人民陪審員選任制度研究

印　鵬,杜　婧,黃燕妮

(中國政法大學 證據科學研究院，北京 100088)

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人民陪審員選任制度研究

印鵬,杜婧,黃燕妮

(中國政法大學 證據科學研究院，北京 100088)

我國的人民陪審員制度從新中國建立以來，經歷了從陪審制作為一項基本原則在法律中得以確認到被破壞再到逐漸恢復和完善的過程。完善人民陪審員制度，人民陪審員的選任是首先要解決的問題，同時也是人民陪審員參加審判的基礎和前提。

人民陪審員；選任；三個隨機

一、人民陪審員制度改革的背景及歷程

2004年8月第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的《關于完善人民陪審員制度的決定》(以下簡稱《決定》)，開啟了人民陪審員制度的改革進程，2005年1月公布并施行的《最高人民法院關于人民陪審員管理辦法(試行)》，分別對公民擔任人民陪審員的資格、條件、名額、挑選流程、任期等作出了初步規定。

2014年10月黨的十八屆四中全會提出了“以審判為中心”，并提出完善人民陪審員制度，為人民陪審員制度改革明確了方向和目標。現如今，技術主義司法改革的大潮流將“以審判為中心”推至熱浪潮頭，促進庭審實質化，擺脫案件背后復雜的社會關系，朝著以普通民眾為支撐并最終建立起司法權威的目標奔走。人民陪審員制度，屬于技術性司法改革的一環、與“以審判為中心”密切相關，并牽連著最廣泛的民眾基礎，其重要性可見一斑。

2015年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議通過《關于授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》，最高人民法院隨后發布了《人民陪審員制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)及《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)為進一步完善人民陪審員制度，推進司法民主，促進司法公正，授權最高人民法院在北京等十個省(區、市)各選擇五個法院(含基層人民法院及中級人民法院)開展人民陪審員制度改革試點工作，對人民陪審員選任條件、選任程序、參審范圍、參審機制、參審職權、退出和懲戒機制、履職保障制度等方面進行改革。

在技術性司法改革的整體環境和大背景下，人民陪審員制度仍處在需要探索和不斷完善的階段，而人民陪審員的選任又是人民陪審員制度運行和完善首先要解決的問題。

二、人民陪審員選任制度的價值分析

所謂陪審制度是指“國家審判機關吸收非職業人員參與到審判活動中來的制度”[1]，放在我國，人民陪審員制度便是指吸收普通民眾作為陪審員參與審判活動，是群眾參與司法的重要形式和途徑，是司法民主的重要表現。本文著眼于人民陪審員制度的起點問題——陪審員的選任，它對整個人民陪審員制度及整個司法審判過程有著不可替代的價值。

(一)為人民陪審員制度的完善及運行奠定基礎

對于人民陪審員制度的完善，人民陪審員的選任問題首當其沖，同時也是人民陪審員行使參審權的基礎和前提。人民陪審員制度中真正涉及實質性審判的當屬陪審員的參審范圍及相應的職權和義務，但應牢記，人民陪審員制度若想長成參天大樹，則必須是一顆健康飽滿的種子，否則再多的陽光雨露也是徒勞；而這顆種子便是由完善的選任機制選出的人民陪審員。

(二)促進司法民主、司法公正

司法改革的大背景下，技術性改革措施環環相扣，人民陪審員制度所體現出的司法民主及公正價值貫穿于改革過程的始終，從最初對民主政治的追求到最后尋求司法權威的確立。一方面，人民陪審員源于群眾，群眾參與司法審判活動，直接體現了民主的要求，從《實施辦法》中對人民陪審員的資格、人數及隨機抽取的改革方向中，都可以看出對司法民主的追求；另一方面，普通民眾進入司法審判，“以大眾的道德水準和日常經驗對案件事實和各類證據進行綜合分析和準確把握，彌補法官法律職業思維的局限和不足”[2]，某種程度上也形成了人民對法官、對審判過程的監督，有效促進司法公正。

三、試點地區人民陪審員選任制度實踐狀況

在改革試點方案出臺之前，有些地區僅基層人民法院有人民陪審員，而中級法院的合議庭只由法官組成。本文選擇了試點中的有關中級人民法院進行調研，試點法院在直接遵循《實施辦法》規定的基礎上，根據實地情況對《實施辦法》個別條文進行了更為細致的規定。

