職業教育產教融合政策的制度學邏輯分析

摘 要 職業教育產教融合的力度取決于產教關系外部控制的程度，中國職業教育的產教關系經歷了從產教合一到產教分離再到產教合作的變化過程，相應的政策變遷也經歷了計劃-市場-計劃，集權-放權-集權的反復。這種現象的出現主要源于宏觀制度環境、行動者認知方式以及歷史積淀的影響。未來產教融合政策體系的構建可以從三方面著手：轉變認知方式，形成產教融合“中間地帶”存在的共識；轉變政策范式，從“供給側”開展制度創新；構建現代職業教育治理體系，催生產教自主融合的意識。

關鍵詞 產教融合；職業教育；制度變遷；政策范式；政策認知；政策同構；政策積淀

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）16-0008-06

職業教育與產業之間的聯系是與生俱來的，他們之間的關系不僅是社會分工的需要，也是社會分工逐漸專業化發展的必然結果。社會分工在很大程度上促成了職業教育作為獨立教育類型的出現，也提高了職業教育的效率，但是專業化分工也在一定程度上造成了教育與產業之間天然聯系的斷裂，職業教育逐漸游離出產業環境，并且有欲行欲遠的趨勢。為拉近兩者的距離，并讓其在新的發展階段重現先天融合之狀況，必然需要社會力量的推動，尤其是政府與相關部門的政策支持，將成為必不可少的主導推動力。然而，目前已有政策，對于提升職業教育中產教融合的效果并不明顯。無論是中觀的校企合作還是微觀的工學結合，都沒有達到預想的效果[1][2]。因此，通過研究已有政策的歷史變遷，分析政策產生的邏輯及其存在的問題，對于完善產教融合的政策支持系統具有十分重要的意義。

一、問題的界定

“產”就是對“產業”的簡稱，從傳統意義來說，產業主要是指經濟社會物質生產部門，隨著社會分工和生產力的不斷發展，產業的內涵不斷充實，外延也不斷擴展。產業是指利益相互聯系、具有不同分工的各個相關行業所組成的業態總稱，泛指一切生產物質產品和提供勞務活動的集合性組織。“教”即“教育”，在此特指職業教育，是指人類社會分工發展到一定程度后，為滿足社會再生產發展，產業對人才素質提出的專業化要求而產生的獨立部門，其目的主要在于為社會各行各業培養所需要的人才。“融合”指的是兩種或多種不同事物合成一體，是指相關事物之間主要發生質的變化，并成為一種新事物，這種新事物在形式、內容方面可能不同于原有事物，質量有所提升和改變[3]。因此，“產教融合”是指職業教育與物質生產、社會服務等行業共同開展生產、服務和教育活動，并且形成不同于單純的教育與產業的另一種組織形式。此組織的核心是從事教育、物質生產或社會服務工作，并為產業部門提供合格、成熟的勞動者。其不同于校企合作中企業和學校權、責、利的分配，而是必須形成一個具有不同于學校或者企業功能的新的組織，這個新組織承擔起學校畢業生順利走向工作崗位且能勝任工作的重任，是學校和產業之間有效銜接的橋梁。因此，制定適合此組織發展的支持政策，對于產教融合組織的形成和發展具有十分重要的意義。

二、產教融合政策的變遷

從新制度經濟學的視角來看，“制度變遷是創新主體基于一定目標而進行的制度重新安排和制度結構的重新調整，是一種社會效益更高的制度對低效制度的替代”[4]。制度變遷的目的在于提高制度的效益，為制度推動者帶來利益的最大化。因此，產教融合相關政策的變遷也是為了產業和職業教育兩者利益的最大化。職業教育屬于社會公益事業，政府是最大的受益者，產業則是市場經濟的主要組成部分，經濟發展中市場既是推動者，同時也是收益者。為此，職業教育政策變遷受政府和市場雙重規制的影響，形成了兩種主要的范式，即國家本位的政策范式與市場本位的政策范式。

