十六大以來黨內程序民主建設的成就與基本經驗

張明

摘要：十六大以來，中國共產黨不斷加強黨內程序民主建設，取得了初步的成就：制訂了一批黨內程序性法規和相關細則、完善了黨內程序性民主制度、推進黨內民主程序在黨內民主實踐中廣泛應用。總結這些成就和經驗有助于進一步提升中國共產黨黨內程序民主建設的水平。

關鍵詞：十六大以來；黨內程序民主； 成就與基本經驗

實體民主和程序民主是民主的內在本質要求。十六大以來，我國開始不斷加強民主政治程序化建設，十六大報告提出：“要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化。這表明民主政治的程序化已成為全黨的共識。十六大以來，我黨不斷加強黨內程序民主建設，取得了初步的成就。

一、十六大以來黨內程序民主建設的成就

程序是黨內民主保障的基本載體。只有建立在程序規則基礎上的黨內民主才能得到良好運行，黨內民主才能得到有效落實。只有構建黨內民主運行的程序機制，探索建立與發展黨內民主相適應的程序性規范，嚴格遵守和執行黨內民主程序，黨內民主制度才能得到真正的貫徹。針對黨內民主建設過程中存在著“重實體、輕程序”的傾向，中國共產黨在加強黨內實體民主建設的同時，著力加強黨內程序民主建設。

（一）加強黨內民主程序法制化建設

“程序民主首先是一種法制化的民主”，“民主的若干程序只有得到法制的支撐，才能使民主的原則和目標得到真正貫徹。”在黨內，黨員是黨的主人，黨按照民主集中制原則組織，民主原則和目標必須要通過嚴格的黨內法規予以規定和保障。黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據，是黨內的實體性法規，在一定意義上規定了黨員的權利和義務，但這種規定由于過于籠統缺乏可操作性，比如《黨章》規定：“凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，作出決定。”但現實操作中，討論決定的形式并沒有具體規定，這就給了一些一把手過度的自由裁量權。為此，就有必要制訂一批具有可操作性的程序性黨內法規。改革開放以來，我們制定和實施了一系列重要的黨內法律法規，如1990年制定的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，有力提高了黨內民主法制化建設，促進了黨的建設科學化水平。但是，不容否認在實際工作中仍然存在的“有法不依”或“依法不嚴”問題，影響和制約了黨內民主建設的效果。十六大以來，針對黨內立法中出現的問題，我黨著重從以下方面加強黨內程序性立法建設：一是制定科學的黨內民主法規運行程序。改變以往制度法規制定方面存在的“重實體，輕程序”的傾向，強化程序性規則建設，做到既要符合法定程序又要增強其透明性、充分得到廣大黨員的認同，從而增強法規規范的政治合法性。二是強化實體性規定執行的剛性約束。實踐證明，只有剛性約束、強力推動才能確保黨內法規的有效執行。所謂剛性規定就是一旦形成了決策決議等就必須堅決執行，不能推諉拖延；就要做到對違規行為要查實糾正，沒有任何例外；對于出現的問題，無論有多復雜，都要查清證實； 對違規者，無論是誰，都依法追究。只有不折不扣依法執行，才能真正把黨內法規的各項規定落到實處，發揮其應有的作用，才能保障黨內民主的充分發揚。十六大以來，中共中央制定了一批與黨章匹配的程序性黨內法規，如《中國共產黨黨員權利保障條例》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》、《黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告辦法（試行）》、《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法（試行）》、《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查辦法（試行）《中國共產黨黨內法規制定條例》、《中國共產黨黨組工作條例（試行）》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》等。這批程序性黨內法規的頒布和實施完善了黨內法規體系，從法律程序層面踐行了“黨內民主是黨的生命”理念。

（二）強化黨內程序性民主制度建設

民主是一種制度建設和安排，民主得以運作和實現也必須以制度為載體和依托。沒有民主的制度化，就沒有真實、穩定的民主。正如在鄧小平同志在總結改革開放前黨內所犯的一些錯誤那樣：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”在這一思想引領下，我黨加快了“制度建黨”的步伐。然而，在黨內現實生活中，我們盡管制定了一些制度，但是“民主名義下的人治現象、墻壁制度現象、制度橡皮擦現象”屢禁不絕。究其原因，就是黨內制度的不完善，黨內制度中“輕程序、重實體”現象較為普遍。十六大以來，中共中央不斷強調要加強和完善黨內民主制度建設。在十七屆四中全會上，胡錦濤同志強調：“要增強黨內生活和黨的建設制度的嚴密性和科學性，既要有實體性制度又要有程序性制度。”黨的十八大報告強調 ：“要健全黨內民主制度體系”。黨內民主制度是一個制度系統，這個系統中包含著黨內實體性民主制度和黨內程序性民主制度。黨內民主作為民主一般理論在政黨內部的運用，民主活動的過程和運行機制需要用制度加以保證，而這正是黨內程序民主可以做到的。通過不斷的制度化，黨內程序民主把黨內實體民主精神、原則以及運行規則以制度的形式表現出來，并以完備的制度來保證黨內實體民主原則的貫徹。黨內實體民主制度是關于黨員有哪些基本民主權利的制度性規范，是全體黨員共同意志的體現。黨內程序民主制度是關于黨員怎樣實現民主的制度性規范，也是全體黨員共同意志的體現。因此，黨內程序民主制度和黨內實體民主制度一樣具有普遍約束性、權威性和剛性等屬性。只有確保嚴格遵守和執行黨內程序民主制度結果的優先地位，才能使黨內權力在程序民主制度限定的范圍內行使，防止黨內權力的濫用，限制少數人（黨內領導者）的任意裁量權，才能防止執行黨內民主制度的過程中因與某些領導人利益發生沖突或給他們帶來不方便時而遭擱置，變成一種受偶然因素擺布的、有彈性的軟性規則。十六大以來，中共中央不斷完善黨內民主制度，著重加強黨內程序性民主制度的建設，如：完善了黨的代表大會制度，深化黨代會常任制，落實和完善黨的代表大會代表任期制，制定黨代會代表提案制實施辦法；完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，擴大了差額推薦和差額選舉的范圍和比例；完善黨委議事決策制度，制定地方黨委決策程序規定，把調查研究、征求意見、法律咨詢、集體討論決定作為必經程序，完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制；健全黨內情況通報制度，增強黨內生活透明度，建立健全黨內事務聽證咨詢制度，完善黨員定期評議基層黨組織領導班子制度，建立健全黨員旁聽基層黨委會議、黨代會代表列席同級黨委有關會議等制度等。以上黨內程序民主制度的完善，有效的落實了黨內實體民主制度的規定，把黨內民主運行的過程有序的規范起來，使其形成一個有機程序鏈。

