通過轉交金融機構處理等方式處理投訴。仲裁需要雙方達成同意仲裁的協議才能申請，金融消費者較少選擇，該途徑在糾紛解決方面適用范圍有限。訴訟需要經過復雜的訴訟程序，存在維權成本高、周期長、效率低等問題，不到萬不得已，消費者一般不會選擇。網絡、新聞媒體或信訪等途徑，也難以成為糾紛解決的常規途徑。

（二）行政調解在金融消費糾紛解決方面的優勢

與現有的金融消費糾紛解決方式相比，行政調解具有經濟性、專業性、權威性等特點。首先，行政調解具有經濟性。它節省當事人成本，省去煩瑣的程序，以簡短的路徑達成和解，是一種經濟便捷的糾紛解決途徑。可以說，行政調解是糾紛解決過程中程序正義和程序利益平衡的產物。當事人無須經過復雜的司法程序，也無須支付訴訟費用，節省了人力、財力和時間成本。其次，行政調解具有專業性。負責行政調解的行政主體多為具體職能部門，調解人員具備相關專業知識和糾紛解決經驗，可以綜合考量糾紛產生的法律問題和政策性問題，可以針對金融領域糾紛的特殊性提出專業的解決方案。第三，行政調解具有權威性。一行三會等金融監管部門，在各自金融管理和服務的職責范圍內，擁有熟悉行業法律法規的工作人員，在調解糾紛時擁有被糾紛當事人認可的公信力。

三、金融消費糾紛領域引入行政調解機制的必要性及可行性

（一）金融消費糾紛領域引入行政調解機制的必要性

一是防范金融風險、維護金融穩定的需要。金融系統的風險具有傳導性。圍繞某一金融機構的糾紛引發的風險，如果處置不當或不及時，就有可能引發區域性或系統性金融風險。因此，金融消費糾紛需要行政機關快速介入、盡快解決，減少和避免風險傳導。金融消費糾紛的解決，從小的方面說直接關系到消費者的人身、財產等合法權益；從大的方面說，關系到國家金融體系的安全與穩定以及經濟社會健康發展。二是適應金融消費糾紛特殊性的需要。金融領域存在的信息不對稱、金融消費者弱勢地位等問題，難以依靠市場機制解決，需要行政機關的強力介入。金融機構提供的產品和服務日趨專業和復雜，技術性也越來越高，提供的格式合同內容多而復雜。普通消費者受專業知識所限處于弱勢地位，難以全面準確掌握金融產品和服務全部內容和風險，在糾紛發生時單靠自身力量維權難度較大。

（二）金融消費糾紛領域引入行政調解機制的可行性

首先，從金融監管部門的角度看，一行三會分別成立了金融消費權益保護局、銀行業消費者權益保護局、投資者保護局、保險消費者權益保護局等四個金融消費者（投資者）保護部門，配備了相關專業人員，并在各自職責范圍內開展了金融消費者投訴處理等工作試點，積累了一定的工作經驗。其次，就消費者而言，在糾紛發生時，第一反應往往是向行政機關投訴。在行政機關未能有效解決糾紛的情況下，仲裁或訴訟才成為不得已的選擇。據W市一份針對1650名金融消費者的問卷調查顯示，8成以上的消費者傾向于選擇向行政機關投訴維權①；在回答“當您的權益受到侵害，您傾向于采用哪種方式進行維權”時，82.6%的人選擇“向金融監管部門投訴”、7.5%的人選擇“與金融機構協商解決”、3.7%的人選擇“向法院起訴”、0.8%的人選擇“申請仲裁”、5.4%的人選擇“通過其他方式解決”。再次，就金融機構而言，一行三會作為金融領域的監管部門，具有法定的權威性。在其調解下達成的協議，容易獲得金融機構的認可。最后，從行政調解的實踐來看，部分行政機關通過行政調解來解決其職責范圍內的民事糾紛，已積累了一定的經驗。如工商行政管理機關對經濟糾紛的調解、公安機關對治安違法行為對他人造成損害的調解、衛生行政管理部門對醫療糾紛的調解、婚姻登記機關對婚姻雙方當事人的調解等。

