大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)比較研究*

武漢理工大學(xué)管理學(xué)院　杜　瑩　李逸塵　武漢理工大學(xué)審計(jì)處　閻銀泉

大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)比較研究*

武漢理工大學(xué)管理學(xué)院杜瑩李逸塵武漢理工大學(xué)審計(jì)處閻銀泉

本文基于法律法規(guī)等兩個(gè)維度梳理了中英美三國(guó)大學(xué)財(cái)務(wù)信息存在的差異，通過(guò)對(duì)北京大學(xué)、牛津大學(xué)財(cái)務(wù)報(bào)告的深入分析，理清了大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的實(shí)質(zhì)與形式之間的關(guān)系。研究顯示，我國(guó)不同層次大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的程度不平衡，且在主動(dòng)性、全面性方面難以企及英美國(guó)家；制度建設(shè)與治理水平是掣肘我國(guó)大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的兩個(gè)主要因素。

大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)比較研究

2008年5月，國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）正式實(shí)施。根據(jù)《條例》要求，教育部在2010年4月公布了《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》（教育部第29號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），并于2012年11月和2013 年8月陸續(xù)下發(fā)了兩個(gè)通知，進(jìn)一步明確了大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的內(nèi)容、范圍、方式及監(jiān)督保障等。如強(qiáng)調(diào)中央部門(mén)所屬大學(xué)應(yīng)將學(xué)校網(wǎng)站作為主要信息公開(kāi)載體，主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)預(yù)決算報(bào)表并細(xì)化公開(kāi)至項(xiàng)級(jí)科目等。大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)一方面是大學(xué)主動(dòng)接受師生員工及社會(huì)公眾知情、參與和監(jiān)督的保障，另一方面也是防止腐敗、提高資源配置、充分發(fā)揮資金使用效益的手段。《辦法》已經(jīng)實(shí)施5年，我國(guó)大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)情況怎樣，與國(guó)外大學(xué)相比還存在哪些不足，有必要加以研究。

一、我國(guó)大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)現(xiàn)狀

（一）調(diào)查對(duì)象本文以2010年9月1日至2015年9月1日作為比較的時(shí)間，以2015年教育部官網(wǎng)上公布的教育部直屬大學(xué)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“部屬大學(xué)”）中的72所“211”、“985”工程大學(xué)以及各省、市、自治區(qū)官網(wǎng)上的31所地方所屬大學(xué)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“省屬大學(xué)”，取2015年最新綜合排名第一的大學(xué)，臺(tái)灣省除外）信息公開(kāi)數(shù)據(jù)為樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，根據(jù)《辦法》的要求，對(duì)我國(guó)大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)情況進(jìn)行比較研究。

（二）大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)情況 （1）部屬、省屬大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)情況。根據(jù)《辦法》要求公開(kāi)的項(xiàng)目而言，“211”工程大學(xué)表現(xiàn)最好，全部公開(kāi)的有30所，占比73.17%，見(jiàn)圖1。

圖1　總體情況比較圖

就公開(kāi)項(xiàng)目中最重要的三項(xiàng)，即受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、設(shè)備采購(gòu)和工程招標(biāo)及收費(fèi)情況來(lái)說(shuō)，“985”工程大學(xué)表現(xiàn)最好，分別占比為87.1%、93.55%、90.32%，見(jiàn)圖2。

圖2　重要項(xiàng)目比較圖

（2）“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)情況。2011年國(guó)務(wù)院要求中央各部門(mén)公開(kāi)“三公”經(jīng)費(fèi)，然而教育部對(duì)其直屬大學(xué)“三公”經(jīng)費(fèi)的公開(kāi)還沒(méi)有作出相關(guān)規(guī)定，但個(gè)別省教育廳如福建省教育廳就明確規(guī)定了大學(xué)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算需隨同學(xué)校預(yù)決算一并公開(kāi)。調(diào)查顯示，部屬大學(xué)中沒(méi)有一所公布“三公”經(jīng)費(fèi)，然而省屬大學(xué)中有6所都明確公布了“三公”經(jīng)費(fèi)，占公布預(yù)決算大學(xué)數(shù)的46.15%。可見(jiàn)，部屬大學(xué)之間財(cái)務(wù)信息公開(kāi)情況差距并不明顯；省屬大學(xué)在《辦法》中規(guī)定的應(yīng)予以公開(kāi)的基本財(cái)務(wù)信息方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但“三公”經(jīng)費(fèi)這一最需要公開(kāi)的信息卻在省屬大學(xué)中反映得更好。

