山東省城市公共服務績效調查和問題研究

樓蘇萍 王佃利 曹現強

2015年12月，我國時隔37年在北京再次召開中央城市會議，會議分析了我國城市發展面臨的形勢，明確了做好城市工作的指導思想、總體思路以及重點任務并提出了做好城市工作的具體部署。《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》作為中央城市工作會議的配套文件，勾畫出“十三五”甚至更長時間中共城市發展的“路線圖”。同時，為深入貫徹落實習近平總書記在中央城市會議的重要講話精神和中央關于城市工作的決策部署，山東省城市工作會議于2016年5月正式召開，進一步明確了當前及今后一個時期全省城市工作總體要求和重點任務。由此可見，從中央到地方，我國各級政府都在以各種方式不斷強調城市工作在未來經濟社會發展中的重要地位。公共服務作為開展城市工作的重要內容，直接影響著城市居民的生活質量與現實觀感，城市公共服務的質量與效果對于未來城市工作的有效開展具有舉足輕重的作用。

為了全面了解全省城市公共服務供給與社會評價的現狀，山東大學城市發展與公共政策研究所，依據承擔的“山東大學城市公共服務數據”項目建設，于2015年11月開展了“山東省城市公共服務社會調查活動”，旨在通過面向公眾的社會調查，了解山東省十七地市市民對城市公共服務的認知、評價情況，借以發現當前山東省城市深度發展中存在的問題，形成公共服務與城市發展工作的政策建議。

一、公共服務的概念解讀與指標體系

城市公共服務的發展是一個城市經濟、社會、生態等因素綜合作用的結果，公共服務的時空性和政治屬性是評價城市公共服務質量的重要考量標準。在公共服務指標體系的建構方面，不同學者對于指標體系的具體內涵和涵蓋內容有著不同的理解。金順南在《城市公共服務理論與實踐》中曾指出，城市政府應該依據顧客的公共精神服務需求、公共制度服務需求及具體公共服務需求，架構與此相對應的覆蓋廣義市民的城市公共服務三維內容體系，包括精神服務體系、制度服務體系和具體服務體系等方面。朱光磊在《城市公共服務體系建設綱要》中曾提出，公共服務體系應包括核心公共服務、基本公共服務、支持性公共服務等內容。趙大海、胡偉則指出大城市公共服務公眾滿意度應包括公眾對公共服務提供的滿意度、公眾對政府效能的滿意度、公眾對政府信息公開的滿意度、公眾對政府允許公眾參與的滿意度、公眾對政府信任的滿意度等內容。

綜合考慮相關學者在公共服務體系建構方面的理解與認知，本次調查涉及八大板塊的公共服務，包括公共教育、醫療衛生、社會保障、環境質量、市政公用、公共交通、公共安全等、問題休閑。為保證本次社會調查的科學性、準確性、全面性，此次調查采用了多層抽樣調查的方法，即在山東省17個地市隨機抽取街道辦事處，在街道辦事處中隨機抽取社區，并在社區范圍內進行方便抽樣方式選定調查對象，滿足調查的精確性以及可靠性。考慮調查過程中調查員以及被調查者等非系統性誤差的存在，研究者最終確定山東省十七地市共發放問卷5100份，每個城市發放300份。調查共回收問卷4300份，以此為基礎進行相應的分析。

二、山東省城市公共服務現狀分析

（一）對城市公共服務滿意度的總體評價

山東省17地市居民對城市公共服務的整體滿意度較高。本次調研使用綜合滿意度和滿意度指數兩個指標來表示滿意水平。從全省來看，2015年，城市公共服務的綜合滿意度為92.8%，滿意度指數為72.14。具體到17個地市，威海、濰坊、臨沂、日照、東營、濱州、煙臺在綜合滿意度及滿意度指數方面均高于全省平均水平。

