“就近入學”政策中的補償平等研究

李東宏 榮利穎

摘 要 羅爾斯提出正義的兩個原則，即平等自由原則和機會平等與差別原則相結合的原則，兩個原則的適用范圍體現了平等的雙重屬性，即形式平等和實質平等。我國義務教育階段的“就近入學”政策，是以“形式上的平等”為目的而制定的。從差別對待中的階層和地域兩個基點出發，在“同域異層”和“同層異域”的分析框架下，依照“最少受惠者獲得最大利益”的原則，對我國義務教育階段“就近入學”政策提出補償平等的措施建議。

關鍵詞 就近入學 受教育權利 補償平等 正義

我國“就近入學”政策是促進教育公平的重要政策，其目的在于保障每一位兒童平等的受教育權。1986年《義務教育法》第九條規定：“地方各級人民政府應適當設置小學、初中中等學校，使兒童、少年就近入學。”這是我國首次將就近入學政策以法律形式規定下來，從此以后就近入學政策開始步入法制化階段。然而，由于我國重點校的建設使得政策執行過程中不可避免地出現“擇校”現象，作為消解“擇校”，保障教育公平的“就近入學”政策是主要入學政策。

一、就近入學政策中的“形式平等”

1.就近入學政策的法律政策條文

2015年修訂的《義務教育法》保留了“就近入學”的內容，規定“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”，要求國務院以及縣以上人民政府共同促進義務教育均衡發展，實現教育公平。

根據教育部的總體部署，北京市教委依據“免試就近入學”原則，頒布了《關于2016年義務教育階段入學工作的意見》（下稱《意見》），其中指出：“堅持免試就近入學，完成小學教育的學生，應當進入初中繼續接受并完成義務教育。”北京市各城區根據北京市教委頒布的《意見》，于2016年4月相繼頒布入學工作實施意見（表1）。

由此可見，在國家推行“就近免試”政策的同時，北京市各城區于2016年下發的入學工作建議中，入學方式仍采取“單校劃片”“多校劃片”等方式。北京市處于教育資源優渥地區，父母為爭取更多優質教育資源不惜購買高價學區房、動用各方關系，然而這種現象可以說又是一種變相的“擇校”，“就近入學”真的能保障“平等”嗎？[2]

2.受教育權利中的“平等”

羅爾斯在《正義論》中闡述正義原則：“其一，每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。其二，社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們被合理的期望適合于每一個人的利益，并且依系于地位和職務向所有人開放。”第一個原則主要“支配權利與義務的分派”，解決的是政治領域中對權利、自由等社會價值的平等分配問題，然而政治平等僅是形式上的，第二個原則主要“調節社會和經濟利益的分配”，解決經濟領域中對機會、財富等的平等分配問題，經濟領域中的平等才是實質上的平等。在羅爾斯正義理論的視角下，形式上的平等是建立在法律賦予個人權利的基礎上。實質上的平等關注社會價值分配的結果是否平等。總之，羅爾斯認為的平等就是“所有的社會善，也就是社會價值都應該被平等的分配，不能平等分配的利用差別原則向最少受惠者提供最大利益”。

我國《憲法》第四十六條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《教育法》第九條第二款進一步規定：“公民依法享有平等的受教育的機會。”平等的受教育權從內容上看，是指機會平等、待遇平等以及補償平等。機會平等涉及過程與規則兩個方面，個人被要求遵循相同規則，待遇平等是在排除種族、地域、階層等因素的影響下，兒童享受國家提供的同等教育條件，補償平等是指法律對處境不利的群體應當給予及時并且平等的補助和救濟。

3.無差別對待中的“形式上的平等”

