職業教育頂崗實習學生勞動安全風險管理法律制度研究

王遠東

摘 要 隨著職業教育人才培養模式的轉變和頂崗實習的發展，頂崗實習學生開始面臨嚴重的勞動安全風險，風險的基本原因包括管理原因、教育原因、社會或歷史原因及法律不健全原因等。當前頂崗實習學生勞動安全風險管理法律制度仍存在著單一地方法規內容不完備、責任主體和實習學生法律地位不明確、保險制度不完善、法律責任條款欠缺等諸多不足。故此，在制定和完善相關法律制度時，要建立完整的頂崗實習風險管理制度，將實習風險在校企之間合理分配，明確實習學生法律地位，把頂崗實習學生規定為相對獨立的法律主體，實行強制性保險制度，同時增加相應的法律責任條款。

關鍵詞 頂崗實習；勞動安全；風險管理；法律制度；職業教育

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）16-0041-05

隨著職業教育人才培養模式的轉變，頂崗實習已成為職業教育提高質量，推進教育教學改革，培養學生職業道德、職業技能和就業創業能力的必要環節。然而，頂崗實習學生在實習過程中面臨前所未有的風險，如勞動安全風險、法律責任風險等。這些風險特別是勞動安全風險由于不可完全避免和不可完全預測性，對頂崗實習目標的實現會產生消極影響。《全國職業院校學生實習責任保險工作2013年度報告》顯示，我國實習學生中發生一般性傷害的比例為每10萬名約78.65人，其中，約4.69人死亡。因此，為保證頂崗實習目標的實現，應及時采取措施避免或減少學生頂崗實習風險損失，或者當損害發生時能夠使學生得到及時補償。

美國著名安全工程師海因里希（Herbert William Heinrich）針對工業事故預防提出了四種對策：工程技術方面改進、說服教育、人事調整、懲戒。這四種安全對策后來被歸納為眾所周知的3E原則：Engineering——工程技術； Education——教育；Enforcement——強制。強制原則即借助于規章制度、法規等必要的行政、法律手段約束人們的行為[1]。本文將借鑒這些安全管理相關理論，針對頂崗實習過程中學生所面臨的勞動安全風險，從立法的角度，提出相應的風險管理法律對策。

一、頂崗實習學生勞動安全風險分析

頂崗實習學生勞動安全風險是指在頂崗實習過程中，頂崗實習學生因意外等原因造成身體損傷、殘疾、死亡的風險。有必要對頂崗實習學生所面臨的勞動安全風險的原因進行充分了解和分析。

海因里希的事故因果連鎖理論認為，工業傷害事故的發生發展過程是具有一定因果關系事件的連鎖，即事故的發生是一連串事件按一定順序互為因果依次發生的結果。人員傷亡是事故的結果；事故的原因是人的不安全行為或物的不安全狀態；人的不安全行為或物的不安全狀態是人的缺點造成的；人的缺點是不良社會環境或遺傳因素引發的。海因里希又進一步分析人的不安全行為的主要原因是不正確的態度、缺乏知識或操作不熟練、身體狀況不佳等[2]。頂崗實習學生相對于實習企業的正式員工而言，顯然有著更加突出的不正確的態度、缺乏知識或操作不熟練等缺點，這些缺點則可能導致更多的不安全行為并進一步造成更多的傷害事故，面臨的勞動安全風險更大。

日本學者北川徹三在海因里希等人提出的事故因果連鎖理論基礎上提出了新的事故因果連鎖理論，北川徹三的理論不局限于企業內部，而從社會大環境角度分析導致事故的深層次原因，為從社會環境包括法律環境的角度來思考預防事故提供了理論基礎。他認為，雖然事故的直接原因是人的不安全行為或物的不安全狀態，但直接原因背后存在著更深層次的基本原因：管理原因，企業領導者不夠重視安全，作業標準不明確，維修保養制度有缺陷，人員安排不當，職工積極性不高等；學校教育原因，安全教育不充分；社會或歷史原因，社會安全觀念落后，安全法規或安全管理、監督機構不完備等，基本原因才是導致事故發生的根本原因[3]。頂崗實習學生勞動安全風險產生的直接原因和基本原因也無外乎以上所分析的一些情況。

據此可以推斷，如果能夠在源頭上消除或改善造成頂崗實習事故的基本原因，就可以在很大程度上防止人的不安全行為和物的不安全狀態，從而使頂崗實習學生勞動安全風險得到預防和控制。