（一）《職業教育法》頒布前與國家本位的政策范式

1978-1996年間，我國職業教育經歷了恢復、發展和停滯的不同歷程。從現代職業教育體系的構成來看，這一時期可以歸于我國職業教育發展的初期，國家政策以推動中等職業教育的市場化為主。1978年后，中央領導人和政府相繼發布講話和文件，表明了發展職業教育的觀點，且在《關于中等教育結構改革的報告》中，明確了中等職業學校發展的途徑，即改辦普通高中，中等職業教育也因此得到恢復和發展。政府給予學校撥款和社會力量相關優惠政策支持職業學校的發展。如1983-1985年間中央財政共劃撥了15000萬元的職業教育補助經費[5]；減免校辦工廠的稅收，吸引企業投資職業教育；同時也充分發揮中介組織的力量，成為學校和社會力量銜接的橋梁，將招生、就業與市場產業進行很好的銜接。此時政府是職業教育政策的主要制定者和推動著，其目的在于確定職業教育的合法地位，從社會吸取辦學資源，并將畢業生投放市場，為國民經濟社會發展服務，帶有很強的計劃培養特點。國家本位、政府主導的政策，曾經一度造就了職業教育中產教結合的可喜成績，中等職業教育招生人數持續上升，1996年達到了188.91萬人[6]，畢業生與用人單位的要求高度吻合，受到了市場的歡迎，甚至出現了提前預定和爭搶的局面[7]。但在國家本位的政策導向下，職業教育對政府形成了強烈依賴，在政府政策及相關配套改革工作滯后的情況下，90年代后期職業教育發展開始出現停滯甚至衰落的狀態，招生數量持續下滑，“1998年我國中等職業學校約2200所，除普通中專校約1200人外，其他幾類學校校均規模只有500人左右”[8]。職業教育與產業之間的聯系也逐漸脆弱，職業教育發展陷入了前所未有的困境。

（二）《職業教育法》頒布后與國家本位的政策范式

鑒于職業教育中出現的困境，為改變現狀，促進職業教育的發展，1996年，頒布了《中華人民共和國職業教育法》，并在第二十三條中明確規定：職業教育應當實行產教結合，確立了產教結合的法律地位。為貫徹此法，國家教委等部門聯合發布《關于實施〈職業教育法〉加快發展職業教育的若干意見》，對貫徹產教結合進行了工作部署。接下來頒發的相關文件都對產教結合工作有明確體現，如2002年的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》提出，企業要和職業學校加強合作，也要依靠企業舉辦職業教育；2004年《關于以就業為導向深化高等職業教育改革的若干意見》提出了產學研結合的高職教育發展道路；2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出職業教育的人才培養模式為“工學結合、校企合作”；2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，要制定校企合作辦學法規，推進校企合作制度化；2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出“深化產教融合、校企合作”，第一次在國家層面的文件中出現了“產教融合”的要求，是對產教結合要求的進一步提升。從產教關系的發展歷程，可以看出國家對于行業、企業參與職業教育的要求，及其在職業教育活動中的角色變化。不僅為產業部門參與職業教育作出了相關指導，也明確了產業部門在職業教育發展中的地位和作用。這些文件完善了“行業企業部門參與職業教育的宏觀（產教融合）、中觀（校企合作）和微觀（工學結合）的要求”[9]，且極大促進了高等職業教育規模發展，形成了中等和高等職業教育并重的良好勢頭。但是這些文件并不是與《職業教育法》配套的下位法律文件，它們的權威性和穩定性有限，對于產業部門參與職業教育的行為并不具有約束性，且政府對于自身在其中應該發揮的主導作用缺乏清晰的認識，對于參與主體的職責分工并不明確，導致職業教育部門與產業部門在處理產教融合的相關事務中缺乏明確的指導，政策執行效果并不明顯，國家本位政策失靈現象比較普遍，產教融合缺乏良好的前期基礎。