（二）對公共服務不同領域滿意度的評價

本次調查請城市居民對所在城市的公共教育、醫療衛生、社會保障、文體休閑、環境質量、市政公用、公共交通、公共安全等八個方面的公共服務進行打分。調查結果顯示，山東省十七地市民眾對八項公共服務的評價差異較大。其中，公共交通和公共安全的評價最高，分別為71.4分和70.2分；在60-70區間的有：公共教育，67.3分；文體休閑，66分；市政公用，64.8分；醫療衛生，64.7分；社會保障，64.2分；處于最低分的為環境質量，58分。

從全省十七地市來看，不同地市居民對醫療衛生、社會保障、公共安全及公共教育評價的地區差異度相對較小，環境質量、市政公用領域的地區差異則比較突出，最典型的就是環境質量。在八項公共服務中，對環境質量評價的城市差距最大，最高分威海可達87.7分，最低分出現在濟南，僅為35分。此外還有淄博、菏澤、濱州、聊城等市都在50分圈以內。

（三）對公共服務主要領域的分項評價

由于調查領域較多，我們下面擇其部分，及公共教育、醫療衛生、環境質量、社會保障進行概括介紹，其中社會保障是民生問題的重點，具體又涉及到具體養老、就業、住房等。

1.公共教育

本次調查公共教育部分調查內容涉及基礎教育存在的主要問題，學校廉政風氣評價與公共教育的公平性評價三個方面。通過對基礎教育存在的主要問題做多重響應和頻率分析發現，有21.7%的被調查者認為當地基礎教育存在的主要問題是教育不公平， 16.4%的被調查者認為當地基礎教育存在師資力量薄弱、教學質量不高的問題，14.2%的被調查者認為存在基礎設施薄弱、教學硬件差的問題。在“廉政風氣狀況”方面，86.5%的被調查對象對當前學校的“廉政風氣狀況”持正向評價，說明全省教育領域的廉政問題不突出。在公平性方面，主要考察了進城務工子女的教育機會問題，公眾對基礎教育階段農民工子女獲得均等入學機會的評價正向和負向評價的比例基本持平。

2.醫療衛生

在醫療衛生領域主要調查了醫療衛生服務接受、醫療服務的可及性、社區醫療服務利用率及市民對醫療衛生服務的評價狀況。在醫療衛生服務接受方面，88%被調查對象接受醫療衛生服務的頻率為每半年在2次以內，且較高頻率的醫療衛生服務（半年5次以上）與進入老年階段密切相關；在醫療服務的可及性方面，居民與最近醫院的距離為1-3公里的情況最多，達到了41%，其次為距離1公里以內，比例為32%，兩者合計達到73%。在社區醫療服務利用率及市民對醫療衛生服務的評價狀況，77%的居民選擇其所在社區擁有社區醫療衛生機構，在醫療條件發達地區這一數值可以達到83%以上。

3.環境質量

在環境質量方面，本次調查得出以下結論：一是全省城市環境公共服務的整體滿意度較低。在調查的五項環境公共服務指標的整體滿意度指數中，“空氣質量”、“飲用水水質”、“噪音未影響生活”和“‘工業三廢治理力度”這四項指標均不及格。二是空氣質量和“工業三廢”治理問題尤為突出。在考察山東省城市居民對所在城市空氣質量的滿意度時，對空氣質量的“非常滿意”或“比較滿意”的僅占總調查對象的26%，全省市民對空氣質量的總體滿意度較低。三是全省十七地市間的城市環境公共服務滿意度存在差異，空氣質量、飲用水水質及“工業三廢”治理的公眾滿意度評價與城市相關統計數據呈現出一致性。

4.養老保障

在養老問題方面主要考察了養老方式的偏好、養老保險的保障程度以及對老年生活的擔心程度等。在養老方式偏好方面，17地市城市居民選擇居家養老方式的居民最多約占比為54.18%，而選擇機構養老的城市居民占比為17.99%，選擇社區養老方式的城市居民所占比為27.83%；在參加養老保險的保障程度評價方面，從“您認為您所參加的養老保險多大程度上能夠保障退休以后的生活？從0到5進行打分”這一問題的調查來看，評價結果呈起伏不高的正態分布，表明17地市民眾對養老保險的保障程度評價一般；在對老年生活的擔心程度方面，擔心程度平均分為2.61分，稍高于對當前所參加養老保險的保障程度，對擔心程度在3分及以上的進行加總，其百分比總和為54.6%，可見城市居民大部分對養老問題比較擔心。