二、頂崗實習學生勞動安全風險管理的立法經驗

2009年，《教育部、財政部、中國保險監督管理委員會關于在中等職業學校推行學生實習責任保險的通知》（教職成[2009]13號）提出，在中等職業學校推行學生實習責任保險，保險責任范圍應覆蓋學生實習活動的全過程，包括學生實習期間遭受人身意外事故和法律法規行政規章認定為工傷情形下校方依法應承擔的責任，以及相關法律費用和學生實習第三者責任。2012年，《教育部辦公廳關于實施全國職業院校學生實習責任保險統保示范項目的通知》（教職成廳函[2012]13號）提出，各職業院校要積極為實習學生購買保險，確保三部委文件中提出的“人人參保，應保盡保”目標落到實處。2016年，教育部、財政部、人力資源和社會保障部等制定的《職業學校學生實習管理規定》中的第五章專門規定了實習管理安全職責，要求“職業學校和實習單位要確立安全第一的原則，嚴格執行國家及地方安全生產和職業衛生有關規定”。并具體規定了實習單位應當加強對實習學生的安全生產教育、培訓和管理工作，推動建立學生實習強制保險制度等內容。

2007年，《天津市職業教育條例》等規定，企業、事業單位應當為上崗實習的學生安排必要的帶教人員，提供相應的勞動保護條件。2008年通過的《寧波市職業教育校企合作促進條例》等規定，職業院校應當加強對實習學生和實踐教師的職業道德教育和安全教育，為實習學生統一辦理意外傷害保險。2011年通過的《寧波市職業教育校企合作促進條例實施辦法》等規定，職業院校應當根據有關規定為所有實習學生辦理學生實習責任保險。2013年通過的《廣州市人民政府辦公廳關于促進我市職業教育校企合作工作的意見》等規定，應安排帶教師傅，做好崗前培訓、安全教育，禁止安排實習學生在風險較大、非本專業對口行業或其他不適宜學生實習的崗位頂崗實習；學生每天頂崗實習時間不得超過8小時。2012年通過的《沈陽市職業教育校企合作促進辦法》等規定，職業學校學生、教師在實習實踐期間發生安全事故的，依照國家有關規定處理。

綜合以上政策和法規，對于頂崗實習學生勞動安全風險管理的規定主要有：職業學校應當加強對實習學生和實踐教師的安全教育；企事業單位安排指導人員，做好實習、實踐前的安全培訓，提供實習、實踐期間的勞動保護條件；禁止安排實習學生在風險較大、非本專業對口行業或其他不適宜學生實習的崗位頂崗實習；學生每天頂崗實習時間不得超過8小時；為職業院校學生辦理實習責任保險、意外傷害保險；實習實踐期間發生安全事故的，依照國家有關規定處理等[4]。

以上規定大多著眼于預防，試圖消除事故傷害產生的基本原因和其他原因。規定職業學校和實習單位應當確立安全第一的原則，有利于消除事故的觀念落后原因；規定職業學校的安全教育義務，有利于消除事故的教育原因；規定企事業單位做好安全培訓工作，提供勞動保護條件等義務，有利于消除事故的管理原因；規定安排指導人員，有利于消除學生缺乏知識或操作不熟等原因。這些規定皆契合于海因里希、北川徹三等人的事故因果連鎖理論，體現了“預防為主”的現代安全管理理念。

三、頂崗實習學生勞動安全風險管理制度的立法不足

對于頂崗實習學生勞動安全風險問題，無論是從處于弱勢的實習學生權益保護的正當性與緊迫性出發，還是從促進校企合作、頂崗實習發展角度考慮，法律都應做出積極的回應。目前雖然已經有了前述的相關規定，但是頂崗實習學生勞動安全風險管理相關法律制度仍然在內容上存在著諸多欠缺或不周密。

第一，現存立法效力層次低，相互沖突，單一地方法規內容不完備。當前，對于頂崗實習學生勞動安全風險管理有所規定的立法基本上都屬于部門規章或地方性法規，效力層次低，相互沖突之處頗多，導致司法實踐中難以適用。此外，雖然將各地立法中有關頂崗實習學生勞動安全風險管理的條款綜合在一起看，似乎已經比較完備，條款數量也不少，但是如果將某一地方法規單獨進行審視，則很多地方立法的規定仍然比較粗糙簡略，存在疏漏之處。如《天津市職業教育條例》除了規定“企業、事業單位應當為上崗實習的學生安排必要的帶教人員，提供相應的勞動保護條件”，對于其他方面都沒有做出規定。而且地方立法的效力范圍僅限于本行政區域以內。所以不能因為其他地方法規中有了某一方面內容，就可以不在本地區法規中進行規定了。目前單一地方立法不完備這種問題仍然比較突出。