教育領域中的無差別對待是指以中立的標準作為基準，保障公民享有完全平等的教育資源，反映在義務教育階段中，主要體現在“就近入學”政策上。“就近入學”政策是對兒童的一種無差別對待，目的是體現教育公平，但在政策執行過程中卻出現制度“歧視”現象。從歷史層面來看，由于我國重點校的建設，校際間影響力存在差距。20世紀60年代起，我國就開始有步驟地建設重點中小學，經過五十多年的發展，形成不同級別的學校投資主體的學校層級，進而導致學校所籌措的經費存在差距。從社會層面看，家庭經濟的不平衡使無差別對待的政策不能同時滿足多層級家庭的教育需求。對于貧困家庭來說，保障了其子女平等的受教育權，但是對于相對富裕的家庭，“就近入學”反而限制了部分教育選擇權。“就近入學”作為消解錢權擇校現象的政策，其政策價值取向絕無問題，但作為政策行政措施畢竟限制了教育選擇權，造成了教育起點與個體選擇權之間的沖突。

我國法律條文明確規定，賦予每位公民平等的受教育權，但是由于社會經濟發展的區域差異性，造成這種無差別對待的平等暫時只是“形式上的平等”。

二、擇校現象中的“實質上的不平等”

1.政策執行中的“擇校”現象

我國1986年頒布《義務教育法》以來，“就近入學”政策一直就是義務教育階段“小升初”的入學方式，然而，自20世紀80年代開始，在我國大中城市出現了擇校現象，而當前更甚。當前高價學區房頻現，推優、特長生、共建生伴隨擇校而產生，高昂的擇校費以捐資助學費、共建費的形式橫行于學校中，這些費用往往在政府財政體制外，成為無法監管的黑洞，這樣就造成因權力干預或金錢買賣導致的受教育權沖突。再者，政府對重點學校的政策傾斜，再加之由于教育經費緊缺造成教育部門曖昧的態度，更是縱容了擇校中出現的高額擇校費被披上“合法化”外衣。

2.“擇校”不可避免的原因

雖然我國出臺“就近免試”的入學政策，但擇校現象仍有抬頭，究其原因可從以下兩個方面來看。

首先，我國教育經費的投資體制。1995年頒布的《中華人民共和國教育法》正式以法律的形式確立了以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制。正是由于我國教育經費投資體制是以地方為主，加之教育經費緊缺，使擇校中出現的高額擇校費被披上“合法化”外衣。其次，父母對子女的利他動機，是擇校現象的另一個原因。在教育領域中，“利他主義”體現在父母與子女間在家庭代際轉移支付中，家庭代際支付通常包括人力資本投資、贈與、遺產和子女回報四個部分。基于利他主義視角，父母為使子女獲得更多教育資源，會出現忽視個人利益的人力資本投資、贈與等代際轉移支付行為，知識經濟社會中，教育經濟價值的提升更使得父母加大對于教育的投資力度，擇校行為也越發嚴重。

3.差別對待中的“實質上的不平等”

現實教育領域存在的差別對待，是基于優長、階層、民族、地域等的差別對待。在義務教育階段，“就近入學”政策是典型的基于地域和階層的差別對待。本文基于地域方面的差別對待，聚焦于教育資源如何均衡配置的問題。“就近入學”政策起初的目的是為了保證每一位適齡兒童都能接受同等的教育，而發展到當前階段，校際之間的差距已然不能完全保證所有適齡兒童接受滿意的教育，“就近入學”作為行政措施，保障了大部分兒童平等的受教育權，卻也限制了部分受教育者的選擇權。基于階層的差別對待，體現在由于適齡兒童父母的職業、社會地位，所占有社會資源的不同，而導致其子女擁有不等的教育機會。在我國義務教育階段，“小升初”入學方式中，出現公權力擁有者的教育優待現象，如共建生以及特殊群體子女照顧政策。

正是由于差別對待中的階層和地域兩大因素的影響，使得在經濟領域中機會和財富的分配不均，造成形式上的平等無法轉變為實質上的平等，因而需要站在最少受惠者的立場上制定補償平等的措施，改變僅僅在權利為現實基礎上的形式平等。

