改革開放后中國農村土地政策的改革

侯婷婷

[摘要]改革開放之前中國共產黨就不斷探索適合中國國情的農村土地政策，在這期間雖然也出現過波折，但是不能否認取得的成績與經驗。改革開放后中國共產黨打破原有的人民公社時期體制，把中國的土地政策推進到了改革階段，從包產到戶到家庭聯產承包責任制的確立，再到家庭聯產承包責任制的不斷發展與穩定，促進了農村經濟的進步與社會的穩定，對當下農村土地制度的改革有重要的啟示。

[關鍵詞]農村；土地政策；改革

1921年中國共產黨成立后根據中國的實際情況，根據革命發展的實際，開辟了農村包圍城市，武裝奪取政權的道路，以廣大農村為革命根據地進行了長期的革命斗爭。中國共產黨帶領中國人民爭取民族獨立、國家富強的歷程也是中國農村土地政策不斷變遷的歷程。

一、改革開放前我國的農村土地政策

中國共產黨制定農村土地政策的具體措施始于1927年4月第五次全國人民代表大會。隨后在1928年12月，頒布了中國農村革命根據地的第一個土地法——《井岡山土地法》，規定“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”，“以人口為標準，男女老幼平均分配”。[1]根據戰爭形勢的變化，中國共產黨審時度勢，不斷制定、修改農村土地政策。在抗日戰爭和解放戰爭時期，先后制訂了“減租減息”的政策、《關于抗日根據地土地政策的決定》、《五四指示》等一系列關于農村土地的政策。1947年9月中共中央召開全國土地會議，正式提出了廢除封建性及半封建剝削的土地制度的綱領性文件——《中國土地法大綱》，讓廣大解放區的農民逐步翻身做主人。

新中國成立后中國共產黨從革命政黨變為了執政黨，新中國各項事業都百廢待興，這個階段中國步入了以建設為主題的階段。1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》開啟了以廢除封建剝削的地主階級土地所有制，實行農民的土地所有制為內容的新中國土改進程。但是土改之后由于各戶土地各自經營，均分后的私有土地形成不合理分割，自給自足的小農經濟狀態沒有改觀。毛澤東就指出：“分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎。克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化。”[2]中國共產黨結合實際情況開始引導農民走合作化道。但是中國共產黨作為執政黨在社會主義建設上并沒有很多經驗，卻又急于求成，為了鞏固和發展農業合作化，在“左”的錯誤思想的指導下，從1958年開始在全國掀起了人民公社化運動。通過對農業生產合作社的合并，對土地加以集中，實行公社集體所有、統一經營的土地制度。但是因為這種模式并不適應當時中國的生產力水平，所以對農業生產造成了很大的破壞。

二、改革開放后我國農村土地政策的改革

黨的十一屆三中全會以后，改革開放成為我國發展的主旋律。經濟方面的改革開始于農村，核心就是土地政策，最終以人民公社“三級所有，隊為基礎”的經營制度全面解體，新的適應中國農村生產力的家庭經營體制確立。

（一）包產到戶政策的確立

包產到戶作為生產責任制的一種形式，是以戶為單位承包生產任務，聯系產量，在集體統一計劃下進行生產經營的一種生產責任制形式。1980年9月中央發出第75號文件《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，截止到1981年底“全國農村已有百分之九十以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制，大規模的變動己經過去，現在，己經轉入了總結、完善、穩定階段。”[3]但是對于包產到戶仍是禁止性的規定。安徽省鳳陽縣小崗村的十幾位村民冒著生命危險做出了包產到戶的舉動，也就是這樣違反政策的實踐舉動開啟了農村改革的序幕。解放思想和制度創新精神隨著改革的不斷深入也不斷深入，同時許多制度層面的規定也進入到了實踐的階段。雖然對于包產到戶仍然存在爭論，但是到十一屆四中全會，對于包產到戶的禁止性規定被取消了，表明黨內對于包產到戶的態度出現了松動。1980年5月鄧小平的一次講話中指出，“農村政策放寬以后，一些適宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快。”[4]

（二）家庭聯產承包責任制的確立

家庭聯產承包責任制主要是把土地的所有權和經營權分開，通俗來說就是包干到戶，也叫做大包干，核心是承包土地，在土地歸集體所有的前提條件下，把土地按一定的原則承包給農戶進行經營，明確責任、權利和利益，允許農民有較大的自主經營權利。1982年1月1日，中共中央對包產到戶的經營方式給予了肯定，發布一號文件《全國農村工作會議紀要》，1982年中共中央的一號文件開始肯定包括包產到戶和包干到戶在內的多種生產責任制形式，直到1983年中共中央印發的一號文件對家庭聯產承包責任制做出了政策上的總結。改革實踐不斷取得成果，中共中央隨后又指出“人民公社體制，要從兩方面進行改革，這就是實行生產責任制，特別是聯產承包制，實行政社分設。”[5]改革人民公社體制的決定，標志我國家庭聯產承包責任制在政策上的完全確立，而家庭聯產承包責任制在實踐上真正確立則有待于人民公社體制改革的完成和新體制的確立。

