創新金融精準扶貧：經驗、障礙及啟示
——據對上饒轄內4個國定貧困縣調查

■中國人民銀行上饒市中心支行調研組

創新金融精準扶貧：經驗、障礙及啟示
——據對上饒轄內4個國定貧困縣調查

■中國人民銀行上饒市中心支行調研組

精準扶貧是我國幫扶貧困人口脫貧致富，實現全面建成小康社會的重要戰略舉措，而金融業如何實現金融扶貧精準高效，江西上饒市轄金融機構近年來為此作出了不懈努力和積極探索。近期人民銀行上饒市中心支行組織了專題調研組，赴轄內上饒縣、橫峰、鄱陽和余干4個國定貧困縣，通過邀請扶貧辦、金融機構、農民專業合作社調查座談，基本摸清了金融扶貧實情，總結了金融扶貧經驗，也揭示了存在的問題，為進一步促進金融精準扶貧提出了建議和措施。

精準扶貧；金融支持；經驗；障礙；啟示

中國人民銀行上饒市中心支行調研組組長：周意珍；成員：余子華，楊威。（江西上饒334000）

一、基本現狀與主要特點

江西上饒市是個農業大市，貧困人口數量多、基數大、任務重。截至2015年末，轄區上饒縣、橫峰、鄱陽和余干4個國定貧困縣（以下簡稱4縣）共有貧困戶10.3萬戶，貧困人口30.7萬人，貧困發生率8.4%（詳見表1）。近年來，在各級政府的高度重視下，4縣扶貧工作成效明顯，各項精準扶貧幫扶措施得到有效落實，2015年全年共減少貧困人口5.42萬人，基本完成了預期的年度減貧任務。然而，4縣全部都為欠發達的傳統農業縣，貧困人口基數較大，要完成省政府下達的2018年基本消除絕對貧困的目標，還存在很多困難，脫貧任務重，歸納而言存在著“三高一低”的特點。

表1　江西上饒轄內4個國定貧困縣貧困人口狀況

一是貧困發生率依然較高。按照現有的貧困人口，4縣貧困發生率達8.4%，比全市貧困發生率高0.7個百分點，比全國總體水平高出1.2個百分點。二是貧困人口區域集中度高?？h域貧困人口分布與貧困人群所在地與縣城距離有關，普遍呈現為離縣城越遠，貧困人口占比越大的特征。如上饒縣2.5萬戶貧困戶絕大部分分布于望仙鄉、石人鄉等5個位置偏遠鄉鎮。三是扶貧開發戶占比高。扶貧工作分為救濟式扶貧和開發式扶貧，救濟式扶貧對象是“無勞動力、無經濟來源、無資源”人群，需要政府兜底，開發式扶貧對象是通常具有普通勞動力或部分勞動力的貧困戶，需要全社會力量幫扶。調查顯示，4縣開發式扶貧類貧困戶占比高達75.2%，而救濟式扶貧類僅占24.8%。四是貧困人口就業率低。統計數據顯示，4縣30.7萬貧困人口中具有普通勞動力的貧困人口為17.7萬人，達到一半以上（57.8%），而貧困人口的就業率卻僅有29.1%，而且2/3已就業貧困人員年務工時間不足6個月。

二、創新金融精準扶貧經驗：三大模式

通過調查我們發現，近年來轄內金融機構對金融扶貧如何實現精準高效，探索總結了操作性強、可復制的經驗做法，主要是針對全市已建檔立卡貧困戶的不同類型、不同結構、不同需求而采取對癥下藥推出相應的信貸產品以達到精準扶貧的目的。如，本次我們重點調查的4縣已建檔立卡的貧困戶按結構性主要有三種類型：其一是有創業意愿且有創業能力，但缺乏融資能力的貧困戶，簡稱“創業型貧困戶”，占比約為2/5；其二是有一定的在當地就業或提供勞務的能力、但難于就業的貧困戶，簡稱“就業型貧困戶”，占比約為2/5；其三是既無創業能力、又無勞動能力的貧困戶（需要兜底性的低保戶、五保戶），簡稱“受益型貧困戶”，占比約為1/5。針對上述情況，4縣金融機構按照分類處置的方式，有針對性地開展了“創業扶貧、就業扶貧、受益扶貧”三大模式的扶貧信貸產品創新，初步實現了“金融政策、產業政策、財政政策”三大政策的精準融合。