四、金融消費糾紛領域引入行政調解機制的障礙

（一）制度層面：行政調解的法律法規不完善

在行政調解方面，我國尚未出臺專門的《行政調解法》或者專門規定行政調解的行政法規，對行政調解的原則、權限、范圍、程序等缺乏統一的規定；與行政調解有關的法律法規或規章相對分散、規定不一。在消費者權益保護領域，《消費者權益保護法》只是規定了消費者協會可以對消費者投訴進行調解，并未賦予行政機關調解職責。在金融領域，《中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《中華人民共和國證券法》和《中華人民共和國保險法》等法律及配套法規未賦予一行三會等金融監管部門行政調解的職責。由于缺乏統一的法律規定和相應授權，金融消費糾紛領域引入行政調解機制，面臨著“依據什么來調解”的制度性障礙。

（二）組織層面：機構設置、人員配備不能有效滿足需求

當前，一行三會等金融監管部門只有人民銀行在縣域設有分支機構。銀監會在縣一級只有辦事處，但人員較少，一般為1—3人。證監會、保監會多設到省一級，在部分較大的地級市有分支機構。對縣域及大部分地級市而言，涉及證券、保險等方面的糾紛，由于缺乏相應行業的監管部門分支機構，金融消費維權難的現象尤其突出。消費者多選擇向當地人民銀行投訴，但當地人民銀行受職責權限以及人員力量所限，無法進行有效處置。因此，即便通過立法賦予了一行三會等金融監管部門調解職責，在基層尤其是縣域層面，證券和保險領域的消費糾紛仍將面臨“誰來調解”的難題。

五、金融消費糾紛領域引入行政調解機制的路徑設計

（一）基本原則

一是自愿原則。行政調解必須以自愿原則為前提，充分尊重金融消費者的意愿和選擇，不能強行調解。二是合法原則。金融消費糾紛的調解必須堅持合法這一底線。行政調解必須依法合規，既要符合實體法，又要遵守程序法。三是中立原則。這是行政調解實現程序公正的基本要求。“任何人不能做自己案件的法官”，監管部門在金融消費糾紛調解過程中，應當秉持中立理念，以居中第三者身份不偏不倚解決糾紛。四是便民高效。這是金融消費糾紛中行政調解的重要目標。監管部門要制訂簡單直接、易于理解的爭議解決程序，確保金融消費糾紛可以快速有效地獲得解決。五是保密原則。金融監管部門首先要為消費者保密，做好在糾紛處理過程中獲取的消費者身份、財產、賬戶、信用等個人金融信息的保密工作；同時也要對調解過程中獲悉的金融機構的有關商業秘密履行保密義務。六是傾斜保護原則。金融消費者處于弱勢地位，需要監管部門在制度設計和程序處理上為消費者提供傾斜保護。

（二）制度設計

第一，完善行政調解制度。修訂《中國人民銀行法》等法律法規，賦予金融監管部門消費者權益保護及行政調解職責；條件成熟時，制定統一的《行政調解法》；制定《金融消費者權益保護指引》，設專章規定金融消費糾紛行政調解的權限和程序；出臺專門的《金融消費者權益保護法》或《金融消費者權益保護條例》，進一步明確行政調解的適用范圍、調解程序、調解措施等。

第二，完善配套制度和機制建設。一是要制定調解員的選拔、培訓制度。調解是一項富有技巧和智慧的工作，對調解員的選拔應當嚴格。構建調解員的培訓制度、提高調解員的業務技能，以增強行政調解的效果。二是要建立行政調解個案補貼制度。調解工作直面數量龐大的消費者，是一項富有挑戰性的工作，應通過個案補貼等辦法，對調解員進行適當補貼，調動其參加行政調解工作的積極性和主動性。三是完善行政調解保密制度。糾紛調解過程中，基于查清事實的需要，不可避免要接觸消費者的身份、財產、賬戶、信用等個人信息，有時需轉給金融機構調查處理。因此，應建立健全相應的保密制度，充分保護消費者的個人金融信息等隱私。四是建立“訴調對接”機制。行政調解主體要與基層人民法院建立快速有效的“訴調對接”工作機制，指定專人負責，確保信息通暢，對接快速、有效。