（三）家庭聯產承包責任制的發展與穩定

家庭聯產承包責任制的形成帶動了農村生產的積極性，因而農業生產水平有了比較大的提高，1984年糧食獲得了豐收，促進了糧食價格下降，但是糧食價格的下降卻反過來又影響了農民的生產積極性。再加上“八九政治風波”的影響，農村土地政策的穩定受到了挑戰。鄧小平指出：“即使沒有新的主意，也不要使人們感到政策變了”[6]成為我國農村土地政策的指導思想。中共中央在1993年和1994年分別下發《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》和《關于穩定和完善土地承包關系的意見》對農村承包政策做了進一步的部署，為我國農村土地政策的長期穩定奠定了基礎。2002年8月《中華人民共和國農村土地承包法》公布，這是我國農村土地政策法制化的一個重要標志，我國農村土地政策進入了發展、穩定、法制化的時期。

三、我國農村土地政策發展的過程對當下的啟示

（一）創新是土地政策發展的助動力

黨中央從新民主主義革命時期、社會主義建設時期的農村土地政策的歷史中吸取經驗，針對我國的實際情況，制定形成了農村土地家庭聯產承包責任制。家庭聯產承包責任制打破了計劃經濟的局限，突破了人民公社體制的束縛，使得資源配置效率得到提高，實現了農村土地政策的創新與突破，為我國改革開放以來農村的快速發展奠定了基礎。

當下，我國的改革進入攻堅階段，家庭聯產承包責任制作為我國在農村土地改革中的創新，為農村經濟的發展帶來了新的活力，但是這并不意味著家庭聯產承包責任制可以一勞永逸的解決我國農村土地問題。它在實踐運行當中仍然存在著許多問題。許多教授專家都指出，農村集體土地制度的主要問題在于“集體土地產權主體不明確，產權殘缺”。[7]同時在農村土地征用與農村土地流轉方面同樣存在問題。黨中央一直鼓勵通過合法的土地流轉政策來實現土地的規模化經營，但是多年來土地流轉方面的實踐并沒有太大的實質性進步。這就需要繼續堅持以創新作為改革發展的動力，根據我國農村土地政策存在的實際問題，結合時代發展的要求，不斷與時俱進，不拘泥于現有政策，在實踐的基礎上充分發揮主觀能動性，繼續完善農村土地政策。

（二）將農民的利益作為農村土地政策制定的出發點

黨在革命時期的土地政策將廣大農民團結在中國共產黨周圍，農民成為中國共產黨的同盟軍，在黨的帶領下廣大農民翻身做主人。在社會主義建設時期，中國共產黨繼續完善農村土地政策，進行土改，保障農民的切身利益。改革開放后，繼續將農民的利益作為黨制定農業相關政策的出發點，根據改革開放的時代要求，確立了適合我國國情的農村土地政策。我國農村土地政策發展變化的歷史，特別是改革開放后我國農村土地政策改革的進程可以看出，農村土地政策只有以滿足和保障農民的利益，才能獲得農民的支持和擁護。農民利益得到滿足和保障，不僅能提高農民生產的積極性，更能夠保障農村社會穩定，取得經濟的有序發展。“土地是農村集體最主要的資產，也是廣大農民最主要的收入來源。因此，農村土地政策是否代表農民利益、是否符合農村發展的新形勢，對農民利益保護、農村各項事業發展關系極大，影響深遠。”[8]

（三）新時期土地政策的發展必須循序漸進、逐步推進

1990年，鄧小平指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實現家庭聯產承包責任為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和社會化生產的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進。”[9]土地作為農民的社會保障在新時期的發展需要依照現有狀況循序漸進的進行。作為一種制度載體，家庭承包責任制的制度績效是應當充分肯定的，雖然現在是存在一些問題，但是處理這些問題不能操之過急，應該遵循社會主義市場經濟的規律，按照生產力發展的要求逐步推行。

[注釋]

[1]毛澤東文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1993：49.

[2]毛澤東選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991：885.

[3]全國農村工作會議紀要[Z].1982年1月1日.中發[1982]1號批轉.

[4]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1983：315.

[5]當前農村經濟的若干問題[Z].1983年1月2日.中發[1983]1號印發.

[6]單勝道等.農村集體土地產權及其制度創新[M].北京：中國建筑工業出版社，2005：附錄252.

[7]李佳，張志軍.農民集體土地制度與土地利益分享[J].西南民族大學學報社科版，2008（3）.

[8]廖樂煥.我國農村土地政策考察[J].經濟研究導刊，2008（01）.

[9]鄧小平文選（第3卷）[M]北京：人民出版社，1993：355.