（三）《高等教育法》與市場本位的政策范式

隨著經濟體制的改革發展，高校管理體制與運行機制的改革提上了議事日程，1993年《中國教育改革和發展綱要》頒布，并且明確提出“要使高校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”，標志著高教政策由國家本位向市場本位的演進。1998年《高等教育法》頒布，標志著市場本位政策的正式確立，高等教育的管理權限從中央向地方轉移，高校自主辦學權力逐漸擴大，由此也意味著高等教育體系的內部環境發生了深刻變化，學校與政府、行業、企業的關系也發生了深刻變化。首先，市場治理模式的確立，政府的教育職能相應縮小，對高等教育的投入逐漸減少。根據中國教育統計年鑒中的相關數據，1999-2005年，高校生均預算內經費支出從2962.37元降至2237.57元，許多學校都曾一度面臨嚴重的經費問題，中等職業學校辦學經費從數據顯示雖有增加的趨勢，即從1999年的228.58元增加到了2005年的336.66元[10]，但從生均支出數額上可以看出，國家政策更加傾向于普通高校，其生均開支將近中等職業教育的十倍，職業學校辦學經費相比更加拮據。其次，許多學校脫離行業、企業的管理，成為了獨立的辦學主體，同時行業部門、企業組織對于職業教育發展的職能也被弱化，行業指導、企業參與職業教育的活動也越來越少，產教結合的良好勢頭也沒有得到進一步發展，市場對于職業教育的認可度也逐漸降低。第三，隨著《高等教育法》的實施，高等教育體系中引入了市場機制，所有學校都需要在市場中獲取辦學資源，尤其在其他高等學校自身實力不斷提升的情況下，職業教育生存和發展的空間受到了來自教育體系內部的擠壓而逐漸縮小。另外，職業教育自身辦學力量薄弱，社會地位不高，職業教育體系中缺乏上下貫通的發展道路，社會認可度進一步降低，在市場競爭中總是處于劣勢地位，無法獲得政府和產業部門有效的政策支持，產教之間缺乏有效銜接的橋梁，產教結合也由此陷入困境。

總之，國家本位的政策范式曾一度促進了職業教育的恢復和發展，并推動了產教結合的發展，隨著市場本位政策范式的確立，高等教育走向市場，職業教育受到了來自教育體系內外的擠壓，產業部門對于職業教育的認可度逐漸降低，產教間因缺乏有效銜接而使兩者的結合陷入困境。在構建現代職業教育體系的歷史需求下，產教融合的相關政策問題再次突顯，成為了政府、學術界、教育界和產業界共同關注的重要問題。

三、產教融合政策變遷的邏輯

（一）同構邏輯與政策變遷

所謂同構邏輯，指的是環境在政策變遷中的作用，即政策必須適應環境變遷的方式，同時，也不排斥政策對環境的能動性。職業教育作為社會分工后的產物，其政策必然受到社會宏觀政治、經濟的影響。

職業教育中產教融合政策的演變與社會集權管理的政治、經濟體制有著密切關系。文革結束后，百廢待興，各種人才短缺，政府看到了職業教育在解決人才短缺中的作用，隨即提出了改革中等職業教育的思路，并出臺了提供財政撥款支持和給予企業辦學的優惠政策，職業教育與產業人才需求市場對接，使其順利從市場中獲取了辦學資源，畢業生也能順利投放市場，滿足產業對技能人才的需要。此時的產業和教育完全置于政府的集權管理之下，它們都是政府的附屬機構，政府對于職業教育和產業參與職業教育的影響主要表現為：一是政府主導社會教育資源的配置；二是教育運行方式以計劃調控為主。政府直接干預職業學校和產業部門的活動，產業部門缺乏主動參與職業教育的意識，教育部門也缺乏主動對接市場辦學的理念，但在政府計劃指令下，職業教育獲得了很好的發展，產教結合也出現了可喜趨勢。

隨著經濟體制向市場的調整轉變，職業教育組織群體的生存環境發生了很大變化。首先，政府作為辦學主體的職能開始轉變，辦學權力開始下放給地方政府和學校，職業學校也納入了自主辦學的主體范疇，但在獲得自主權的同時卻失去了政府和產業部門的有效支持。其次，市場作為教育資源配置的手段逐漸受到重視，產業部門參與職業教育的指令性要求被撤銷，他們面臨更大的教育市場，可以根據自身發展需要選擇更加有利的教育合作對象，那些競爭實力強、人才培養能力水平高的大學成為了產業部門青睞的對象，蓬勃發展的高校與產業對接狀況進一步擠壓了職業教育與產業銜接的空間。再次，產業部門自身也面臨市場經濟的沖擊，如何實現自身產業結構的轉型，以適應市場經濟環境的變化，在優勝劣汰中獲得生存的機會，是各企業必須考慮的首要問題，對于職業教育的參與也存在心有余而力不足的狀況，在缺乏計劃指令的情況下，原有政府架接的產教橋梁也逐漸坍塌，產業部門與職業教育也就日漸疏遠。這種市場經濟失靈帶來的產教分離后果，促使政府出臺相關政策給予干預，以促進產教關系的改善。