人民陪審員選任流程主要包括選出程序、遞補程序、管理監督程序三個方面，本文從上述三個方面入手，參照《實施辦法》的相關規定，介紹試點法院人民陪審員選任制度運行現狀*該部分內容基于小組成員對某試點中院調研所獲得資料，主要調研方式為訪談。。

(一)人民陪審員的選出程序

1.人民陪審員的資格

《實施辦法》中除了對人民陪審員擁護憲法、享有憲法權利等基本要求作出規定外，對人民陪審員的年齡和學歷也作出限定：要求年滿二十八周歲；一般應當具有高中以上文化學歷，但農村地區和貧困偏遠地區德高望重者不受此限。但是相比可以成為人民陪審員的條件，不能擔任人民陪審員的條件則更為具體*《實施辦法》第三條：下列人員不能擔任人民陪審員：(一)人民代表大會常務委員會組成人員，人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關、司法行政機關的工作人員；(二)執業律師、基層法律服務工作者等從事法律服務工作的人員；(三)因其他原因不適宜擔任人民陪審員的人員。第四條：下列人員不得擔任人民陪審員：(一)因犯罪受過刑事處罰的；(二)被開除公職的；(三)被人民法院納入失信被執行人名單的；(四)因受懲罰被免除人民陪審員職務的。。

在人民陪審員改革試點方案推行之前，不同地區人民法院對人民陪審員的年齡和學歷規定不一，有些將年齡限定在23周歲以上，并取得大專學歷。現試點人民法院均將人民陪審員年齡和學歷條件明確規定在法院內部對人民陪審員的選任辦法中，內容與《實施方案》的規定相一致。

2.人民陪審員的人數確定

《實施辦法》對基層人民法院人民陪審員的數量作出了可操作的規定，但是對中級人民法院只作出了模糊規定*《實施辦法》第五條：基層人民法院根據本轄區案件數量和陪審工作實際，確定不低于本院法官員額數3倍的人民陪審員名額，陪審案件數量較多的法院也可以將人民陪審員名額設定為本院法官員額數的5倍以上，中級人民法院根據陪審案件數量等實際情況，合理確定本院人民陪審員名額。。

調研試點中院的做法是根據本院法官員額數的十倍確定人民陪審員候選人，并且根據該市中院近三年第一審案件的平均數量，考慮每名人民陪審員每年參與案件數量的上限要求，確定人民陪審員人數。由此看出法院在擴大候選人的基礎上，考慮到具體案件數量，并最終按照法院法官人數的三倍確定人民陪審員數量。

在具體案件的合議庭組成上，《實施辦法》規定，適用人民陪審制審理第一審重大刑事、行政、民事案件的，人民陪審員在合議庭中的人數原則上應當在2人以上。改革之前的試點中級人民法院，合議庭中法官人數多于陪審員，陪審員無論從人數還是作用上來說，幾乎都是處于“陪而不審”的尷尬境地；而現在合議庭中人民陪審員占多數,這樣做既能保證裁判結果的專業性、客觀性、理智性，又能貼近民意，充分體現人民陪審員的作用和意義，而不會因人民陪審員陪而不審而將這一制度束之高閣。

3.人民陪審員的選出及任命

如前文所述，《實施方案》中規定的選任程序關鍵詞為“三次隨機抽取”，并確定了法院在人民陪審員選任過程中的主導地位，所調研的中級人民法院對于人民陪審員選任工作的做法是：由市人大常委會監督，市政法委牽頭，市中級人民法院會同市司法局共同完成。具體來說，一所法官人數為100人的試點法院選出人民陪審員大致要經過以下程序：首先在公安系統常住人口信息庫中隨機抽選，率先排除客觀不符合條件的人，之后將選出的人員信息導入法院內部系統；其次通過電腦隨機抽選，選出1 000名人民陪審員候選人，建立候選人信息庫；從候選人信息庫中隨機抽選出300人作為本次任期內的正式人民陪審員，由本院院長提請市人大常委會任命。具體流程如下：

