高等教育績效撥款模式探討*

鹽城工學院　沈洪濤　戴必明　董云芝

高等教育績效撥款模式探討*

鹽城工學院沈洪濤戴必明董云芝

在我國經濟發展步入新常態的大環境下，如何提高有限的財政資金使用效益，是當前我國高等教育亟需解決的問題。本文回顧了我國高等教育撥款模式的歷史演變，分析了當前撥款模式的不足之處，并借鑒美、英、法、德等國的績效撥款經驗，構建了基于績效評價的財政撥款模式。

績效撥款財政撥款模式高等教育

我國高等教育經費主要來源于財政撥款，財政資金的分配和管理對高等教育發展起著重要的作用。從20世紀80年代開始，我國開始積極探索和實踐新的高等教育投入機制。1998年公布的《高等教育法》為高等教育的發展提供了法律依據和保障；1999年起實施的“高校擴招”政策一方面使得高等教育步入跨越式發展，另一方面又帶來了高等教育資源利用效率低和資源配置浪費等問題。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》規定：“建立經費使用績效評價制度，加強重大項目經費使用考評”。2012年，《國家教育事業發展第十二個五年規劃》提出完善高等學校財政支出績效評價體系，構建以績效為導向的資源配置機制。在此背景下，構建基于績效評價的高等教育撥款模式無疑具有現實意義。

一、我國高等教育撥款模式歷史演變

（一）“基數+發展”增量撥款模式新中國成立至1985年，我國高等教育財政撥款實行“基數+發展”的增量撥款模式，這種撥款模式以上一年財政撥款作為基數，同時考慮本年學校發展需要來確定撥款規模。這種撥款模式簡單易行，適合我國當時的計劃經濟體制。

（二）“綜合定額+專項補助”撥款模式1985-2001年間，實行“綜合定額+專項補助”撥款模式，“綜合定額”是由主管部門根據學生人數和教職工人數確定撥款金額，“專項補助”是主管部門根據高校的發展需求，為高校安排的專項經費，須專款專用。

（三）“基本支出+項目支出”撥款模式自2002年起，高校財政撥款模式轉變為“基本支出+項目支出”。“基本支出”是為保障高校基本運行而撥付的財政資金，主要用于人員經費支出和日常公用經費支出；“項目支出”是為高校完成特定項目或發展目標而撥付的專項財政資金。這種撥款模式將預算外收入全部納入預算管理，實現收支不掛鉤，要求支出透明。

這三種撥款模式都屬于投入導向型撥款模式，撥款的主要依據是歷史支出成本和在校生規模，不考慮高校的資金使用效益和辦學質量，導致一些高校為獲取更多的財政資金而盲目擴大辦學規模、重復設置熱門專業等，造成教育資源的極大浪費。此外，這三種撥款模式還保留了計劃經濟的一些特點，高等教育的整個撥款過程完全是政府行為，決策主體是政府官員，容易出現暗箱操作、權力尋租和權力腐化等行為，造成我國高等教育財政撥款機制缺乏透明度和公正性。近年來，我國政府部門一直積極探索撥款模式的變革，在“基本支出+項目支出”預算的基礎上引入了“績效支出”預算，其目的是引導高校轉變辦學思路，將辦學的重點從規模擴張轉變到內涵建設上。但是，根據2015年教育部發布的《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》，績效撥款只是六大項目支出中的一項，分配的主要依據是“管理改革等因素”，并不是完全意義上的績效撥款，沒有建立一套完整的、系統的與績效評價相關聯的績效撥款體系。

二、國外高等教育績效撥款實踐及啟示

（一）美國高等教育績效撥款實踐美國田納西州1979年正式啟用教學評估計劃，在經費總額中劃撥2%作為績效經費，目前這一比例已達5.54%。績效經費主要是獎勵教學質量高、符合州總體規劃目標的高校，其目的是引導高校重視學生培養質量。針對四年制綜合大學和兩年制社區學院，田納西州高等教育委員會采用不同的績效考核指標。這些指標每五年調整一次，但整個指標體系的核心理念保持不變，始終堅持以提升人才培養質量為目的。