（三）推進黨內民主程序化實踐

中國共產黨黨內民主的發展歷程是理論與實踐交相互動的過程。從建黨之初采用列寧的建黨原則，再到黨內民主實踐日益深入發展推動黨內民主理論的完善，可以說，黨內民主既是在實踐中不斷完善的過程，也是理論在實踐中接受檢驗和豐富的過程。“民主并不是純粹的理論演繹，更重要的是一種社會實踐”①。黨內實體民主規定的權利和目標如果一直無法在實踐中得以落實，黨內實體民主就處在虛置的狀態，而黨內程序民主能夠從具體操作的流程、權力運行的過程、步驟等方面進行嚴格規定，從而在實踐中檢驗黨內實體民主的相關規定，并豐富和完善黨內實體民主。從一定意義上說，黨內實體民主的實現過程就表現為程序民主運行的過程，如何在這個過程中充分保證民主意志的實現，很大程度取決于黨員參與黨內事務的程度。羅伯特·達爾在闡釋程序民主時指出，程序民主意味著全體公民廣泛分享參與決策的機會，突出了程序民主應有的公眾參與性特征。同理，黨內程序民主也是參與型民主。如何提高黨員對黨內事務的參與程度是黨內程序民主建設要解決的重要問題。為破解這一難題，十六大以來，中國共產黨堅持了在實踐發現問題—解決問題的一貫態度，大力進行了黨內程序民主建設實踐。如在黨代會代表選舉上，十六大代表多于10%，十七大“不少于15%”，十八大“多于15%”，據統計，“十七大代表選舉工作中，基層黨組織參與率在99%以上，黨員的參與率在98%以上，基層黨組織和黨員參與率比十六大時又有提高。國家開發銀行、農業發展銀行基層黨組織和黨員參與率達到100%”②。在基層選舉上，公推直選和兩推一選已在廣大基層不斷實踐，比如四川雅安直選縣級黨代表；黨內監督從程序設計上提高黨內參與度，黨的十六屆三中全會上，胡錦濤同志首次代表中央政治局向中央全會報告工作，為創造自下而上的黨內監督率先垂范；在黨務公開程序設計方面，2015年貴州市六盤水市鐘山區第六屆代表大會第三次會議增設黨代表詢問質詢環節，現場黨代表踴躍提問，區委、區政府領導直面問題，為推進黨內民主建設作出了有益探索和實踐。黨內程序民主的廣泛實踐，提高了廣大黨員參與黨內事務的積極性，保障了黨員當家做主地位的實現，更有效的為黨內程序民主理論的豐富和發展提供了鮮活的素材，有助于進一步推動黨內程序民主的研究和發展。

二、十六大以來黨內程序民主建設的經驗

（一）堅持黨內程序民主在黨內民主建設中的優先性

十六大之前黨內民主建設的歷程中，中國共產黨主要強調實體民主建設，對于黨內程序民主建設的重要性重視不夠，導致黨內出現了踐踏民主、人治現象。十六大以來，黨內程序民主的重要性日漸得到全黨的重視，黨內程序民主建設日益提上黨內民主建設的日程，有學者提出：“黨內民主是黨的生命，黨內程序民主是黨內民主的生命”。這充分說明了黨內程序民主與黨內實體民主相比具有優先性。這種優先性主要是指，黨內程序民主可以依靠自身的程序性規定在黨內民主運行的過程中實現黨內實體民主所制定的價值目標。十六大以來黨內程序民主建設的過程中充分加強了黨內程序民主法制化、制度化的建設。

（二）堅持黨內程序民主理論建設與黨內程序民主實踐協同發展

理論聯系實際是中國共產黨的三大作風之一。盡管程序民主理論是在21世紀出才在中國熱烈討論起來，但是中國共產黨并不滿足于西方程序民主理論，而是很好的將西方程序民主理論中的合理部分進行了理論上的探討，并且在十六大后，在黨內民主的實踐中日益加強程序民主的實踐，通過嚴格控權，提高黨員在黨內事務的參與率等，不斷提升黨內程序民主建設的理論和實踐水平。

[注釋]

①卓澤淵：《法律價值》，重慶大學出版社1994年版，第159頁。

②人民網：《充分發言黨內民主的成功實踐—黨的十七大代表誕生記》，2007年8月6日。http：//politics.people.com.cn/GB/1026/6072535.html.

本文為廣西科技大學鹿山學院2013年科研基金青年項目《十六大以來黨內程序民主建設研究》階段性成果。項目編號：2013LSSK07

（作者單位：廣西科技大學鹿山學院，廣西 柳州 545616）