(二)人民陪審員的遞補程序

人民陪審員的退出及增補主要指陪審員因個人原因不愿繼續擔任陪審員的退出程序；陪審員任期結束后或任期內出現不能擔任陪審員的情況時，增補新陪審員的流程。人民陪審員的遞補程序，大致分為：人民陪審員的任期、回避、退出及增補程序。《實施辦法》中，都有明確的條文對人民陪審員的遞補程序作出了規定*任期規定、回避規定、退出及增補的規定具體參見《實施辦法》第6、10、17、26、27條。。

調研的相關中級人民法院試點工作剛剛起步，關于人民陪審員的遞補程序并沒有完善的相關規定。調研的試點法院規定人民陪審員在履職不佳時可以對其免除職務，同時也規定了可以根據實際需要及時會同市司法局對人民陪審員名額進行增補，但具體情形、要求和程序還沒有明確。

(三)人民陪審員的管理監督

管理監督程序控制整個人民陪審員制度的運行，對上述選任程序、遞補程序的監督管理自然是其核心。《實施辦法》第28條對人民陪審員的日常管理工作作出了相關規定，并強調應當以技術性手段促進管理工作的實施*《實施辦法》第28條：人民陪審員的選任、培訓、考核和獎懲等日常管理工作，由人民法院會同同級司法行政機關負責。人民法院和同級司法行政機關根據試點期間的履職要求，改進人民陪審員培訓形式和重點內容。具體培訓制度由相關高級人民法院會同省級司法行政機關另行制定。人民法院應當會同同級司法行政機關完善配套機制，搭建技術平臺，為完善人民陪審員的信息管理、隨機抽選、均衡參審和意見反饋系統提供技術支持。；第29條則對人民陪審員制度實施的經費，人民陪審員的利益以及個人信息安全、人身財產安全作出了保障。

試點中相關的人民法院認為應當推行管理系統，對人民陪審員的履職信息和工作業績進行評價管理。調研的法院具體規定如下：

1.人民陪審員在參加庭審活動時應當尊重法官履行職責，保守審判秘密，注重司法禮儀維護司法形象。人民陪審員參審應當在陪審員履職記錄情況記錄本中作好記錄，案件承辦人員應當及時予以評價。人民陪審員履職情況表實行一案一表，及時錄入人民陪審員管理系統。

2.人民法院應當盡力做到人民陪審員的業務能力保障、信息安全保障、合法權益保障：建立完善的培訓制度，應當嚴格保護陪審員個人信息；在陪審員所在單位對陪審員的職能行為作出不利的處分時，應當及時提出糾正和改進意見。

3.人民法院應當建立分明的獎懲機制：對審判中有顯著成績或者其他突出事項的陪審員，給予表彰和獎勵；對于不誠信、履職不佳、多次缺席的陪審員，由人民陪審員管理辦公室進行告誡，告誡三次，提請人大常委會予以免職。

(四)小結與評價

綜上所述，人民陪審員改革試點方案得到了初步的推進。試點中的相關中級人民法院在人民陪審員選任制度規定上基本與《實施辦法》一致，也有些適合地區實際情況的細致規定或者突破性方案，在目前的實施和推行過程中反映良好。

但是因為推行試點改革時間尚短，一些措施沒有得到完全的貫徹執行，存在的問題也沒有完全暴露出來，人民法院在如何改革選任制度上仍需要不斷的探索。

四、完善選任制度的建議

(一)改進人民陪審員的選出程序

1.選出流程設計

在上文的試點法院中，整個選任流程中經過了三輪的篩選審查程序，且三輪的審查在內容上有所重合，該流程的設計顯然沒有體現效率的原則。在選出流程中，首先要遵循《實施辦法》中所提及的“三個隨機”，其次要考慮效率與經濟原則，不能為了盲目擴大隨機性的基礎而忽視了資源浪費的問題，因此如何把握隨機性和經濟性的統一成了關鍵。我們認為在最終確定正式人民陪審員名單的過程中應有兩次審查即可，第一輪的審查主要審查年齡、學歷、有無犯罪記錄等方面。在完成候選陪審員的抽選后再進行第二輪的審查，此次審查主要集中在候選人的工作狀況、健康狀況、自愿程度等方面。