（一）探索“創業式”信貸扶持模式，著力解決貧困戶融資難、融資貴問題

21世紀初以來，上饒農戶小額信用貸款“婺源模式”享譽大江南北。把它改良、提升并運用于金融扶貧領域，有相應的基礎和條件。該市人民銀行制定實施了《金融扶貧小額信用貼息貸款管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對“創業類貧困戶”發放扶貧小額信用貼息貸款。余干縣依照《辦法》拓展出“百福小額信用農貸通”業務。2015年底在江西全省推廣了該做法。

“創業式”信貸扶持模式的特點有三：一是解決融資難。合作銀行不將貧困戶的資產、收入作為主要依據，而是基于其社會誠信度、創業意愿和家庭成員勞動技能等情況，在開展信用評級后，采取“授信管理、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”的管理方式，向其發放信用貸款。二是解決融資貴。貸款期限合理匹配，貸款利率按照人民銀行公布的當期基準利率執行。與此同時，按照“先收后貼、分期補貼、應貼盡貼”的原則，由當地扶貧部門、財政部門在產業扶貧資金中安排資金對貸款利息進行補貼。三是解決風險高。一方面當地扶貧部門、財政部門對“創業式”扶貧貸款整體性建立了擔保基金或風險補貼基金，人民銀行優先滿足合作銀行支農再貸款或再貼現的需求，有效提升了合作銀行的參與積極性；另一方面，合作銀行對扶貧貸款重新建立了評級授信、貸后跟蹤等環節的管理制度，使信貸產品日漸規范和成熟。

目前，上饒市累計為1.2萬余戶貧困農戶發放金融扶貧小額信用貼息貸款和百福小額信用農貸通共計4.3億元，戶均貸款達到3.58萬元。

（二）探索“就業式”信貸扶持模式，著力解決貧困戶就業難、工期短的問題

2015年以來，為重點解決“就業型貧困戶”就業增收為目標，先后在轄內國定貧困縣鄱陽、余干等地試行了“就業式”信貸扶持，通過“產業+精準扶貧戶”捆綁模式，由產業經濟組織專業合作社吸納建檔立卡貧困戶就業或聯戶經營等方式，帶領貧困戶群眾持續增收，從而形成了產業激活貧困戶造血功能、實現脫貧致富的模式。

“就業式”信貸扶持模式是在地方扶貧辦開展產業扶貧基礎上進行的，其特點有三：一是有條件的貸款?！熬蜆I式”信貸扶持實際是類似福利企業的政策模式，要求承貸的每個產業經濟組織吸收20戶貧困戶，且建檔立卡貧困戶必須占40%以上，有勞動能力的貧困人員優先就業。二是有原則的貸款。以促進“就業型貧困戶”就業增收為根本原則，其貸款對象有兩類：有勞動能力并與當地產業經濟組織對接過的貧困戶，以及對貧困戶提供了幫扶的產業經濟組織。三是有保障的貸款。產業經濟組織貸款最高額度不超過縣扶貧辦設立風險擔?；鸬?倍，財政對精準扶貧戶貸款提供貼息，執行利率均不高于基準利率上浮的10%。

截至目前，鄱陽、余干兩縣已撬動了8000多萬元的貸款，滿足了1500余戶精準貧困戶的貸款需求。兩縣已有7家規模企業、31家農業產業化龍頭企業參與“產業扶貧貸”，創造就業人數3.2萬人，其中受益貧困農戶近8000余戶。

（三）探索“受益式”信貸扶持模式，著力解決貧困戶增收難、脫貧慢的問題

多數信貸扶貧的對象均為有一定勞動能力的貧困戶，無法覆蓋需要救濟式扶貧的貧困戶。為此，2015年底轄內上饒縣以啟動光伏產業扶貧項目為契機，與扶貧部門聯合出臺了《“金融+光伏”精準扶貧工作實施意見》，通過“合作社+貧困戶”和“信貸資金+扶貧資金”的雙向扶持模式，用信貸資金和扶貧資金為貧困戶投資光伏發電站，以投資收益幫扶貧困戶脫貧。投資按光伏發電2.5萬元/單元，其中扶貧資金補助1～1.5萬元，貧困戶貸款1～1.5萬元，既緩解了地方扶貧資金有限的問題，又使貧困戶真正得到實惠，切實體現了金融部門的責任和擔當。據該縣扶貧辦反饋，原計劃推進兩個村的項目，今年擴大到了8個鄉鎮的16個村。