總之，由于政府政策導向以及經濟環境的變化，產教關系出現了明顯變化，即從計劃經濟下的“產教合一”到市場經濟下的“產教分離”。產教關系的這種變化與中國長期形成的“極強政府——極弱社會”的結構有著直接關系，在強勢政府的計劃集權之下，職業院校和產業部門都缺乏自主權，且缺乏資源有效配置的意識，習慣了按照政府計劃指令做事。而在市場經濟體制的背景下，政府選擇了下放辦學自主權，以激發學校自身辦學的活力，提高地方辦學的積極性。然而，由于產業部門和學校的自主能力太弱，市場經濟體制還欠完善，無序競爭的狀況時有發生，在教育體系中也同樣如此，當大學獲得自主辦學權之后，自主權出現了壟斷和濫用現象，它們逐漸擴大招生，密切聯系社會各種組織，培養多樣化且符合社會需要的人才，大學的職業化傾向比較明顯，擠壓了職業教育發展的空間，職業教育的社會認可度逐漸下降。為此，政府本能的反應是加強控制，規范大學辦學行為，為職業教育拓寬發展空間，現代職業教育體系的構建需求也應運而生，職業教育產教融合、校企合作、工學結合的要求也頻繁在政府文件中出現，但對于已經進入市場經濟且獲得自主權的產業部門來說，文件的指導性大于實踐性，對產業部門的約束力很小，所以職業教育中產教融合成效甚微。這種現象的出現，歸根結底是原有計劃經濟和集權管理思想的深遠影響，同時也是市場經濟體制并不完善的表現，政策的制定和實施在很大程度上受制于宏觀的社會背景，“同構邏輯制約了政策的創新和變遷”[11]。

（二）認知邏輯與政策變遷

認知邏輯是指行動者認知方式在政策變遷中會發揮重大作用，政策的制定可能源于行動者群體認識上的某種思維定勢，同時行動者認知方式的變化，也可能導致政策的變遷。因此，對政策決策者如何在其結構和框架下認識形勢進行深入探索具有重要意義。

職業教育恢復及其發展階段，國人關于職業教育辦學的討論主要通過落實政府在教育中的主導作用，為產教之間架構銜接的橋梁，以使職業教育適應計劃經濟條件下企業、行業發展的人才需要。這種思維方式，體現出了典型的政府集權與計劃經濟的特點，產教一體化狀態發展較好。隨著市場經濟體制的確立，原有計劃、集權的思維無法適應外部環境變化的需要，國人對職業教育辦學的討論也從政府主導轉向了市場主導，認為市場應成為職業教育發展的風向標，也應發揮市場主導職業教育的作用。這種思維方式很好地順應了中國社會二元結構分化的需要。對于職業教育中產教之間的關系而言，這種思維方式是必要的，但不是充分的，對于產教關系的發展也不是基礎的。

其實，這種思維方式對于產教融合來說，從一開始就存在著嚴重的缺陷，主要體現在以下三個方面：一是過于強調外部因素對于職業教育中產教關系的決定作用，其制造了產教結合的假設前提，認為只要政府主導，職業教育就會實現產教合一，達到融合的效果；或者認為只要發揮了市場配置資源的主導作用，產業資源就必然流向教育部門。這種思維方式在實踐層面展開后就會發現，無論是政府主導還是市場主導，職業教育與產業部門之間的關系都只是形式上發生了一定的變化，本質關系并沒有得到改觀。因而只要外界環境發生改變，兩者之間脆弱的鏈條就會斷裂。二是由于職業教育與產業部門對自身在產教融合中的自主性缺乏意識，亦或自主性太強，使得他們在擺脫政府的單一控制后，又陷入了市場經濟的陷阱，職業教育與產業部門在市場的洪流中并沒有像預期地融為一體，反而愈走愈遠。三是這種思維模式缺乏對產教關系一體化前提的認識，即教育與產業本屬社會分工的結果，隨著社會專業化水平的提高，彼此提高效率和效益的要求也進一步增強，兩者之間重新確立了各自的“邊界”，且距離慢慢拉開，不可避免地出現了“中間地帶”[12]。對產教之間如何跨越“中間地帶”的思考，才是處理產教關系的邏輯起點，也是政策制定的良好思維方式。

