近年來農村土地確權的研究綜述

晉雅雯

[摘要]農村土地問題事關農村改革發展穩定的大局，農村土地確權又是當下推進農村土地改革的基礎。在近年來國內學者對農村土地確權所作研究的基礎上，運用文獻比較法、歸納法，從農村土地確權的意義、確權過程中的存在的問題以及所提出的建議等三個方面進行梳理并作簡要評論，以期對加強農村土地確權問題的進一步研究有所助益。

[關鍵詞]土地確權；農村改革；研究；綜述

農村土地確權對于深化農村改革、促進農業現代化、解決“三農”問題有著舉足輕重的作用，受到黨和國家的高度重視。自2013年開始，每年中央1號文件都對開展農村土地確權登記任務提出了相應的要求。農村土地確權問題也成為近年來學者們研究的一個熱點問題。學界主要是從農村土地確權的意義、存在的問題與建議這三個方面進行研究的。

一、農村土地確權的意義研究

農村土地確權是指依照法律、政策的規定確定某一范圍內的土地的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的確認、確定。2013年1月31日下發的中央一號文件提出，全面開展農村土地確權登記頒證工作。所以，對農村土地確權的意義研究十分有必要。當前國內學者對其研究主要集中在以下三個方面：

（一）推動現代農業發展

土地確權對現代農業的推動作用主要是為使土地在市場上進行流通奠定基礎，從而促進農業適度規模經營實現。胡曉濤認為農村土地承包經營權的確權登記是以物權的方式進行登記管理，可以為建立權屬清晰、產權明確、主體確定、流轉有序的農村土地流轉市場打下基礎，進而推動現代農業的發展。[1]康芳認為土地確權是土地資本化和土地資本市場化的必要條件，土地確權后進入市場流轉，可以吸引大量外來投資者，為農業規模化發展解決資金問題。[2]梁爽認為“確權”后，土地承包經營權流轉收益得到了法律的保障，提高了農民流轉土地積極性，同時降低了土地流轉的復雜性，方便土地集中到少數種糧大戶的手上，從而采用機械化生產，發展現代農業。[3]

（二）維護農村和諧穩定

土地是農民生存的根本。土地問題是關乎農村改革與農村穩定的重大問題。農村土地確權依法將農民在土地上的各項權利明確地規定下來，切實保護了農民的合法權益，進而維護農村社會的穩定。張瑋認為農村土地確權是根據《土地法》來確定農民在承包土地時的各項權益，維護了農民的根本利益，從而有利于農村的社會穩定。[4]

（三）完善土地管理

農村土地確權有利于國家維護土地制度，調整土地關系，組織合理利用土地，加強土地管理。任慧琳認為通過對土地的確權，可以掌握農民承包經營土地的詳細信息，更加有利于土地管理的信息化與高效化。楊明杏等認為農村土地確權可以穩定、完善土地承包關系，健全農村承包土地管理，推動對“農用地”用途管制。[5]

二、農村土地確權中存在的問題研究

農村土地確權中存在許多問題，根據農村土地確權的進程，可以把這些問題歸納成以下三個方面。

（一）農村土地確權工作開展前存在的問題

1、農村土地制度變革頂層設計相對滯后。張曉山提出農村土地承包經營權確權試點工作，是在中央尚未出臺落實土地承包關系長久不變的意見、農村土地制度變革的頂層設計相對滯后的背景下開展的，也就不可避免地遇到一些難以解決的問題。[6]范增紅也提出確權登記的政策性矛盾突出，確權中不少農民提要求新分承包地，少數農民仍要自己原來的承包地，造成新的人地矛盾。[7]

2、歷史遺留問題繁多。我國農村土地問題一直存在，因為以往沒有得到有效的解決，也就成為此次確權工作中的制約因素。楊仕強認為農村土地承包經歷了好幾個階段，農民因遺失、毀損承包合同等造成原始資料不完整等問題會延誤了土地確權工作[8]。陸玉琴還提出很多地方違背國家土地政策，將死亡以及轉遷人員的土地抽回，重新補發給遷住以及新出生的人口，甚至還出現通過租賃和交易將實際產權進行轉移等等亂象，影響農村土地確權工作的開展。[9]

3、確權宣傳工作不到位。廣泛的公眾參與是農村土地確權工作順利開展的支持與保障。但是由于宣傳工作的不到位，目前農村土地確權工作仍然沒有得到農民和基層政府工作人員的重視與積極參與。楊明杏研究發現當前多數農民對確權工作抱“無所謂”的態度，有證沒證自己的田誰都拿不走，不調田的確權頒證沒有意義，在確權過程中不積極配合。[10]

（二）農村土地確權工作執行過程中的問題

1、缺乏統一的組織機構。李崇萍認為農村土地經營權的確權發證為農業部門，土地所有權確權發證的為國土部門，兩個不同的部門工作中出現交叉辦公，在執行的過程中可能出現不一致的情況。[11]

2、缺乏充足的資金保障。楊仕強認為確權的每一個環節都需要大量資金作為后盾，而且各個環節都要有序進行，但是受地方政府經濟的制約，該項工作的落實無法得到充足的資金支持。[12]楊俊卿和涂維亮認為在進行土地勘察和測繪工作時的經費問題經常困擾著當地土地管理部門。在人力、財力供應不足的情況下，勘察數據的分析結果準確度難以保證，對土地確權的精準度也必然會造成較大的影響。[13]

3、缺乏先進的技術支持。楊俊卿等認為要想實現土地確權工作開展的預期目標，就需要應用先進的勘查設備和技術并配備專業的技術人員，在政府主導的土地確權工作開展的過程中，往往面臨著相關技術人員缺位的情況。[14]李素華認為目前在作業初期，由于成圖軟件不成熟，業內建庫標準不夠具體等問題都大大延長了整個確權工作的完成時間。[15]

