貧困地區公共文化供給側改革：觀念構建與價值選擇*

邊曉紅

貧困地區公共圖書館發展研究

貧困地區公共文化供給側改革：觀念構建與價值選擇*

邊曉紅

作為國家公共文化發展戰略的重要構成部分，我國貧困地區公共文化供給側結構性改革還處于探索起步階段，亟待解決許多懸而未決的理論與實踐問題。文章分析貧困的主體責任和貧困背后的社會結構、社會制度，梳理我國鄉村社會治理結構的變遷以及“他治”與“自治”的博弈歷史，探討貧困地區公共文化供給側結構性改革的時代背景、基本思路和方法手段，對構建貧困地區公共文化供給側結構性改革的理論框架并形成科學的觀念體系、明確的價值取向具有積極意義。

貧困地區公共文化供給側改革價值觀念

引用本文格式 邊曉紅.貧困地區公共文化供給側改革：觀念構建與價值選擇［J］.圖書館論壇，2016（10）：1-6.

AbstractAs an important part of the national development strategy of public culture，the supply-side structural reform of public culture in poor areas is still in the initial stage，a number of theoretical and practical issues remain unresolved.This article analyzes the social structure，social system and the main responsibility of poverty，studies the changes in Chinese rural society and governance structure，the history of game between heteronomy and autonomy，and the background，basic ideas and means of public cultural supply-side reform in poor areas，which have active significance in constructing the theoretical framework of structural reform of public cultural supply-side in poor areas and in forming the scientific concepts and values.

Keywordspoor areas；public culture；supply-side reform；values

供給側結構性改革是2015年12月中央經濟工作會議提出的有關今后一個時期我國經濟工作的基本思路，其要義是指：在適度擴大總需求的同時，通過創造新供給、提高供給體系質量和效率，推進產業結構性改革。在2016年全國兩會上，人大代表熊召政提出“供給側改革，同樣適用于文化領域改革與開放”的觀點［1］，引起文藝界代表委員的熱議。有代表認為，“十二五”期間，我國電視劇產量每年1.5萬集左右，居世界第一，但精品少；每年圖書出版約30萬種，但產生影響力的有限；近年電影產業爆發式增長，但影片質量良莠不齊；整體而言文化產品生產規模持續擴大，但真正贏得市場、贏得口碑、滋養心靈的精品力作匱乏，呈現出總量過剩與結構性短缺并存的矛盾［2］。

事實上，除經濟和文化產業領域存在供需結構性矛盾之外，我國農村、特別是貧困地區公共文化產品與服務面臨更嚴重的供給不足、需求不足和供需錯位等三大基本問題。咎其原因，除自然條件、經濟環境和農村人口結構等客觀因素外，貧困地區公共文化建設觀念及其體系落后、價值取向混亂也是重要的主觀因素，具體表現在3個方面：一是將文化貧困的主要原因歸結于農民缺乏文化消費的意愿和能力，對這種現象背后的社會結構、社會制度因素認識不足；二是將“文化脫貧”希望寄托于“他組織”力量的“直接干預”，對培育農村文化主體“自組織”能力建設認識不足；三是將擴大供給規模作為“文化扶貧”的基本手段，對改善供給結構、提升供給效率認識不足。從某種意義上說，我國貧困地區公共文化供給側改革既是服務要素的重組過程，更是“文化扶貧”觀念體系和價值取向的重構過程。

1　誰該為貧困負責

現代意義的貧困是人類在擺脫普遍貧困過程中隨著社會分層和貧富分化而產生的社會問題。由于研究視角、研究方法以及價值觀念、思維方式、理論基礎的差異，學術界對貧困的認識和理解存在重大分歧，僅致貧原因就可劃分為個人責任論、政府責任論和自然選擇論三種代表性觀點。

大多數研究者認為，劉易斯的貧困文化理論屬于“貧困的個人責任論”，他對貧困文化經濟特征、社會特征和心理特征的描述曾對著名的“莫伊尼漢報告”產生了很大影響①。盡管不斷受到強烈批評，但“貧困的個人責任論”始終沒有離開過貧困問題的話語體系，特別是20世紀80年代，大量相關文章被刊登在《美國新聞與世界報告》《大西洋月刊》《財富》《新聞周刊》《讀者文摘》《時代》等報刊上，其主題幾乎都是對貧民窟各種混亂生活狀況的描述與分析，并從窮人的生活方式中尋找原因。比如麥隆·馬格內（Myron Magnet）1987年刊登于《財富》的文章提出，底層階級之所以為底層階級，主要原因不是貧困或者種族，而是他們的行為——長期的犯法、吸毒、婚外孕、無業、福利依賴以及輟學［3］。