2.個案陪審員抽選

個案陪審員的抽選在實踐中會出現通知難的問題。如上文所述，目前試點法院是通過短信通知的方式來進行。在我國公民陪審意識尚不強，僅僅用簡單的短信通知且沒有相應的懲戒措施，這種方式實際上為人民陪審員是否出庭賦予了自由選擇權，大大弱化了其出庭的責任，這樣勢必會影響案件的正常審理和司法資源的浪費。小組成員調研時還發現，有的試點法院采用了主動申請的方式，即陪審員在有時間沖突的情況下，提前向法院申報某段時間不能參加陪審工作，法院在抽選個案陪審員的時候即將其剔除*用“互聯網+人民陪審”促進陪審改革升級[EB/OL].http://cqfy.chinacourt.org/article/detail/2015/12/id/1769952.shtml，2016-05-15。。這種主動申請的方式將隨機抽取和申請不參加庭審的順序顛倒了，會影響到隨機抽取的基數，會最終影響到隨機性。

針對這一問題，可以考慮使用電話通知和相應的懲戒措施相結合的方式，在對抽選出的個案陪審員應及時通過電話聯系，確認其能否正常參加庭審，有正當理由不能參加庭審的，應填寫不參加庭審登記表進行記錄，作為以后評估監督的依據。對于不能參加庭審的，應及時再次抽選新的陪審員作為補充。

3.法院主導的弊端

《實施辦法》和調研法院在人民陪審員的選任實踐中，都是法院主導。法院主導選任工作會帶來如下弊端：第一，法院的主要任務是審理案件、解決糾紛，目前法院的案件數量本身就多，案頭卷宗尚堆積如山，若還讓其主導陪審員的選任，無疑大大加重了其工作負擔；第二，陪審員選出后是參與案件的審判，其地位類似于法官。且這種審查的具體內容主觀性較強，如何保證法官主導的審查獨立、公正。因此要解決這一問題，應不再由法院來主導陪審員選任工作的開展，可以改由司法行政機關主導，法官只是在其中起輔助作用。

(二)構建合理的動態管理機制

構建合理的動態管理機制有利于人民陪審員制度的良性循環發展，促進陪審員制度的不斷完善。人民陪審員的動態管理主要體現在陪審員的任期、陪審員的遞補、退出程序等方面。動態管理主要用于保證陪審員隊伍的更新，當陪審員任期到期或出現不再適宜擔任陪審員的情形時，則需要為陪審員隊伍增添新鮮血液，保證陪審員隊伍長期有效的運作。

1.人民陪審員的任期

人民陪審員制度的價值在于，陪審員以其普通民眾的價值判斷來彌補法官職業思維的局限性。若陪審員任期過長，則容易產生“編外法官”的效應，這些長期存在的“陪審專業戶”便只有民眾代表之名，而無表達民意之實；如果任期過短，又會導致陪審員制度的不穩定。《實施辦法》第十條規定“人民陪審員選任工作每5年進行一次”，但并沒有規定可否連選連任的問題。我們認為，5年是個較為合理的期限，即正式陪審員名冊每五年需要更新一次，但正式陪審員不能連選連任，可以間隔一屆再次擔任陪審員。

2.陪審員的退出和遞補程序

當陪審員出現不適宜再擔任陪審員的情況時，如陪審員的健康狀況、職業沖突等，要及時退出陪審員隊伍，其中包括主動申請退出和被動的“勸退”。同時要完善遞補程序，在正式陪審員名冊中出現空缺時，應從陪審員候選名單中進行隨機抽選，成為正式陪審員；陪審員候選名單中的空缺每年進行核查，發現空缺，從公安常住人口系統中隨機抽取候選陪審員。

3.日常培訓

陪審制度的價值在于“發揮人民陪審員掌握的非法律性知識和實踐經驗對審判的作用，使參與陪審的普通民眾在每個案件中均能依靠其所具備的非法律性知識和實踐經驗成為審判所依賴的“專家”，對審判結果發揮實質性影響[3]。但陪審員若完全不具備法律素養，顯然對整個事實認定產生很大的不利影響。因此，“人民陪審員應進行較為常態化的業務培訓”[4]。對于陪審員的培訓，各轄區司法機關應主導負責對于陪審員的培訓工作，給陪審員普及法律常識，參觀庭審，幫助陪審員樹立一定的法律觀念和法律思維。