（二）英國高等教育績效撥款實踐英國對科研經費的劃撥實行績效撥款，將一般科研經費分為質量科研經費和科研能力經費，其中質量科研經費是對高校科研質量的考核。高校科研經費由政府劃撥到高等教育經費委員會，再由這個第三方中介機構根據科研評價活動REA結果將經費劃撥到各高校。為提高撥付過程的公開透明，高等教育經費委員會每年都會公布與撥款有關的信息和數據。

（三）法國高等教育績效撥款實踐法國實行合同撥款制，政府與高校是平等的契約關系。法國政府與高校每隔四年簽訂一次合同，合同的內容由獨立機構國家評估委員會（CNE）與高校共同商討確定，合同中明確高校的發展戰略、運作項目、完成指標以及政府撥款等內容，每個高校的合同內容都不相同。在商討新合同時，將根據上一合同中確定的指標對高校進行評估，評估結果直接決定著政府的撥款力度。

（四）德國高等教育績效撥款20世紀90年代后，為加強對高校經費使用效益的監督，德國各州政府開始采用責任制。責任制就是明確高校與政府的責權利，并形成監督機制。州政府制定高校績效評級指標及標準，并定期開展績效評價，根據評價結果來核定各高校的撥款金額。德國高等教育績效評價指標包括直接產出指標和間接產出指標，其中直接產出指標包括高等教育機構的教學和科研方面的指標，間接產出指標包括畢業生就業對口率、畢業生就業狀況等。達到績效評價指標預定的標準，高校就能獲得指定數額或比例的財政撥款。為提高撥款透明度，州政府會向社會公開撥款方案和績效評價結果。

縱觀這些國家高等教育績效撥款實踐，對推動我國高等教育撥款模式的發展具有借鑒意義。首先，這些國家都建立了將撥款與績效相聯系的撥款機制，并不斷地完善績效撥款機制，目的是通過績效撥款來推動高校提升質量，優化資源配置。其次，這些國家都在探索建立一套完善的績效評價體系，用以評價高校投入產出效益。另外，美、英、法等國在高校撥款體制中都引入了第三方中介機構，這些機構充當著“緩沖器”的角色，避免政府直接操作整個撥款過程，確保撥款的公平、公正。

三、我國高等教育績效撥款模式構建

高等教育財政撥款模式主要有增量撥款和績效撥款兩種。增量撥款是一種基于投入的撥款模式，績效撥款是一種基于產出效益的撥款模式。與基于投入的增量撥款模式相比，績效撥款關注的重點由投入轉向產出，注重高校資金的使用效益和效率。高校的撥款金額不再由高校現有的資產規模和學生數量決定，而是與其人才培養質量、科研水平掛鉤，教學科研質量越高的高校獲得的財政撥款越多。績效撥款不僅可以促進高校之間的質量競爭，引導高校將建設的重點由規模建設轉向內涵建設，而且體現了政府財政資源分配的公平性和效率性。構建高等教育績效撥款模式，需要解決三個關鍵問題，一是如何衡量高校的投入產出績效，二是如何將高校的績效評價與財政撥款相聯系，三是由誰來執行評價、制定撥款分配方案。