第二，頂崗實習學生勞動安全風險的責任主體并未明確。《教育部辦公廳關于實施全國職業院校學生實習責任保險統保示范項目的通知》中提出，“職業院校校長是學生實習安全和風險管理的第一責任人”，但這不是法律意義上對頂崗實習學生勞動安全風險責任主體的確定。近年來的學生實習傷害賠償司法實踐中，有的以實習企業為單獨責任承擔人，更多的以職業院校和實習單位為共同責任承擔人，而實際上這種個案判決往往是法官行使自由裁量權的結果，而并沒有明確的法律依據。英美法系的法官可以造法，“司法過程的最高境界，并不是發現法律，而是創造法律”[5]，但我國屬于成文法傳統的國家，法律只授予立法機關立法權，司法機關不享有立法權，其審判活動并不創造法律，個案性的法律漏洞填補充其量也只是一種立法嘗試。學生在實習過程中一旦發生傷害事故，究竟應以職業院校還是實習單位為責任主體或共同責任主體目前仍無定論。

頂崗實習學生勞動安全風險的責任主體問題涉及多方利益，確實是一個難以明確的復雜問題，但是卻并非一個可以回避的問題。學生實習責任保險為解決實習事故帶來的賠償糾紛提供了一種解決途徑，但是卻不能解決全部問題，一旦未投保保險或者超出保險賠付額度和保險賠付范圍的情況出現，責任主體問題必將凸顯。2016年，教育部、財政部、人力資源和社會保障部等制定的《職業學校學生實習管理規定》中規定“不屬于保險賠付范圍或者超出保險賠付額度的部分，由實習單位、職業學校及學生按照實習協議約定承擔責任”。這一規定試圖對責任主體問題予以解決，但其合理性值得質疑。因為實習學生勞動安全風險的責任主體問題具有公法性質，并非是一個可以通過私法自治解決的問題。同時實習協議往往是具有強勢地位的實習單位和職業院校強加給實習學生的，有違公平正義，取得的效果很難保證社會公正性。

第三，頂崗實習學生的法律地位未予明確。目前，對頂崗實習學生的法律地位是勞動者還是學生有著不同觀點。有學者認為，頂崗實習學生的檔案關系仍在學校，實習的目的是更好地掌握在校所學知識、技能，提高職業能力，因此頂崗實習學生的法律地位仍是學生。也有學者認為，由于頂崗實習的特殊性，頂崗實習學生與實習單位之間存在著事實上的勞動關系，頂崗實習時其學生身份已轉化為勞動者身份。更多學者則認為，頂崗實習學生與實習單位的關系具有雙重性，既有教育管理關系又有事實勞動關系，頂崗實習學生既是學生又是勞動者[6]。以上觀點的不同反映了頂崗實習學生法律地位的尷尬。頂崗實習學生法律地位不確定，身兼雙重角色。這種角色沖突帶來法律適用上的困境，《工傷保險條例》難以適用于工作中受到傷害的頂崗實習學生即為這種法律適用困境的明證，而這種法律困境使得實習學生面臨更多的風險。實習安全管理中，職業院校與實習單位互相指望，爭相減輕己方而加重對方的安全管理義務，一旦發生事故，又相互推諉。頂崗實習學生又遭遇法律適用困境，權益難以獲得救濟。

第四，作為頂崗實習學生勞動安全風險管理法律制度中最為重要的學生實習保險制度尚不完善。學生實習保險主要涉及實習責任保險和學生意外傷害保險兩個險種。2009年，教育部、財政部、保監會聯合印發的《關于在中等職業學校推行學生實習責任保險的通知》（教職成[2009]13號）中曾提出“在中等職業學校推行學生實習責任保險”，“真正做到中等職業學校參加實習的學生人人參保、應保盡保”。2012年《教育部辦公廳關于實施全國職業院校學生實習責任保險統保示范項目的通知》進一步提出，各職業院校要積極為實習學生購買保險，確保三部委文件中提出的“人人參保，應保盡保”目標落到實處。2016年，教育部、財政部、人力資源和社會保障部等研究制定的《職業學校學生實習管理規定》提出要“推動建立學生實習強制保險制度”。但是，以上規范性文件對學生實習責任保險僅采用“推行”或“推動”模式，并未真正建立強制性保險制度。司法實踐中也屢屢確定實習責任保險并非國家強制性保險。此外，以上規范性文件效力層次較低，與很多地方性立法存在沖突，其關于建立學生實習強制保險制度的規定往往不能得到適用。