三、“就近入學”政策的補償平等措施

1.受教育權利的分析

受教育權由權利主體、相對方和權利內容構成。本文涉及的受教育權的權利主體特指義務教育階段的適齡兒童，權利客體就是教育，包括各級各類的教育。受教育權的權利內容包括受教育的范圍和界限。

我國《憲法》規定，受教育權既是一項權利，也是義務。受教育權所規定的義務，是為其權利的實現而作為的保障。受教育權由受教育自由權、受教育要求權以及受教育福利權組成，其中受教育自由權包括父母教育選擇權等方面內容。從實際情況看，我國義務教育階段的適齡兒童由于年紀尚小，還不具備自主決斷的能力，因此，其受教育權的主體，從某種程度上講，可以等同于父母教育選擇權。受教育權利相對方包括有國家、公私立學校、父母、社會、教師等利益相關者。這樣看來，受教育權利的相對方和主體都包括父母，因此，父母教育選擇權在受教育權中處于關鍵而特殊的地位。

2.“同域異層”與“同層異域”

“同域異層”是指在同一地域中，由于父母的社會地位、職業、占有社會資源的不同而從屬不同階層。關于社會階層與階級關系，梁曉聲這樣描述，將生產力比作梳頭發的篦子，而階級是粘合在一起的頭發，隨著經濟的發展，粘合的頭發逐漸松散，松散下來的頭發便是階層，階層是時代“梳理”階級后的產物，這是人類社會的進步。“同層異域”是指排除階層因素，學區間的教育質量差異導致學區內兒童“不平等”的受教育權。以北京市為例，體現為城區間的教育質量差距。2014年北京市城六區全部“小升初”學校生源質量排名的結果顯示，除豐臺區市二中學，一流一類生源中學前五名中學還有北京四中、北師大實驗中學和北師大二附中三所西城區中學和一所位處海淀區的人大附中，一流二類生源中學則全部來源于西城區和海淀區。教育資源在北京市各城區分布的不均衡直接影響到最少受惠者最大利益是否能保障的問題，即實質上的平等能否實現的問題。

3.補償平等的措施建議

本文在“同域異層”和“同層異域”的分析框架下，對“就近入學”政策提出補償平等的建議。

針對“同域異層”有如下建議：第一，在名額劃定中對薄弱城區增加優質校名額。按照“最少受惠者最大利益”原則，對薄弱地區下撥優質校指標。第二，推廣“大學區制”。“單校劃片”容易出現相鄰住宅樓被劃分到相隔較遠學校的情況，而“多校劃片”雖然克服了所屬學區的不確定性，但具體上學區內的哪所學校仍是問題，兩類劃片都存在就近入學的不確定性。“大學區制”，就是“擴大學區劃片，并與志愿優先與電腦派位相結合”的方式。第三，減少共建生數額。通過減少共建生名額指標，相對擴大了“最少受惠者”獲取利益的機會。針對“同層異域”有如下建議：第一，均衡學區間差異。均衡學區內和學區間的校際差距，應從以下幾方面著手：首先，標準化建校，實現教育設施、學校班額、教師人員配備等的標準化；其次，在標準化建校的基礎上，實現特色校的均衡發展；再次，采取措施促進校際師資均衡。第二，財政保障。對于薄弱學區的財政撥款政策傾斜，在物質上對薄弱學區提供保障。第三，合理調整中小學布局，具體規范“就近入學”半徑。我國對于“就近入學”政策中關于學區劃片的半徑仍未作出明確規定，明確就學半徑，更有助于程序正義的實施以及兒童平等權的保障。

參考文獻

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[15] 張俊友.“就近入學”的局限及“大學區制”探索[J].中國教育學刊，2016（2）.

[作者：李東宏（1990-），女，山西太原人，首都師范大學教育學院在讀碩士研究生；榮利穎（1981-），女，山東威海人，首都師范大學教育學院副教授，博士。]

【責任編輯 陳國慶】