除了將貧困歸咎于窮人生活混亂、個人懶惰之外，還有學者將貧困看作是自然選擇的結果。比如，英國哲學家赫伯特·斯賓塞在其倡導的所謂社會達爾文主義學說中宣稱：人之受窮，乃因為他缺少一種內在的天然的生存能力。貧困是大自然“排除社會那些不健康、弱智遲鈍、無主見而又不可信的人”的手段，以便為天生有能力享受財富的“適者”留住生存空間。

與“個人責任論”鮮明的功能主義②傾向不同，“貧困的政府責任論”“是從社會中各種不同的個人和子群體的立場來探索社會不平等問題，是他們的需要和愿望，而不是整體社會的需要，給這一學派的理論家提供了基本出發點”［4］。比如，《另一個美國》的作者哈靈頓認為，美國出現數千萬窮人的根本原因在于美國的社會結構：工業技術的進步導致結構性失業加重，大量工人下崗、轉崗，農業技術的進步導致農村人不得不到城里謀生……正是由于美國失衡的社會結構，大量人口無法獲得平等的生活機會，不能分享經濟社會發展成果，導致貧困人口持續存在［5］。

盡管中美的貧困問題在歷史文化傳統、社會意識形態、政治制度設計、行政權力架構以及主體構成、標準體系、城鄉分布等方面差異大，但有關貧困的個人責任論、政府責任論作為兩種具有不同理論基礎的學術話語，其包含的觀念體系和價值選擇深刻地影響著中國貧困地區公共文化供給側結構性改革的理論構建和實踐發展，如我國公共文化建設中的“城市中心主義”［6］。

為解決貧困地區公共文化建設短板問題，國家出臺《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《“十三五”時期貧困地區公共文化服務體系建設規劃綱要》，凸顯了政府“兜底”保障文化民生、推動貧困地區基本公共文化服務跨越式發展的主體責任。不過，一些地方政府仍然對農村、特別是貧困地區公共文化建設持冷漠態度。西部某國家級公共文化示范區建設規劃表明，“十三五”時期該市計劃投入的10.5億元創建經費，除1800萬元用于鄉鎮文化基礎設施建設外，其余全部用于市區公共文化建設……對城市形象工程的偏好和城市之間攀比之風的盛行，折射出農村公共文化建設或文化扶貧尚未形成完善的觀念體系和明確的價值取向；一些政府官員沒有認識到“社會不平等嚴重限制了非特權階層的機遇，阻礙了社會智力的大規模開發與利用”［7］。

對農村公共文化建設持消極和悲觀態度也是“城市中心主義”在學術界的一種表現。有學者認為閱讀是精神活動：“人類必須首先解決吃喝穿住等維持基本生存的物質需要，才有理由去滿足精神活動的需要”［8］。也有學者提出，“農村閱讀的需求貧困主要表現在農民對閱讀認知與閱讀行動的脫節上，農民看書少的主要原因，是農民閱讀的有效需求少”，并且認為“在這樣的背景下，向農村投放與城市等量的閱讀資源，并不能改變農民看書少的現狀，也不可能實現所謂的社會公正”［9］。盡管這些觀點真實或部分真實地反映了農村基層公共文化建設面臨的實際困難，但由此推導出的農村圖書館“不發展”結論則混淆了“事實”與“價值”的關系。

休謨認為人類以往的認識模式總是毫無說明或不加論證地從“是”（事實）直接推出“應該”（價值），在他看來這是個很大的問題［10］。韋伯也說，從“事實”的觀點看事物與從“價值”的觀點看事物是兩種完全不同的視角，價值屬于“應然”的世界，價值判斷不能通過“科學”的程序獲得。羅素更是明確指出：關于“是什么”與“應該是什么”的問題常常被“不調和的混雜在一起”，成為產生“大量混亂思想的一個根源”［11］。

因此，在研究農村文化貧困現象時，需要追問這種現象背后的社會結構、社會制度原因，而不是簡單地將責任推到窮人身上。事實上，國家構建以市場經濟體制為基礎、以普遍均等為目標的公共文化服務體系，其基本價值取向就是保障人人機會均等。正如以研究“窮人經濟學”著稱的諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森所言：“貧困是指對人類基本能力和權利的剝奪，而不僅僅是收入缺乏?！保?2］