5.就業公共服務

針對就業公共服務方面，本次調查主要涉及就業服務知曉度、就業服務的惠及程度以及就業公共服務評價等三個問題。在就業服務知曉度方面，有16.8%的人了解地方政府為求職者提供的相關就業政策，而有70.5%的受訪者表示不了解政府的就業政策，表明了地方政府就業政策的普及程度不高；在就業服務的惠及程度方面，有39.9%的公眾享受過就業公共服務，而60.2%的調查對象完全沒有享受過政府提供的就業公共服務，說明就業服務的惠及程度偏低；在就業公共服務評價方面，本調查請市民以0為最低分、5為最高分對政府的就業公共服務進行評價，打分在3分及以上的被調查者占總樣本數的52.7%，打分在3分以下的占47.3%。值得注意的是，有11.4%的調查對象打分為零，表明這一部分群體對這一公共服務存在較大不滿。

6.住房保障情況

在住房保障領域，本次調查主要涉及現有居住情況、公積金擁有情況以及對住房保障政策的知曉度等相關問題。在現有居住情況，被調查者在住房產權與歸屬情況上住自己（或家庭成員）購買商品房的被調查者占有絕對優勢約占比55.6%；在公積金擁有情況，僅有28.6%的人享有住房公積金，71.4%的人尚未擁有住房公積金；在住房保障政策的知曉度方面，在住房保障政策知識的普及方面，78.7%的受訪者表示不了解，而僅有21.3%表示了解，這說明大部分受訪者住房保障政策的了解程度普遍較低。

三、城市公共服務存在的問題

通過對山東省十七地市民眾進行城市公共服務的調查，可以發現，當前山東省城市公共服務主要存在以下問題：

第一，環境質量已成為當前城市居民關切的首要問題。受各方面因素影響，全省大部分城市都遭遇了不同程度的“城市病”，特別體現在環境污染方面。調查數據表明，山東省城市環境公共服務的整體滿意度為各項公共服務之末，在環境服務中，空氣質量和“工業三廢”治理問題尤為突出，應作為重中之重。在地區層面上，特別需要加強濟南、淄博、菏澤、濱州、聊城等市的環境治理問題。

第二，副省級城市公共服務滿意度偏低，大城市的發展質量需進一步提升。濟南、青島兩個副省級城市無論是在城市規模、人口吸引力及經濟帶動作用都有著其他城市不可比擬的優勢，但在城市公共服務評價方面，兩大城市的民眾滿意度均未處于第一梯隊，省會城市濟南在一些公共服務項目中還處于全省較低位置，這在一定程度上表明環境污染、交通擁堵、綠化不足和資源緊張等“城市病”正成為制約其城市發展質量的重要方面，影響居于其中人們的滿意度。

第三，中小城市基礎性公共服務供給存在不足。主要表現為：在一些地方，城市公共服務供給跟不上城市化進程，特別是在市政公用事業、公共交通、文化休閑方面，民眾評價偏低與供給不足直接相關，需要進一步提升城市基礎設施與城市化發展的協同性。

第四，城市公共服務的公平性有待提升。公平性問題被認為是當前基礎教育中存在的主要問題，教育資源配置不均衡、進城務工人員子女獲得均等入學的機會不平等，醫療衛生、養老保障等相關公共服務的仍體現較大的群體差異，影響著人們對公共服務的共享，也在一定程度上影響民眾對政府工作的評價。

第五，民生相關公共服務政策民眾知曉率低，公共服務政策宣傳存在不足，影響公共服務績效。當前全省在社會救助、就業服務與住房保障等諸民生領域出臺了各種惠民政策，但從調查來看，民眾對相關領域的基本政策了解不足，反映出我們的政策宣傳還不夠。