二、國(guó)外大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)情況

（一）完善的大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)制度就國(guó)家制度層面而言，美國(guó)作為較早實(shí)行信息公開(kāi)的國(guó)家，在1966年就頒布了《信息自由法》，繼而又頒布了《陽(yáng)光下的聯(lián)邦政府法》等一系列相關(guān)法律法規(guī)，距今已有近50年的歷史。美國(guó)教育屬于地方事務(wù)范疇，大學(xué)信息公開(kāi)遵循州法的有關(guān)規(guī)定，某些規(guī)范要求則是在州法院判例的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，因此不同州的大學(xué)信息公開(kāi)有所不同。而英國(guó)在1978年頒布了《政府信息公開(kāi)條例》，又在2005年實(shí)施了《信息公開(kāi)法》。與美國(guó)相比，英國(guó)有關(guān)法律實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)則相對(duì)統(tǒng)一，有關(guān)信息公開(kāi)要嚴(yán)格遵循法律條例。英美兩國(guó)的信息公開(kāi)制度在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的補(bǔ)充修訂之后都趨于完善。相比之下，我國(guó)的制度與實(shí)踐才剛剛起步，國(guó)內(nèi)大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的細(xì)節(jié)、具體的方式與要求等還有待于進(jìn)一步完善。

（二）科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是致力于實(shí)現(xiàn)大學(xué)基本目標(biāo)、釋放大學(xué)本質(zhì)功能的制度框架。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外大學(xué)年度財(cái)務(wù)報(bào)告中最大的差異是英美國(guó)家有注冊(cè)會(huì)計(jì)師獨(dú)立的審計(jì)報(bào)告，而國(guó)內(nèi)的絕大多數(shù)是由財(cái)務(wù)部門(mén)出具會(huì)計(jì)報(bào)告。國(guó)外大學(xué)都有自己的董事會(huì)，財(cái)務(wù)信息都要經(jīng)過(guò)獨(dú)立的會(huì)計(jì)師事務(wù)所來(lái)進(jìn)行審計(jì)，并且審計(jì)結(jié)果必須作為獨(dú)立的一項(xiàng)同每年的財(cái)務(wù)信息一起對(duì)外公開(kāi)。審計(jì)委員會(huì)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)管理等提供保證，管理者當(dāng)局也要在年度報(bào)告中列出責(zé)任聲明。比較而言，國(guó)外大學(xué)科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)既保證了財(cái)務(wù)信息質(zhì)量，又提升了財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的公信力。而對(duì)于國(guó)內(nèi)大學(xué)來(lái)說(shuō)，雖然國(guó)家鼓勵(lì)大學(xué)將信息公開(kāi)工作開(kāi)展情況納入干部崗位責(zé)任考核內(nèi)容，但調(diào)查表明其實(shí)際執(zhí)行收效甚微，這在一定程度上導(dǎo)致了我國(guó)大學(xué)財(cái)務(wù)公開(kāi)的不規(guī)范。

三、中英美大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)比較

（一）總體比較本文分別選取了英、美各5所公立大學(xué)（根據(jù)2015年QS、THE、USNWES等世界大學(xué)排名情況選取前五），對(duì)其2013-2014年的財(cái)務(wù)信息進(jìn)行了比較研究，見(jiàn)表1。英美大學(xué)的財(cái)務(wù)信息公開(kāi)內(nèi)容包括了其歷年總結(jié)、管理層責(zé)任，并公開(kāi)當(dāng)年采用的會(huì)計(jì)政策，然后通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表的形式公開(kāi)了大學(xué)的資金來(lái)源、負(fù)債、凈資產(chǎn)及具體的收支分析、受捐贈(zèng)情況等。除此之外，附注是其最為重要的一部分，所占篇幅也是最多，把報(bào)表中每一類(lèi)資金都進(jìn)行了細(xì)化的說(shuō)明，以便公眾有個(gè)直觀的核查和比較。整體來(lái)說(shuō)，相對(duì)于英美國(guó)家大學(xué)基本公開(kāi)的九項(xiàng)內(nèi)容，我國(guó)大學(xué)相當(dāng)于只公開(kāi)了其中的三項(xiàng)。

表1　國(guó)內(nèi)外財(cái)務(wù)信息公開(kāi)情況比較

（二）具體比較本文選擇牛津大學(xué)與北京大學(xué)作為比較對(duì)象，研究我國(guó)大學(xué)與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家大學(xué)在財(cái)務(wù)信息公開(kāi)方面的具體區(qū)別（表2）。就整體而言，牛津大學(xué)除公開(kāi)北京大學(xué)已公開(kāi)的全部信息以外，還公開(kāi)了一些治理聲明、風(fēng)險(xiǎn)控制管理以及獨(dú)立審計(jì)報(bào)告、牛津大學(xué)出版社。其中，牛津大學(xué)出版社是牛津大學(xué)的一個(gè)下屬部門(mén)，因而牛津大學(xué)公開(kāi)的財(cái)務(wù)報(bào)告中以報(bào)表的形式公開(kāi)了其財(cái)務(wù)情況，并附有獨(dú)立會(huì)計(jì)師事務(wù)所意見(jiàn)。就公開(kāi)的具體項(xiàng)目而言，牛津大學(xué)做到了能公開(kāi)的盡量公開(kāi)。比如財(cái)務(wù)報(bào)表附注的第六點(diǎn)員工成本中獨(dú)立列出了理事的一些事項(xiàng)，說(shuō)明其理事并未取得任何報(bào)酬，對(duì)由此產(chǎn)生支出差額的用途也進(jìn)行了解釋?zhuān)桓鼮槊骷?xì)的是對(duì)其工作人員的薪水部分，還另外給出了英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系因與某些職工簽訂單獨(dú)合同而下發(fā)的工資分析，并給出交代說(shuō)明這部分工資未包含在牛津大學(xué)的收支賬戶(hù)中，而北京大學(xué)卻沒(méi)有公布到這種程度。