2　農村文化建設的戰略干預與直接干預

從社會治理角度看，1949年以來國家對農村公共文化建設主要采取4種管理手段：“戰略性干預”“選擇性干預”“直接干預”“間接干預”。在不同的歷史時期，手段的應用與組合往往不同。

改革開放以前，我國農村公共文化產品與服務主要采取“制度外供給”③方式，除國家采取“選擇性干預”策略，重點確保農村公共文化建設的政治方向必須服務于意識形態建設、農民思想改造和階級斗爭的需要之外，“農村文化基礎設施建設、文化組織建設和文化服務主要依靠農村集體經濟或村民成本分擔機制提供保障”［13］。改革開放后，特別是2006年全面取消農業稅費后，國家全面承擔起農村公共文化產品與服務供給的主體責任。為了構建與市場經濟相適應的現代公共文化服務體系，滿足民眾基本公共文化需求，國家不斷強化農村文化建設“戰略性干預”力度，基本形成以構建覆蓋全社會現代公共文化服務體系為主要目標，以基本公共文化服務公益性、基本性、均等性、便利性為主要原則，以兜底線、補短板、調結構、促公平、增效益為主要手段的發展戰略，完成或初步完成了包括《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《“十三五”時期貧困地區公共文化服務體系建設規劃綱要》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見》《公共文化服務保障法（草案）》等頂層設計，實現或基本實現了由以往的“選擇性干預”到“戰略性干預”的轉變。

“戰略性干預”以及頂層設計的完善是市場經濟發展的必然要求，也體現了國家公共治理能力和水平的提升。但在“戰略性干預”過程中，一些不當的“直接干預”或“過度干預”也會損害農村文化“自組織”能力的建設。我國傳統鄉村社會中“他治”與“自治”之間的“零和博弈”就很能說明問題。

在“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的封建體制下，盡管歷代統治者都希望強化對鄉村社會的控制，但“‘天高皇帝遠’，中央所做的事是極有限的”［14］，于是形成“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”［15］的鄉村治理模式：政治統治高度集權，社會管理高度分散，“他組織”力量與“自組織”力量相互博弈、此消彼長。當然，“皇權止于縣政”并不意味著鄉村的實際統治權完全掌握在鄉里紳士和宗族勢力手中。特別是從王安石變法至清朝后期，縣以下實行以代表皇權的保甲制度為載體，以體現族權的宗族組織為基礎，以擁有紳權的士紳為紐帶而建立起來的鄉村自治政治［16］。這可以理解為是“他治”與“自治”相互妥協的有限自治。盡管是有限自治，但仍然在鄉村治理中發揮了積極作用。梁漱溟在分析傳統鄉村社會“自組織”作用后強調：傳統中國“許多事情鄉村皆自有辦法；許多問題鄉村皆自能解決：如鄉約、保甲、社倉、社學之類，時或出于執政者之倡導，固地方人自己去做”［17］。

民國時期，為了重構鄉村治理格局，國民政府試圖重拾保甲制，以便讓國家權力全面滲透到鄉土社會，但最終以失敗告終。直到“新中國成立后，壓力型政治體制形成，國家權力下沉至底層社會，徹底打破了傳統鄉村的秩序和格局”［18］，鄉里紳士和宗族勢力從此徹底退出歷史舞臺，取而代之的是政社合一的“人民公社”體制。

改革開放后，為了培育鄉村社會自治能力，1988年國家頒布《村民委員會組織法（試行）》，這是我國建立村民自治制度、激發鄉村社會活力、降低基層社會管理成本的重要舉措。但由于實施效果并不太理想，國家政權仍然不得不以“直接干預”方式處理本應由自治組織自行解決的問題，這也給農村公共文化建設帶來了不利影響：一是基層民眾的基本公共文化需求由于缺乏自治組織這個中介機構而難以形成有效的表達機制；二是政府或“他組織”力量自上而下的產品與服務供給也因缺乏自治組織這個中介機構而常常陷于無人管理或管理不善的尷尬之中。世界各國公共文化建設的歷史經驗表明，任何一個國家政府都不可能僅僅通過官僚體制使公共服務滲透于社會每一個角落，并使供給能夠有效應對“具有地域差別的特殊文化模式”或瞬息萬變的需求。從這個意義上講，我國貧困地區公共文化供給側結構性改革的一項重要任務是消除傳統鄉村社會中“他治”與“自治”之間的“零和博弈”：一方面要在強化農村文化建設“戰略性干預”的同時消除不當的“直接干預”或“過度干預”；另一方面要重視和培育農村文化“自組織”能力建設，推動農村文化“內生性重構”。