（三）農村土地確權的后續的完善問題

1、相關政策供給尚未及時滿足。范增紅認為土地頒證和土地流轉中的有關政策需要進一步明確，同時與土地確權后相適應的新型合作組織尚未培育，土地所有權、承包權和經營權三權分離的農地制度尚未形成。[16]

2、配套服務改革相對滯后。楊立邦認為農村土地確權后會加快承包經營權的流轉，但目前農村土地流轉中介和配套服務平臺尚未成形，農民難以及時準確的獲得市場信息，在流轉土地承包經營權時，往往被動且盲目，這嚴重阻礙了農村土地承包經營權的高效流轉與農村土地資源配置的高效率。[17]杜玉平也指出，從已經完成確權工作的試點村來看，確權后續工作滯后。主要表現在沒有建立農村土地產權交易所，也沒有頒布土地抵押貸款政策，確權在土地流轉與抵押方面的作用難以發揮。[18]

三、完善農村土地確權的措施研究

綜合國內學者對完善農村土地確權的相關措施建議，主要可以概括為以下幾個方面。

（一）加強宣傳力度

李秀芳認為農民群眾的積極參與是土地承包經營確權登記頒證工作順利進行的關鍵。因此，在工作中一定要依靠群眾，尊重民意，調動農民群眾的參與熱情。村干部、黨員、要深入細致的到群眾中去宣傳、動員和解釋確權工作。[19]楊仕強認為農民是農村土地確權的主體，要讓農民“經自己手，確自家權”，讓“為什么確權、怎么確權”家喻戶曉。[20]田月英認為工作人員可以采用農民大會、宣傳冊、制作板報等形式，讓農民了解集體土地確權的作用。[21]

（二）充分利用現有資料

張玉蓉表示在土地確權工作中不僅要調查，還要利用好已有的地籍管理資料，特別是在我國第二次土地調查以后，積累了豐富的地籍信息，規范且完整，利用好這些資料會為確權工作節省大量的時間和經費。[22]趙巖認為要充分運用第二次土地調查成果，按照《物權法》、《土地管理法》等法律規定，結合我國各歷史時期的用地政策，利用一切可以作為確定農村土地權利依據的文件資料，使每一宗集體土地都地有其主。[23]

（三）積極籌措落實經費

充足的經費是農村土地確權登記的必要條件。胡曉濤提出，省、市、縣三級有關部門應詳細編制確權登記專項經費預算，保證專款專用、足額支付。同時，確權登記經費應實行分級分類承擔。在籌措資金方面，各地財政可以在每年的土地出讓金中按一定的比例提取部分資金作為確權登記的專項經費，中央財政也可以在地方的土地出讓金中按一定的比例提取部分資金用于平衡全國土地確權登記開支。[24]

（四）完善配套服務工作。

楊立邦認為承包經營權的確定必然會刺激承包經營權的大規模流轉，所以要培育專業的農村土地流轉交易機構，建立配套的法律、中介、代理等專業服務平臺，為農村土地承包經營權的流轉提供交易場所。[25]杜玉平還提出政府要聯合金融部門共同探索土地經營權抵押貸款的方式，解決農民貸款難的問題。[26]

[注釋]

[1][24]胡曉濤.農村土地承包經營權確權登記面臨的困境與對策[J].南都學壇，2014（6）.

[2]康芳.農村土地確權對農業適度規模經營的影響[J].改革與戰略，2015（11）.

[3]梁爽.新型城鎮化背景下農村土地確權問題探討[J].山西農業科學，2015（10）.

[4]張瑋，李春.土地承包經營權確權的問題及解決對策[J].勞動保障世界，2015（6）.

[5]任慧琳.土地承包經營權確權登記的現狀分析與法律建議[J].江蘇農業科學，2015（8）.

[6]張曉山.關于農村土地承包經營權確權登記頒證的幾個問題[J].上海國土資源，2015（4）.

[7][16]范增紅.當前農村土地確權登記頒證工作存在的問題及建議[J].吉林農業，2014（23）.

[8][12][20]楊仕強.農村土地承包經營權確權過程問題分析及建議[J].南方農業，2015（3）.

[9]陸玉琴.農村土地承包經營權確權登記試點工作現狀及對策[J].福建農業，2015（3）.

[10]楊明杏，董慧麗，夏志強.對農村土地承包經營權確權頒證的思考[J].政策，2013（10）.

[11]李崇萍.當前情況下農村土地確權登記頒證政策執行所面臨的問題[J].財經界，2015（18）.

[13][14]楊俊卿，涂維亮.當前農村土地確權中存在的問題及其對策[J].農村經濟與科技，2016（1）.

[15]李素華.農村集體土地確權工作中的問題及解決措施[J].科技創新與應用，2014（19）.

[17][25]楊立邦.農村土地承包經營權確權登記的思考與建議[J].農村經濟與科技，2014（6）.

[18][26]杜玉平，牛學紅.農村土地承包經營權確權面臨的問題及對策[J].新農村建設，2015（24）.

[19]李秀芳.淺析農村土地承包經營確權登記工作中存在的問題及對策[J].農業經濟，2016（1）.

[21]田月英.農村集體土地確權存在的問題及對策[J].農業工程技術，2016（3）.

[22]張玉蓉.農村土地確權登記過程中遇到的問題和解決辦法[J].北京農業，2014（15）.

[23]趙巖.農村土地確權頒證的難點及其對策[J].國土資源，2012（3）.