（三）積淀邏輯與政策變遷

積淀邏輯是指政策在變遷中會受到歷史積淀的影響，國家政策一般都具有歷史連續性和積累性，主導當前實踐的價值觀和理解力都帶有歷史遺留的痕跡，因此，職業教育政策變遷中也具有歷史的延續性，并呈現出一定的路徑依賴。

首先，我國職業教育發展歷程中內部辦學力量的缺失影響了政策的傾向。從我國的職業教育發展歷程可以看出，我國中等職業學校主要是由高中綜合教育質量比較低的學校改造而來，這樣的學校一般都被貼有“四低”的標簽，即“師資水平低、學生起點低、教學質量低、高考升學率低”，在競爭中面臨生存危機，為謀求發展，不得已改辦職業教育。而高等職業學校也是由一些企業主管的職業大學改造或中專學校升格而來，在高等教育層級中處于最低位置。因此，從一開始，無論中職還是高職其教育組織內部都缺少精英力量，缺少與政府對話的機制，在市場競爭中缺乏應有的辦學實力，對產業部門也缺乏吸引力。

其次，我國的職業教育體系本身并不完善，并且其發展的主要推動力來自政府而非教育與產業分工及其專業化發展的需要。當初舉辦中等職業教育的目的主要為打破高中階段教育中普通高中一統局面的單一化教育形式，高等職業教育主要為中等職業教育提供上升的空間，或為完善不同層級的職業教育形式。因而，在教育部門并沒有催生職業教育的原動力。受歷史條件的限制，我國的市場經濟并不完善，行會在教育中的影響力很小，缺乏參與辦學和教育管理的主動性，同時產業部門都以追求經濟效益為首要社會責任，教育責任并沒有完全納入社會責任內涵之中，即便在政府指令計劃下參與了職業教育的辦學或管理活動，其主要出發點也是完成國家計劃任務，或為企業人才培養提供便利，并非主動承擔教育發展的社會責任。鑒于產教關系中雙方的出發點和目的存在差異，可以看出職業教育體系構建的形式意義遠遠大于實踐意義，對于產教關系并不會帶來實質性影響，這也是為什么職業教育中產教融合比較艱難的原因所在。

四、產教融合政策系統的構建

縱觀中國職業教育產教關系的變遷，可以看出政策呈現出“政府主導作用強大，市場力量明顯不足”的特點。主要原因有：其一，宏觀制度背景制約著職業教育中產教關系的變化。在同構邏輯作用下，產教關系必須適應環境變化的方式，受制于宏觀的社會結構。職業教育產教關系最初出現的產教合一狀態是計劃經濟和集權管理制度背景的選擇和決定，而后，隨著國家經濟政治體制的變化和轉型，產教關系也就發生了相應的變化。其二，行動者認知方式也制約著產教政策的變化。職業教育中產教關系至少涉及到兩個層面，即產業部門和教育部門在產教關系中的身份確定，政府、學校和企業作為參與主體的權、責、利分配。由于行動者思維的局限，我國的產教政策一直游離于這兩層關系的外圍，產教關系也就難以發生實質性的變革。其三，政策的積累效應也影響著產教關系的變化，在產教關系的確定上，中國的職業教育體系和學校發展歷史都沉淀了政府指令和市場失靈的烙印。因此，產教關系要在合法性范疇內，突破傳統創新發展，達到產教融合的效果，政策的體系構建可以從以下三方面考慮：

（一）轉變認知方式，形成產教融合“中間地帶”存在的共識

長期以來，職業教育部門與產業部門都是作為獨立的社會部門，在基于自身利益的前提下開展產教合作，產業部門作為甲方的身份一直沒有得到確認。為實現產教融合，需要進一步轉換思維方式，由關注兩者作為獨立主體的存在轉移到雙方都有可能滲入的“中間地帶”[13]。所謂中間地帶，是指由社會分工自然產生的一個既不屬于教育部門，也不屬于產業部門的相對獨立的公共領域。這一領域是職業教育人才成長為產業部門人才不可跨越的關鍵區域，此區域的阻隔在客觀上造成了職業教育人才成長過程的斷裂。在彌補裂痕中，產教融合變得尤其重要。但職業教育部門由于自身發展條件的限制，獨立承擔中間地帶建設的能力有限；而產業部門開展現代職業教育，需要耗費一定的資源，且對擴大再生產的投入會有直接的不良影響，在追求經濟效益為主的產業部門，由其獨立承擔中間地帶建設也存在很大的難度。既然是中間地帶，產教雙方就都不存在天然應承擔的責任。由此，政府作為公共利益問題的主要責任人，有必要重視中間地帶的存在，制定行之有效的干預政策，突破產教融合“中間地帶”的困境。