3　供給創造需求與需求推動供給

3.1中國供給側改革與美國供給學派的區別

“供給創造需求”是19世紀法國經濟學家讓·巴蒂斯特·薩伊提出的經濟學觀點，其要義是：社會的購買能力取決于社會的生產能力，而社會的生產能力就是社會的供給能力，人們在向社會提供商品的過程中自然會創造出多方面的需求。這個理論也被稱作“薩伊定律”。

二戰后，強調對經濟進行需求管理的凱恩斯主義一度占據經濟學的統治地位，西方國家依據凱恩斯理論制訂的經濟政策取得了較好效果。但是到了20世紀70年代，西方國家普遍出現經濟增長率下降、失業狀況惡化與通貨膨脹加劇等經濟危機現象，于是經濟學界開始質疑凱恩斯需求管理理論的合理性，并著手探究替代的理論和政策。供給學派就是在這樣的背景下產生，他們提出要治理通貨膨脹、擺脫滯脹困境、推動經濟增長、消除過剩需求，就要按照薩伊定律增加生產和供給。相比而言，我國供給側結構性改革的基本要義是：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”，這與西方供給學派理論有很大的區別。

首先，我國推進供給側結構性改革的主因既不是簡單的供給不足，也不是簡單的需求不足，而是供需結構性矛盾突出，無效和低端供給過多，有效和中高端供給不足，供給不適應需求結構變化等，與西方供給學派理論形成的背景不同。

其次，美國供給學派強調自由市場經濟，認為政府干預不僅會破壞市場經濟的自動調節機制，而且往往由于干預不當而損害經濟中的供給力量。而我國的供給側結構性改革不僅要求市場在資源配置中起決定性作用，而且也強調應更好地發揮政府作用，堅持“市場有效、政府有為”［19］。與西方供給學派理論依據不同。

最后，美國供給學派在主張減少所得稅的同時，也要求減少公共福利，降低社會保障水平。而我國供給側結構性改革保護各階層，特別是低收入階層的利益。比如，在公共文化建設方面就堅持?；?、調結構、補短板、提效率、促公平的原則。與西方供給學派價值取向不同。

3.2貧困地區公共文化供給側改革

從我國供給側結構性改革基本理論出發，貧困地區公共文化供給側改革的基本思路是：以供給創新為抓手，通過改善供給結構、提高供給質量和效率，拉動需求增長、引導需求結構調整與升級。為此，需要緊緊抓住三個基本問題：

（1）擴大供給規模。對我國廣大貧困地區而言，公共文化產品與服務供給規模不足是一個基本的現實問題。如果沒有一定的規模，調結構也就無從談起；而沒有結構的調整，提效率也會變為一句空話。段小虎等對西部6個貧困縣進行的實地調研表明：“由于縣級內源性財力保障能力不足，上述貧困縣圖書館財政撥款遠低于全國縣級平均水平。佛坪、寧強、小金、甘孜四縣圖書館財政撥款不足全國縣級平均水平的30%。在上述6個圖書館中，工資福利支出平均占比為65%，遠高于全國縣均36.44%；館藏建設支出平均占比3.97%，又遠低于全國縣均11.53%，且整體上調整空間非常有限?！保?0］反映出強化財政保障、擴大供給規模仍然是當前貧困地區公共文化供給側結構性改革的重點領域。

（2）創新供給方式。中共十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》特別強調要創新公共服務提供方式：能通過政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能通過政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。中共十八大后，國家先后出臺《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》《中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金管理暫行辦法》等指導性文件，進一步推動了政府購買的觀念創新、制度創新和方法創新。就貧困地區公共文化供給側改革而言，創新供給方式除了推動供給主體、供給手段多元化和強化制度供給、物質供給之外，還需要針對基層文化服務機構實際需要，提供“以政府購買公共文化服務為依托，以項目合同制管理為手段，以社會組織智力支持為內容，以提升基層文化機構服務軟實力為目標”［21］新的供給方式。

（3）培育需求動力。貧困地區公共文化供給側改革的根本目的除增加供給數量、提高供給質量之外，還要解決公共文化剛性供給與彈性需求之間的結構性矛盾，通過供給結構的調整與升級，讓服務對象有更自由、更滿意的選擇，并推動需求數量的增長和需求品質的提升。相反，以往那種自上而下的思維傳統和供給模式，往往是從農村居民需求假設出發的，沒有充分考慮到現代農村社會在現代化和城鎮化進程中的文化分裂或文化多元化問題。因此，培育需求動力不僅是衡量公共文化供給側改革成效的基本尺度，也是貧困地區公共文化供給側改革的價值選擇。