第六，多層級的公共服務供給機制仍有待完善。現代城市治理認為公共服務供給是一個多層級多主體的網絡結構，通過層次性的公共服務資源配置構建起多層次的公共服務供給機制有助于實現不同公共服務提供的效率與效益。從調查看來，在醫療衛生服務等典型性流域，這種多層次的公共服務供給機制在實踐作用的發揮上還存在不足。

第七，城市建設主體單一，社會力量培育不足。城市發展與城市公共服務供給并不僅僅是政府的責任，城市中的社會力量與公民自身都是不可或缺的重要主體。從調查看來，當前全省各市在動員社會力量及公民自身能力建設方面都存在不足。例如，在社會捐助方面，調查顯示全省民眾自愿捐贈的比例不高，對公共文化體育活動參與度有限，在突發性公共安全事件中，對自身應對能力的評價也不高，從側面體現出公民自身在公民精神與能力方面存在不足。

四、促進城市公共服務提升的建議

當前城市公共服務供給出現的問題，既有特殊性，又有普遍性，既同我省所處的城市發展階段密切相關，又體現出居民對今后城市公共服務提供方面的期盼和需求，必須積極主動加以回應，不斷滿足居民追求城市美好生活的意愿。為此，我們提出如下建議。

（一）對各市城市公共服務供給工作進行分類指導

由于我省各市城市化發展水平參差不齊、階段不一、速度不同，城市居民對當地政府提供的公共服務訴求也不一樣，這些客觀存在的現實差異，決定了改善提升城市公共服務供給質效的政策不能夠“一刀切”，必須發揮政府導向作用，進行頂層設計和分類指導，倡導各市立足自身實際，統籌做好城市發展與公共服務改善提升相協同、公共服務建設投入與當地財力支撐相匹配、公共資源優化配置與城市居民生活和生產格局變化相適應的各項工作，努力實現城市發展速度和公共服務提供水平同步提升，避免違背城市發展規律的行為出現，避免脫離自身能力做出過頭事，提出不切實際的承諾。

（二）注重推動城市規劃與城市公共服務供給的有效結合

隨著我省城市發展進入新的發展時期，城市的發展更加注重經濟、政治、文化、社會等各方面協調發展，更加彰顯以人為本的城市發展主旨。全面系統推進城市健康可持續發展，科學合理的城市發展規劃是前提，在城市發展規劃中突出體現城市空間格局、產業布局、生態環境保護、基礎設施建設與公共服務供給的協同高效，已成為當今城市發展規劃的重要內容。

（三）健全完善政府主導、多主體參與的公共服務供給機制

現代化的城市治理需要政府、企業組織、社會組織等多方力量共同參與，通過形成協調協同的多主體治理網絡，共同解決城市公共問題，提供好城市公共服務，不斷增進城市公共利益。一是要發揮好以市場機制為基礎的政府作用，及時調整公共服務政策；二是必須有序發展壯大社會組織力量，通過政府購買服務、加大財稅金融支持等有效手段，鼓勵社會組織參與提供城市公共服務；三是擴大居民對城市公共服務提供的知情權、參與權、監督權，提升民眾對公共服務相關政策的知曉度，將有助于強化公共服務提供的效率與精準化水平。

（四）加快構建覆蓋全省市、縣的城市公共服務信息化大平臺

我省公共服務信息化平臺建設應主動采用“互聯網+”的思維，通過運用大數據等現代信息技術，強化部門協同聯動；通過強化城市管理數字化平臺建設和功能整合，建設綜合性城市管理數據庫，積極發展民生服務智慧應用；通過推動公共數據資源開放，促進公共服務創新供給和服務資源整合，加強政府與公眾的溝通交流；通過積極扶持基于大數據基礎上的智庫建設，整合政策研究機構、科研單位等智力資源，加大政府購買服務的力度，為公共服務決策的科學性提供支持。□作者單位：山東大學城市發展與公共政策研究所 E：CSQ

關鍵詞：城市公共服務 績效 公共服務供給