（一）建立多層次的績效評價指標體系

（1）績效評價指標選擇。我國高校數量眾多，類型多樣化。按高校歸屬不同，分為部屬高校和省屬高校；按高校定位不同，分為研究型高校、教學研究型高校、教學型高校；按學位授予權不同，分為博士學位授權高校、碩士學位授權高校和僅授予學士學位的普通高校；還可以按建設投入不同，分為985/211工程高校和非985/211工程高校。不同類型的高校，戰略定位不同，人才培養目標不同，收入和支出結構也不同。所以，不可能僅用一套績效評價指標體系來衡量所有高校的績效水平。美國田納西州的績效評價根據高校不同的使命分為大學和社區學院兩大類。法國與每所大學簽訂的合同都不同，每份合同都反映了大學的發展特色和未來規劃。本文認為構建高校績效評價指標體系應包括兩類指標，一類是能反映高校特征的共性指標，另一類是能體現各類型高校戰略定位和發展特色的個性指標。由于個性指標差異化比較大，難以形成系統性的指標體系，這類指標可以由政府、專家和高校協商確定，具體操作時，可由高校在政府提供的指標范圍內提出能夠反映本校發展特色的指標，然后報政府審批。本文主要探討構建高校績效評價共性指標體系。

為了全面推進預算績效管理，財政部于2013年4月頒發了《預算績效評價共性指標體系框架》，從投入、過程、效果三個方面構建評價指標。從西方的實踐來看，對高校進行績效評價的指標主要以產出類指標為主，投入類和過程類指標偏少。但是政府在對高校投入時并不是均等投入，不均等的投入自然會產生不同的效果。為了控制投入不均衡性對產出的影響，本文在構建共性指標體系時，除了產出類指標，還納入了投入類和過程類指標，試圖構建一個多維度、多層次的評價指標體系（見表1）。在高校這個特殊的投入產出系統中，投入的是人、財、物，產出的不是普通的實物，而是人才、科學技術和對社會的服務，過程類指標主要評價高校對預算的執行情況和風險的控制情況。

表1　高校績效評價共性指標體系

（2）績效評價指標權重。高校績效評價指標的權重可以體現政府對高校宏觀調控，反映高等教育發展戰略的重點。所以，在設置指標權重時，要注意協調政府戰略和不同類型高校的發展使命。合理的權重設置可以引導高校集中精力優先發展政府戰略，同時兼顧本校的發展特色。在投入、過程、產出三類指標中，高校注重投入類指標，政府注重產出類和過程類指標。產出類指標權重應設置高一些，投入類和過程類權重低一點。在設置二級和三級指標權重時，可以根據不同類型的高校設置不同的權重，以反映不同類型高校的戰略定位，促進高校特色辦學、多樣化發展。在具體權重設置時，可以廣泛征求政府、高校、學者專家的意見，運用層次分析法來確定指標權重。

（3）績效評價周期。高校的投入并不是立竿見影，其產出具有滯后性。實施績效評價，政府和高校雙方都要付出時間和人力成本，而且頻繁的績效評價會帶來政策上的不連續，不能引導高校持續發展。所以，從實施績效評價的成本和收益角度分析，對高校也不宜頻繁地開展績效評價。建議將高校的績效評價周期定為五年，與“五年規劃”保持同一步奏，將高校的發展規劃與績效評價相結合。同時，在實際應用過程中，定期對績效評價體系進行局部調整，以體現不同時期國家戰略調整對高校發展的不同要求。

（二）構建以績效為導向的撥款模式

（1）撥款方式。高等教育績效撥款方式是績效撥款機制設計的重要環節，需要明確兩個問題：一是績效撥款與基本預算之間的關系；二是績效撥款是否是競爭性撥款。

根據績效撥款與基本預算之間的關系，績效撥款可分為兩種方式：一種是額外撥款，即績效撥款資金在預算中單獨列出，不影響基本預算撥款；另一種是完全績效撥款，即將全部預算撥款按績效來分配。但是，從西方國家績效撥款的實踐來看，絕大多數國家或地區都采用了額外撥款的方式，因為這種撥款方式可以保證撥款的穩定性。尤其在推行績效撥款初期，使用額外撥款方式有助于高校接受撥款模式的變革，有利于推動績效撥款長期執行。本文認為我國應當實行采用額外撥款方式的績效撥款。