4　結語

自《國家八七扶貧攻堅計劃》實施以來，國家先后出臺產業扶貧、行業扶貧、易地扶貧、片區攻堅、老區建設、定點扶貧、駐村幫扶、金融合作、東西合作、社會幫扶等扶貧舉措，雖然在整體上取得了舉世矚目的成就，但扶貧形勢依然十分嚴峻。從經濟尺度看，當前全國人均年收入低于2300元貧困線的貧困人口還有8000多萬；若參考國際貧困標準，人數則有2億多。從文化尺度看，《“十三五”時期貧困地區公共文化服務體系建設規劃綱要》指出，構建中國特色現代公共文化服務體系、實現基本公共文化服務標準化均等化，最艱巨、最繁重的任務在貧困地區。這些地區占國土面積的49.9%，涉及22個省級行政區、167個地級行政區、839個縣、14.2萬個行政村，3.26億人口。當然，問題遠遠不是單純的數字對比。1949年以來，受社會結構矛盾和各種外部力量的影響，我國農村地區文化的“內生性重構”能力始終沒有得到良好發育，特別是貧困地區，除了物質、制度意義上的“文化貧困”之外，還有更復雜的“貧困文化”及其思維方式［22］?！敖洕撠殹庇邢鄬我坏臉藴?，但“文化脫貧”則面臨更加復雜的理論問題和更加嚴峻的現實問題。也正是在這個意義上，完善貧困地區公共文化供給側改革的觀念體系，明確貧困地區公共文化供給側改革的價值取向，既是“文化扶貧”理論建設的需要，也是公共文化供給側改革實踐發展的需要。

注釋

①1965年11月，美國參議員丹尼爾·帕特里克·莫伊尼漢（DanielPatrickMoynihan）提出的《莫伊尼漢報告》認為，解決黑人社會內部問題的最現實做法是首先消滅奴隸制度的最壞遺產：黑人依賴福利救濟過活，離婚率比白人高40%，私生子數量駭人聽聞，占黑人嬰兒比例高達1/4。他在報告中把城市黑人家庭描述為陷入未婚母親與福利依賴的“病態的混亂”。這番言論被認為是把代代相傳的道德缺陷安在黑人頭上，怪罪他們咎由自取。

②在美國20世紀主流社會學理論功能主義看來，社會貧富差距的存在是一種具有積極意義的合理現象：一是可以給有才能的社會成員提供更多的社會報酬，促使他們擔當起更大的社會責任；二是可以產生激勵機制——“激勵人們不斷去努力和勤奮工作，……而社會由此獲得了不斷發展的原動力?！惫δ苤髁x的代表人物、美國社會學家戴維斯指出：“社會不平等是無意之中發展起來的手段，靠著它社會可以確保最重要的職位由最合格的人來承擔?！痹斠姡簞㈧?法與社會論［M］.武漢：武漢出版社，2003：128-129.

③學者一般把通過政府稅收來提供公共產品的方式稱為制度內公共產品供給，把通過非稅收提供公共產品的方式稱為制度外公共產品供給。詳見：葉興慶.論農村公共產品供給體制的改革［J］.經濟研究，1997（6）：57-62.

［1］熊召政代表：文化領域要有寧缺毋濫的工匠精神［EB/OL］.［2016-03-08］.http：//news.xinhuanet.com/ 2016-03/08/c_1118268869.htm.

［2］代表委員談文化供給側改革：讓百姓暢享成果［EB/OL］.［2016-03-16］.http：//www.sccnt.gov.cn/gnwhxw/ 201603/t20160316_22233.html.

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［7］劉焯.法與社會論［M］.武漢：武漢出版社，2003：128-129.

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［9］王虹，鄧福慶，楊紅巖.農村閱讀的需求貧困與“不發展”原則探析［J］.圖書與情報，2015（6）：126-133.

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（責任編輯：劉洪）

Public Cultural Supply-side Reform in Poor Areas：Concepts and Values

BIAN Xiao-hong

邊曉紅，女，西安圖書館館員。

2016-07-04

*本文系國家社科基金項目“基本服務均等目標下西部貧困縣圖書館財政保障研究”（批準號：15BTQ029）研究成果之一