表2　牛津大學(xué)與北京大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)比較

總之，牛津大學(xué)在公開(kāi)其財(cái)務(wù)信息時(shí)不拘于固定的表現(xiàn)形式，而是站在利益相關(guān)者的角度考慮，盡可能地給其提供方便，而北京大學(xué)似乎只是機(jī)械地照搬國(guó)家頒布的法規(guī)，公開(kāi)的都是固定的內(nèi)容和形式化的表格。相比之下我國(guó)大學(xué)的治理水平還有待提高，信息公開(kāi)受行政方面的牽制，難以滿足除大學(xué)管理者之外利益相關(guān)者的信息需求，因此大學(xué)財(cái)務(wù)還不能達(dá)到全面、實(shí)質(zhì)性地公開(kāi)。

四、我國(guó)大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)對(duì)策與建議

（一）進(jìn)一步加大財(cái)務(wù)信息公開(kāi)力度加大財(cái)務(wù)信息公開(kāi)力度需從以下三個(gè)方面著力：一是對(duì)重點(diǎn)信息的公開(kāi)要加大力度。《辦法》規(guī)定要公開(kāi)的七項(xiàng)財(cái)務(wù)項(xiàng)目，涉及到貪腐、違規(guī)高發(fā)領(lǐng)域的需進(jìn)一步細(xì)化公開(kāi)的內(nèi)容。二是部分項(xiàng)目可以考慮公布到項(xiàng)級(jí)以下。如社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)，須全面及時(shí)地公開(kāi)。三是年度財(cái)務(wù)報(bào)告須由第三方審計(jì)。借鑒英美大學(xué)經(jīng)驗(yàn)，大學(xué)年度財(cái)務(wù)報(bào)告須經(jīng)獨(dú)立會(huì)計(jì)師審計(jì)，以保證其信息公開(kāi)的真實(shí)完整，加大社會(huì)公眾對(duì)其信賴(lài)程度。

（二）不斷強(qiáng)化財(cái)務(wù)信息公開(kāi)管理必要的獎(jiǎng)懲制度是促進(jìn)大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的有力手段，《辦法》中明確規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)將信息公開(kāi)工作納入干部崗位責(zé)任考核內(nèi)容”，但對(duì)其具體的考核內(nèi)容尚未有明確的規(guī)定。因此，有必要落實(shí)具體的與信息公開(kāi)相聯(lián)系的獎(jiǎng)懲管理辦法，并加大其執(zhí)行力度。只有這樣，財(cái)務(wù)信息公開(kāi)工作才能做到踏石留印、抓鐵有痕。

（三）提升大學(xué)治理水平調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)大學(xué)治理才剛剛起步，財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的主動(dòng)性較差。大學(xué)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)應(yīng)該上升到大學(xué)治理體系建設(shè)、提升大學(xué)財(cái)務(wù)治理能力現(xiàn)代化的層面和高度上。一方面，大學(xué)治理水平是信息公開(kāi)的基礎(chǔ)，只有提升治理水平，使利益相關(guān)方之間達(dá)到權(quán)力制衡，信息公開(kāi)的主動(dòng)性、全面性才有可能實(shí)現(xiàn)；另一方面，加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)也是改善大學(xué)治理水平的重要途徑，大學(xué)主動(dòng)與全面地公開(kāi)財(cái)務(wù)信息，能夠促進(jìn)治理水平的提高。

綜上，我國(guó)大學(xué)在財(cái)務(wù)信息公開(kāi)方面與國(guó)外相比還存在一定差距，這種差距不僅體現(xiàn)在形式上，即由感官所能夠感知的信息公開(kāi)主動(dòng)性、全面性方面的差距，而且是實(shí)質(zhì)上的，即思維層面能夠挖掘出的制度建設(shè)與治理水平上的差距。

*本文系中國(guó)教育審計(jì)學(xué)會(huì)資助研究項(xiàng)目“高校審計(jì)與高校行政權(quán)力監(jiān)督”（項(xiàng)目編號(hào)：JY20152302）階段性研究成果。

［1］姚金菊：《美國(guó)高校信息公開(kāi)研究》，《行政法學(xué)研究》2010年第4期。

［2］謝立本、李華軍、馮漢杰：《我國(guó)高校財(cái)務(wù)信息公開(kāi)現(xiàn)狀及治理對(duì)策研究》2015年第11期。

［3］龔怡祖：《現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：真實(shí)命題及中國(guó)語(yǔ)境》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第4期。

［4］王少飛、周?chē)?guó)良、孫錚：《政府公共治理、財(cái)政透明與企業(yè)投資效率》，《審計(jì)研究》2011年第4期。

（實(shí)習(xí)編輯 張芬）