“受益式”信貸扶持模式的特點在于：一是覆蓋廣。通過“合作社+貧困戶”的方式，把信貸扶貧受益的對象擴大到所有貧困戶，突破了60歲以上和低保戶、五保戶等貧困戶不能貸的障礙。二是收益穩。貧困戶按投資比例對收益進行分紅。光伏發電作為新能源享受了國家和各級政府的價格補貼，能夠確保貧困戶年增收4000元左右，且能保證20年以上收益。并且，當地財政還對扶貧貸款給予貼息，減輕了貧困戶利息負擔。三是風險小。光伏電站建成后，只要定期維護就可正常使用。在國家價格補貼政策持續的前提下，貧困戶6年左右可還清銀行貸款，發生風險損失的可能很小。同時，還設立了扶貧貸款風險補償基金，對貸款損失給予合理補償。四是可復制。只要能建光伏電站的地方，且財政有配套的扶貧資金就可復制。

“受益式”信貸扶持模式是對金融扶貧領域延伸的一種有益嘗試。以2016年3月底建成的上饒縣華壇山鎮彭家塢村項目為例，項目總投資達到255萬元，建成100個太陽能光伏發電單元發電上網，直接帶動該村60戶貧困戶。按照該縣今年項目規劃，可使1000余戶貧困戶直接受益增收，順利脫貧。

三、金融精準扶貧試點中的四個障礙

雖然上饒4縣在擔?；稹L險擔保金等政府性資金扶持下，金融創新精準扶貧取得了一定成效，但由于認知、制度等方面還存在不少障礙，金融在介入、對接精準扶貧工作中仍然存在不少障礙，亟待突破解決。

（一）認知障礙：貧困戶、合作社（企業）及銀行觀念相對保守，參與精準扶貧的積極性不高

首先，很多貧困戶把貸款等同于救濟款，認為是政府給他們免費且不用償還的資金。鄱陽縣一貧困戶對農聯社信貸員說，讓聯社給予他5萬元貸款，幫助其蓋2層樓房。當被問及如何還款時，貧困戶竟表示沒有考慮。還有一些貧困戶知道銀行貸款需要償還，還會產生利息，貸款意愿不強，同時也怕因貸款加重負擔。特別是在貸款資金集中管理模式中，資金的所有權和使用權是分離的，貧困戶擔心自己的貸款資金被合作社（企業）亂用，反而給自己添麻煩。其次，一些合作社（企業）認為資金運用必須擁有完全的自主權，擔憂貧困戶入股后會以股東的身份干涉經營，給日常管理增添麻煩。最后，在縣域層面，部分銀行工作人員對精準扶貧的認識還不夠“精準”，宣傳工作還需進一步跟進。

（二）管理障礙：商業銀行缺乏與扶貧貸款“天然弱質性”相匹配的專項管理制度

雖然從承擔社會責任、歷史使命角度，商業銀行需要參與扶貧，但防范風險實現盈利是首要任務。在高風險面前，商業銀行會本能性地望而卻步。金融精準扶貧中就存在一些風險，可能會使銀行行動遲疑：一是貧困戶貸款不良率高企風險。橫峰縣農業銀行最早開展“三農”扶貧小額信用貸款，截至2015年末，累計放貸1.3億元，其中5720萬元（占44%）形成不良。雖然目前有擔保基金擔保，但是相關工作人員還是怕出現不良貸款后被追責。二是信貸資金集中管理風險。“受益式”信貸支持模式中，所有資金都是集中管理的，資金使用者不是貸款人本人，這就對資金管理人員提出了較高要求，存在一定風險。三是對擔?；?、風險補償依賴程度高。按照1∶8的比例放大后，200萬的擔?；鹂蓭?600萬元貸款。即使擔保基金100%代償，也只覆蓋12.5%風險，一旦不良貸款率超過該比率，將由銀行承擔風險。經驗表明，對于多數依靠發展農業這一高風險產業進行脫貧的貧困戶，形成12.5%以上的不良貸款率是存在可能性的。