第三，規范調解程序。一是以金融機構內部處理為前置程序。受理金融消費糾紛案件，以先經金融機構內部處理為前提。金融消費者需先向金融機構投訴，只有對金融機構的處理不滿意或者在規定時間內未收到投訴處理答復時，才能向金融監管部門進行投訴。二是調解程序的啟動。受理金融消費者投訴、啟動調解程序時，應當經金融消費者同意，簽訂糾紛當事人同意接受調解的書面協議或者金融消費者單方自愿的書面文件。金融消費者明確拒絕調解的，不得調解。三是成立調解組織。成立行政調解委員會，負責建立健全調解工作制度及重大、疑難、復雜案件的調解。對簡易案件，可由調解員進行調解。調解人員應通過調查取證、分別談話等多種方法，在事實清楚的基礎上進行調解，不能“和稀泥”式簡單處理。四是遵守調解時限。為及時有效化解金融消費糾紛，行政調解時限不宜過長或過短，建議規定30個工作日為宜。遇有特殊情況，需要延長的，需經調解委員會批準，但最長不超過45個工作日，不能久調不決。五是簽訂調解協議。經調解達成調解協議的，可以制作調解協議書。當事人認為無須制作調解協議書的，可以采取口頭協議方式，調解員應當記錄協議內容。調解協議書應主要載明下列事項：當事人的基本情況，糾紛的主要事實、爭議事項及各方責任，調解協議的內容、履行的方式、期限等。

（三）組織建設

一是完善金融監管部門的機構設置和人員配備。一行三會等金融監管部門作為調解金融消費糾紛的行政機關，也是最關鍵、最核心的調解力量。在下一步的金融改革中，建議統籌考慮一行三會等金融監管部門金融消費權益保護的機構和職責，進一步完善機構設置、加強人員配備。針對縣域金融消費權益保護機構和人員力量薄弱的現實情況，對基層進行重點傾斜，成立有關機構或部門，增配專業人員，為金融消費糾紛行政調解工作提供基礎和保障。

二是充分發揮行業協會等自律組織的功能作用。中國銀行業協會、中國證券業協會和中國保險行業協會是金融行業的三個全國性行業自律組織，各自《章程》中均明確了處理行業糾紛的職責。近年來，銀行、證券和保險等行業協會在金融知識普及宣傳、金融消費者權益保護工作等方面發揮了重要作用。在金融消費糾紛行政調解領域，建議通過法律法規授權的方式，賦予銀行、證券、保險行業協會行政調解的主體資格，彌補金融監管部門機構設置和人員配備的不足。在縣域層面，可以推動成立金融消費權益保護協會②。條件成熟時，通過法律法規賦予其調解金融消費糾紛的職責，為縣域金融消費糾紛行政調解增加有效途徑。

注：

①在樣本的選擇上，調查綜合考慮了消費者年齡、學歷、收入、職業等因素。從年齡看，18—29歲410人，30—39歲420人，40—49歲590人，50歲及以上230人；從學歷看，初中以下360人，高中/中專/技校480人，大專420人，大學本科360人，研究生及以上30人；從收入水平看，家庭月收入2000元以下130人，2000—4999元820人，5000—9999元570人，1萬—2萬元110人，2萬元以上20人；從職業看，公務員350人，公司職員700人，農民190人，個體工商戶350，退休50人，失業人員10人。

②近年來，在人民銀行推動下，廣東、山東等省份成立了金融消費權益保護協會，在基層金融消費糾紛的處理等方面發揮了重要作用。

參考文獻：

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[6]鄧麗萍.完善我國行政調解制度構想[D].[碩士學位論文].江西：江西師范大學，2010.

Abstract：As the financial products and services brought by the financial innovation get increasingly complicated and professional，the financial consumption disputes increases rapidly. The monetary and supervision departments pays more and more attention to the protection of financial consumption rights and the top priority is to come up with solutions to financial consumption disputes. Therefore，it is especially important to introduce the administrative mediation mechanism into the settlement of disputes，construct a diversified financial consumption disputes settlement mechanism to meet the demand of financial consumers and strengthen the protection of financial consumption rights.

Key Words：financial consumers，financial consumption disputes，administrative mediation mechanism