（二）轉變政策范式，從“供給側”開展制度創新

職業教育“供給側”改革指的是為適應國家經濟發展需求，從提高人才供給質量出發，調整職業教育結構，整合職業教育資源，創新職業教育模式，實現職業教育內部及其與外部環境的協調發展。我國原有的職業教育政策主要有國家本位和市場本位兩種，這兩種政策范式的出發點都從滿足學生學習需求的角度出發，舉辦適應相應層次學生發展的教育，職業教育的中高職教育規模逐漸趨向均衡，但是對職業教育與產業部門資源的整合還存在“拉郎配”的現象，產業部門在職業教育中一直處于乙方的身份地位，資源整合效率比較低，產業部門和教育部門都存在貌合神離的現象。為此，必須轉變政策范式，從“供給側”開展制度創新，具體包括如下四個方面：首先，政府根據職業教育中產教融合的相關規律，從教育、經濟、勞動等方面加快建立國家層面的宏觀性法律政策框架，為職業教育產教融合制度的實施提供合法性保障。其次，必須出臺轉變產業部門身份地位的政策文件，確定產業部門在職業教育辦學中的主體地位及其參與職業教育的相關優惠待遇，為產業部門在產教融合過程中發揮主導作用清除障礙。第三，出臺相關政策，擴大職業院校辦學自主權，建立經費保障機制，讓職業教育主體在改革活動中既有堅強的后盾，又有充分的自主性。第四，制定職業教育體系改革促進政策，通過職業教育專業調整與人才培養模式轉變，提高職業教育的效率和效果，以實現職業教育的“精準供給”[14]。

（三）構建現代職業教育治理體系，催生產教自主融合的意識

目前我國職業教育校企合作中存在的主要問題是企業主體缺位，行業、企業參與度不夠[15]，學校的自我發展、自力更生意識不強。我國現代職業教育治理體系構建的根本目標是：從傳統以政府為主導的行政管理走向行業、企業、社會組織等多元主體共同參與的協同治理[16]，充分發揮多方主體在產教融合中的作用。但是受傳統管理理念的影響，產教雙方在職業教育中的自主意識比較缺乏，主要表現在：政府對職業教育部門的計劃性管控比較強；學校缺少足夠的辦學自主權，對政府促進校企合作的“鼓勵性”“支持性”政策具有較強的依賴性，當鼓勵與支持政策缺乏具體內容支撐時，學校就會處于被動地位，主體作用無法發揮，一旦參與教育市場的競爭，就會面臨劣勢局面；另外，產業部門自身發展不完善，限制了其作為職業教育主體作用的發揮，其中行業是協調企業與學校、教育與產業，促進工學結合、產教合作的重要紐帶和橋梁[17]，但我國行業本身缺乏應有的協調能力，在教育中也沒有形成足夠的影響力。企業作為產教融合的重要經濟支撐，創造財富、發展經濟的主要職能弱化了其應承擔的社會責任內涵，明顯表現是對校企合作冷淡，很少積極、主動參與。鑒于此，職業教育現代治理體系的構建中，參與主體的自主意識培養非常重要，政府作為職業教育產教融合的主導者，應該從治理理念出發，根據參與主體自主意識缺乏的原因，制定內容具體、針對性和操作性強的政策，培養產教融合參與主體的自主意識，以保證各方主體作用的發揮。

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Abstract The dynamics of combination involving production and education depends on the degree to which the production and education control external relations. Production and education in China has experienced three stages from unity to separation to cooperation. The related policies also have experienced from planning to market to planning， and from centralization to decentralization to centralization. This phenomenon is stemmed from the influence by macro institutional environment， actors cognitive style and historical accumulation. The policy system of combination can be constructed from three aspects： to change the way of cognition and form the consensus on “middle zone”； to change policy paradigm and carry out institutional innovation from “supply side”； to construct the modern vocational education management system and urge the consciousness of the production and education self-integrated.