管住警權是必修課

管住警權是必修課

現行法律法規有四分之三涉及警察執法，然而較大的裁量空間很難Κ化為規范的執法行為。另一方面，一線執法力量又極為薄弱，造成執法不規范㈦執法力量不足并存。

新近發生的諸多基層警察暴力執法案例表明，中國需要直面警察濫用權力問題，防治警察執法權隨意膨脹。

頑疾為何難除

河南警察學院治安系副教授張超表示，自從依法治國方略正式提出后，執法規范化多年來一直是公安建設的老問題，“十八大之后，‘法治公安’概念的強調力度不斷加大。提高執法質量最終有依賴于執法規范化，但是，現實中不規范的現象還是頻頻出現。”

張超表示，改革開放以來，現行法律240多部，法規600多部，其中四分之三涉及警察執法，只是授權存在較大的模糊性，公安有較大的裁量空間。雖然公安部門已經制定了大量實施細則，但仍需要執法者有很高的理論素養和執法能力，而實際上，警察隊伍建設與執法要求還有很大距離。

“也有警察反映，執法難度越來越大，禁錮了手腳。”張超認為，規范要求往往意味著加緊箍咒，但如果執法人員素質和能力沒有達到相應水平，良好的立法用意很難轉化為規范的執法行為。

另一方面，一線執法力量又極為薄弱，執法不規范與執法力量不足并存。張超介紹，公安部曾要求2008年1月以后，不得再以任何名義留用治安員，表面看，治安聯防隊消失了，但這并不意味著公安隊伍執法人員問題就得到了解決，而是換湯不換藥，最后又出現了大量輔警。

比如，張超說，“不少地方的交警隊，正式職員與一般輔警的比例是1:2，有的超過2倍，甚至有些輔警還被借調上去，所以，不少地方隔幾年就可能清理一次借調人員，

就要清理一次臨時工。”

“讓制度規范成為‘帶電高壓線’”

5月20日，中央全面深化改革領導小組第二十四次會議審議通過了《關于深化公安執法規范化建設的意見》。北京師范大學中國刑法研究所副所長彭新林認為，完善執法權力運行機制是深化公安執法規范化建設的核心內容。據他觀察，現實中，少數基層公安在查處治安案件中，不愿意耐心進行思想教育工作，動輒使用強制傳喚手段，“少數警察還存在濫用警械警具，對嫌疑人進行體罰虐待、暴力毆打等現象。有些基層機關采取跟蹤盯梢處置賭博、賣淫嫖娼的案件，隨意將涉案人員帶到公安機關審查。”彭新林說，從嚴格意義上說，這些都屬于不規范執法。

中央深改組強調，要保障執法質量和執法公信力不斷提高。彭新林認為，執法質量是執法公信力的基礎，執法公信力的高低，也是衡量一個社會法治與文明程度的標桿。當前公安執法面臨的形勢是機遇和挑戰并存，人民群眾日益增長的執法需求與公安機關執法能力和水平相對滯后的主要矛盾沒有變，“針對社會廣泛關注的一些復雜、疑難、敏感、熱點案件，公安機關更要努力辦理好。”

在彭新林看來，深化公安執法規范化建設，當務之急是要讓制度規范成為硬約束和“帶電的高壓線”。

彭新林說，目前，公安機關辦理治安案件并非缺乏制度規范。實體方面有《治安管理處罰法》《行政處罰法》《行政強制法》等法律依據；在程序方面，公安部制定了《公安機關辦理行政案件程序規定》，該行政規章對包括治安案件在內的行政案件的辦理程序作了明確而細致的規定。

“現在個別地方、少數警察過度執法甚或濫用權力，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益，原因在于警察執法理念的落后、公安管理體制機制不完善、對警察執法權力監督制約不到位等因素。”彭新林認為，關鍵的是要轉變執法理念，改進執法方式，規范執法程序，提高執法水平，“真正讓制度規范成為硬約束和帶電的高壓線，才是當務之急。”

如何規制警權

中國社科院法學所刑法研究室主任劉仁文認為，應該制定出臺《羈押法》，規制警察執法邊界和權力，通過出臺《羈押法》，“把一切剝奪人身自由的處罰都納入到刑法范疇，統一適用刑訴法相關規定。”

劉仁文說，《羈押法》應作出規定，凡是涉及任何限制人身自由的執法過程，公安機關都必須將嫌疑人第一時間送往羈押場所，不能在場外進行任何形式的訊問，要建立律師到場制度，訊問場所也應該歸屬中立第三方進行管理，“這樣才能避免出現刑訊逼供等違法行為。”

在規范警權問題上，清華大學法學院教授張建偉認為，第一要務是建立外部對警察權的有權制約機制，并且考慮將過于龐大的警察權做適當“瘦身”，如將看守所劃歸司法行政機關管理等。

張建偉建議加強對警察權的外部制約，特別是司法權對偵查權的控制，將最有可能侵犯公民自由權利的政府權力納入“司法審查”體系，力求防止警察權膨脹和失控。

中央深改組會議曾強調，要嚴格執法監督，解決執法突出問題，努力讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義。彭新林分析指出，作為一項重要的行政權力，警察執法權具有國家意志性和特殊強制性等特征，但同時其也是一把“雙刃劍”，需用之得當。

“應該全面推行執法責任制，嚴格落實執法過錯責任追究制度。”彭新林認為，當公安執法出現超期羈押、濫用強制措施、傷情鑒定、違規扣押等過錯時，應予處罰。

另外，張建偉建議，警力配置應向一線辦案傾斜，可根據轄區內的人口基數進行科學安排，擴大正規警察的編制，避免出現“臨時工”辦案的情形，“公安機關應該正視輔警、協警制度，加快改革，避免公眾出現模糊認知。”

對于龐大數量的警務輔助人員。3月21日，公安部頒布實施新修訂的公安機關領導責任追究規定（以下簡稱“規定”），新規共計16條，其中重點明確了應當追究領導責任的4種具體情形。

“規定提出禁止性的規范，進一步強化了對公安機關領導干部的監督與責任追究。”公安學教研室副主任李姝音指出，各級公安機關的領導干部，尤其是“一把手”，是公安工作的直接組織者，他們自身形象和素質的好壞，不僅影響其所在地區和部門的隊伍建設，更是事關公安工作的全局發展。

“加強對各級公安機關領導干部的監督與追責，對建設強有力的公安隊伍，深化公安工作改革都具有十分重要的意義。”李姝音說。

（澎湃新聞網2016.5.21、《法治周末》2016.4.5等）