根據高校之間是否需要通過競爭來獲得撥款，績效撥款方式可以分為競爭性撥款和非競爭性撥款。競爭性撥款是指各高校通過橫向比較來獲得撥款，政府會把資金劃撥給績效評價結果較好的高校，而績效評價結果較差的高校可能得不到績效撥款。這種撥款方式使得各高校獲得績效撥款的數額相差較大，導致高校之間形成惡性競爭，出現兩極分化。非競爭性撥款是指各高校主要通過縱向比較來獲得撥款，一所高校是否獲得績效撥款以及獲得撥款數額的多少都不影響其他高校績效撥款的獲得。高校根據績效評價結果來獲得相應的撥款數額，如果沒有達到績效撥款的最高標準，那么政府可以收回剩余待分配資金。當前我國高校財政撥款體系仍部分保留著計劃經濟色彩，高校缺乏競爭意識。所以，本文建議我國采用非競爭性的撥款方式，這有利于提高政策的可行性，避免高校之間的惡性競爭，提升高等教育整體水平。

（2）撥款水平。績效撥款水平決定了政府撥款對高校自主辦學獨立性的影響程度。績效撥款水平偏高，會使得高校的發展受制于績效評價體系，過分依賴政府的戰略安排，喪失自身的發展特色。績效撥款水平過低，則無法彌補高校為提高績效而付出的成本，不能對高校產生激勵作用。所以，為了維護高校的自治性，績效撥款在撥款總額中所占的比例不宜過高。同時，為保證預算的穩定性，績效撥款水平應維持在一個合理的比例范圍內，呈上升趨勢。結合西方績效撥款的實踐和我國高等教育撥款現狀，本文認為，當前我國績效撥款水平的合理范圍應在3%-10%之間。

結合上述討論，本文構建的績效撥款是一種額外的、非競爭的撥款模式，就是在現行“基礎支出+項目支出”的基礎上，額外增加占“基礎支出”總額一定比例的“績效支出”，這個比例控制在3%-10%之間，剛開始設置低一點。各高校根據績效評價結果可以獲得超過該校財政撥款一定比例的績效撥款，績效評價結果越好的高校獲得的績效撥款比例越高，但最高不超過績效撥款水平。這種以績效為導向的激勵性撥款，能夠促進高校之間良性競爭，引導高校從規模擴張轉向內涵建設，不斷提高辦學質量、科研和社會服務水平，把有限的財政資金發揮最大的效益。

（三）設立介于政府和高校之間的獨立組織國外高等教育撥款體制的一個重要特征是設立介于政府和高校之間的中介機構，如英國的高等教育基金委員會、美國的田納西州高等教育委員會、法國的國家評估委員會等，形成了政府、中介機構、高校三元撥款體制。這些中介機構是非官方或半官方性質的組織，在政府與高校之間充當“緩沖器”的作用。目前，我國高校撥款是由財政部向教育部撥付，再由教育部向高校撥付，這是“政府-高校”二元制運作模式，整個過程透明度低，容易受到政府官員人為因素干擾。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》已提出要設立“高等教育撥款咨詢委員會”。本文認為，我國高等教育撥款咨詢委員會是一個半官方性質的組織，由教育專家、大學教授、海外顧問、政府官員等組成，劃分為中央和地方兩個層級。委員會的主要職責是：（1）通過調查研究高校資金需求情況，就財政撥款方案向政府提出建議；（2）與政府和高校共同商討并制定績效評價指標體系，作為政府與高校之間的橋梁，協調政府戰略規劃與高校自身的利益；（3）根據績效評價體系，定期對高校開展績效評價，發布評價報告；（4）將財政撥款與績效評價相掛鉤，使有限的財政資金款流向使用效益高的高校；（5）監督高校合理有效地使用財政撥款。

*本文系江蘇省高校哲學社會科學研究專題項目“新形勢下基于績效視角的高校財務管理研究”（項目編號：2014SJA013）階段性研究成果。

［1］王莉華：《我國高等教育績效撥款的局限與對策》，《中國高教研究》2010年第5期。

［2］王小玉、陸瑩：《高校績效評價指標系統構建述評》，《財會通訊》2014年第12期。

（實習編輯張芬）