（三）制度障礙：貸款抵押擔保等制度制約了扶貧貸款的大面積推廣

一直以來，因為法律禁止小產權房、耕地進行抵押擔保，使得廣大農民缺少可抵押資產。貧困戶本就缺少自有資產，一旦因貸款喪失僅有的固定資產，將變得更加貧困?！熬蜆I式”扶貧信貸中產業扶貧擔?；馂樨毨糍J款提供擔保托底，一定程度上緩解了該狀況。不過與此同時，《辦法》規定產業扶貧擔?；饟５霓r戶貸款額度是5萬以內，合作社（企業）貸款額度是20萬元以內。一方面與現實需求有一定差距，20萬元無法滿足合作社（企業）現實貸款需求。走訪了解的幾家合作社目前平均資金需求都在200萬元左右。另一方面還帶來銀行操作方面的普遍性難題。以上饒縣光伏產業扶貧項目為例，由于貸款對象是單個貧困戶而不是項目本身，銀行要為每個貧困戶開展貸前調查、準備貸款資料并簽訂合同，發放、回收貸款也還需要對每個銀行賬戶進行轉賬，貸款辦理時間長，操作過程繁瑣。

（四）現實障礙：滿足條件的信貸對象、項目不多

選擇貸款對象、產業投向是進行金融精準扶貧的重要環節。從調查中看，這一環節面臨“三個不多”的現實問題：一是適合對接的產業項目不多。縣扶貧辦工作人員表示，精準扶貧主要依靠農業，然而縣域規模化經營、較為成熟的農業產業還是少數。以上饒縣為例，該縣稱得上產業化發展的農業品種僅有茶油、茶葉、蜂蜜養殖等少數幾個。二是符合條件的合作社不多。部分金融機構反映，在上饒轄內登記注冊的農民專業合作社1000多家，然而實際上運營管理規范的也就只有20多家。三是主動參與的企業不多。與一般性的商業貸款相比，扶貧性貸款雖然利息成本比較低，但是企業承擔了分紅、提供就業崗位等附加條件，企業得到的實惠有限。

四、啟示與建議

實踐表明，金融精準扶貧最需要把握的是“一個核心，三個關鍵”。首先，政府主導是金融精準扶貧的核心。金融精準扶貧其本質還是扶貧，需要政府牽頭、主導，沒有政府部門組織協調、提供擔保（風險補償），金融精準扶貧寸步難行。其次，尋找適合的產業和合作社（企業）是金融介入的關鍵。金融精準扶貧往往需要結合具體產業，信貸資金需要投向一個有穩定利潤的項目，而負責具體操作的合作社（企業）則需要有擔當社會責任的態度和認真負責的行動。這樣才能吸引金融機構，讓金融機構放心貸款。再者，規范有序的管理機制是保障風險的關鍵。政府牽頭形成扶貧項目后，需要構建既能調動各方積極性，又能相互監督的管理機制。特別是資金使用方面，不管信貸資金是否集中使用，都需要對資金進行監督管理，否則就容易造成資金投入效果不佳甚至不良貸款高企問題。最后，為貧困戶提供長期持續性收入是成功幫助貧困戶脫貧的關鍵。金融精準扶貧過程中讓貧困戶就業、獲得分紅，在未來較長時間有持續性收入來源，這是幫助貧困戶脫貧的根本途徑，也是開發式扶貧不同于救濟式扶貧的重要特征。

此外，為進一步推廣金融精準扶貧創新經驗，深化扶貧效果，應該從以下三個方面進行完善：一是進一步破除制度障礙。如提高產業擔保基金規定中的合作社信貸額度；簡化銀行精準扶貧項目貧困戶貸款操作流程等。二是多結合一些鼓勵金融機構、合作社（企業）參與的優惠政策。金融機構方面，可結合財政資金獎補、再貸款傾斜、定向降準等優惠政策，同時提高精準扶貧貸款部分的風險容忍度。合作社（企業）方面，可結合稅費優惠、貧困戶工資稅前扣除等政策給予鼓勵。三是營造良好的輿論和信用環境。一方面營造良好社會輿論環境，幫助貧困戶認識到信貸資金和救濟金的區別，對濫用信貸資金的貧困戶形成輿論壓力；另一方面營造良好的信用環境，讓貧困戶形成良好信用意識。

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