4.獎懲機制

只有培訓機制并不能保證實踐中遇到的問題得以高效解決、糾正，這就需要分明的獎懲機制作為保障。試點法院的相關規定都采用了完全例舉的方式說明獎懲的情形，但都將焦點集中在陪審員的履職情況，而且獎懲的力度并不明確。人民陪審員制度在實際操作起來和運行中，如果人民陪審員泄露特殊案件當事人信息，或者經常不回復確認短信，亦或在庭審時沒有做到尊重法官維護司法形象等等，針對這些情形應作出詳細、分層級的獎懲規定，而非單一的告誡、免除職務。只有獎懲機制不斷完備，才能督促人民陪審員更好地履職，促進制度更好運行。

(三)建立陪審員綜合服務管理平臺

互聯網技術日益發達，互聯網與普通民眾的聯系也越來越密切，利用計算機、互聯網技術可以減少工作量、控制成本同時又保障隨機性。各市可以建立陪審員綜合服務管理平臺，該平臺主要承擔兩方面的職能。第一是信息公示職能。法院的近期公開審理案件的排案時間、個案的陪審員名單、各陪審員參審情況、獎懲的結果等都會在該系統中進行公示。第二個職能是評估監督職能。對每個陪審員參審情況進行評估，填寫《陪審員參審情況調查表》并將其錄入系統，定期進行整理分析，評估每個陪審員參審時的表現；另一方面陪審員在個案審結后填寫《陪審員參審反饋表》，反映其在參審中遇到的問題，并在系統中進行匯總整理，交由負責部門進行改進。除了建立網絡上的綜合服務管理系統，還可以設計研發手機APP，方便各陪審員的使用和及時了解情況。

(四)加強宣傳提升公眾的陪審意識

在選任的各個程序上，管理監督的程序均為人民法院自身，可以說一定程度上是人民法院控制人民陪審員制度的運行。這樣一來，人民就處在相對被動的地位，“被”隨機抽選，出庭前“被”通知。另一方面，《試點方案》中提及“明確公民的陪審義務”，可我國并不像英美法國家陪審團制度已經歷百年，我國公民的陪審意識依然較弱。解決這一問題需要加強宣傳，司法機關應在各社區、村進行人民陪審員的宣傳，讓公民認識和了解陪審制度的作用、意義和運行機制，讓公民明白陪審是一項崇高的責任，讓每個公民的努力形成合力，共同促進我國人民陪審制度價值的發揮，加快我國法治建設的進程。

五、結語

在“審判為中心”的司法改革浪潮下，促進庭審實質化，重樹司法權威，人民陪審員制度扮演了重要的角色。毫無疑問，“人民陪審員制度的深入改革，雖是司法改革的一小步，但終究可能成為未來法治中國建成的基石”[4]。人民陪審員制度改革剛剛推進，實踐中的問題仍較多，完善我國的人民陪審員制度必須立足于我國的司法實踐。因此，要在此輪改革中發現實踐中的問題，繼續深化陪審員選任制度中的選任流程、退出和懲戒機制、管理監督等方面的改革，來保障人民陪審制度的價值，推動我國司法的完善。

[1]龔長松.完善人民陪審制度對促進庭審實質化的改革的意義[J].商界論壇經法視點，2016，(1).

[2]劉崢.對我國人民陪審員制度改革的構想[J].中國法律評論，2016，(1).

[3]苗炎.司法民主——完善人民陪審員制度的價值依歸[J].法商研究，2015，(1).

[4]施鵬鵬.深化人民陪審員制度改革的機理與思路[N].人民法院報，2015-07-16.

[責任編輯:范禹寧]

2016-07-01

印鵬(1990-)，男，安徽馬鞍山人，2014級司法文明專業碩士研究生；杜婧(1992-)，女，陜西寶雞人，2015級證據法專業碩士研究生；黃燕妮(1991-)，女，福建泉州人，2015級證據法專業碩士研究生。

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