立足國情農情走中國特色新型農業現代化道路

本刊特約記者|張文娟

立足國情農情走中國特色新型農業現代化道路

本刊特約記者|張文娟

優化國土空間開發格局是經濟社會發展的需要，也是優化城鄉空間布局的需要。處理好這些關系，才能使經濟社會持續健康發展。

近日，《全國土地利用總體規劃綱要（2006~2020年）調整方案》（以下簡稱《調整方案》）經國務院同意印發實施。總的來看，全國耕地保有量由原先的18.05億畝上調至18.65億畝，而各省市有不同幅度的調整。具體來看，北京、上海、廣東、江蘇、浙江、福建等沿海省市到2020年的耕地保有量都有不同幅度的下調，其中北京、上海和天津耕地保有量下調幅度較大，分別由原來的322萬畝、374萬畝和656萬畝，下調至166萬畝、282萬畝和501萬畝，分別下調了48.5%、24.5%和23.6%。而東北及中西部省份，到2020年的耕地保有量都有較大幅度的提高，較為突出的是東北三省。根據調整方案，黑龍江、吉林、遼寧耕地保有量分別由原來的17374萬畝、8279萬畝和6095萬畝，上調至20807萬畝、9100萬畝和6902萬畝。

為什么進行如此調整？

據了解，這次調整主要目的是貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念，適應、把握、引領經濟發展新常態，積極推進供給側結構性改革，嚴守十八億畝耕地紅線，維護國家糧食安全；提高土地資源節約集約利用水平，保障“十三五”時期經濟社會發展用地需求；優化國土空間開發格局，積極推進生態文明建設，為全面建成小康社會提供堅實的資源保障。

《調整方案》要求，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。對第二次全國土地調查查明增加的耕地，除了根據國家統一部署，納入生態退耕規劃和根據國家相關規劃需要占用的以外，都予以保護。在落實基本農田保護任務和保持現有基本農田布局總體穩定的前提下，各地要根據第二次全國土地調查和耕地質量等差別評定成果，對基本農田布局優化調整，將城市周邊、道路沿線和平原壩區優質耕地劃入基本農田，切實提高基本農田質量。

《調整方案》明確，按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，實施建設用地總量控制和減量化管理，嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率。在對建設用地結構和布局進行調整時，各地要以資源環境承載力評價為基礎，引導人口和產業向資源環境承載力較高的區域集聚；堅持保護優先，建設用地安排要避讓優質耕地、河道灘地、優質林地，合理安排生產、生活、生態用地空間；積極推進新型城鎮化建設，嚴格控制超大城市、特大城市用地規模，合理安排大中小城市用地；以農村土地綜合整治為抓手，促進農民住宅向集鎮、中心村集中；合理調整產業用地結構，保障水利、交通等重點基礎設施用地，優先安排社會民生、脫貧攻堅、戰略性新興產業，以及國家扶持的產業發展用地。

《調整方案》與年初發布的《十三五規劃綱要》是一脈相承的。《十三五規劃綱要》第四十二章提出，要強化主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，加快完善主體功能區政策體系，推動各地區依據主體功能定位發展。并指出，要有度有序利用資源，調整優化空間結構，推動形成以“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局、以“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局、以“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。北京、上海以及天津正好是“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局的重要城市，而黑龍江、吉林、遼寧也正好處于以“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局的重要節點。因此，按照“全國一盤棋”的戰略思路，此次土地利用調整方案，將會大幅提升我國土地的資源利用效率，促進我國城鎮化建設水平，加速現代農業發展的步伐以及保障我國生態安全格局。

為東北振興贏取主動權——規模化農業是出路

2015年5月，《全國農業可持續發展規劃（2015-2030年）》發布，文中指出，“農為邦本”。“三農”是國家穩定和安全的重要基礎。農業可持續發展，一方面要確保我國糧食安全保障能力可持續，中國人的飯碗牢牢端在自己手上；另一方面，要確保我國農業資源永續利用，給子孫后代留下良田沃土、青山綠水。

要實現上述發展目標，關鍵是要合理規劃區域布局，梯次推進，分類施策。按照因地制宜、梯次推進、分類施策的原則，確定不同區域的農業可持續發展方向和重點。其中，優化發展區包括東北區、黃淮海區、長江中下游區和華南區，是我國大宗農產品主產區，農業生產條件好、潛力大，但也存在水土資源過度消耗、環境污染、農業投入品過量使用、資源循環利用程度不高等問題。

對于東北振興而言，結構調整始終是個繞不過去的話題。由于歷史原因，東北經濟結構長期存在著“國有經濟占比高”和“重工業占比高”的“兩高”特征。正因為此，東北經濟曾經風光無限，一度占據全國經濟的半壁江山；也因此，東北經濟正遭遇著前所未有的陣痛與煎熬。

在實施振興東北老工業基地戰略中，國家將東北農業與工業一同作為重中之重加以大力扶持，給出了很多的優惠政策。這幾年東北地區的現代農業發展的很有起色，發展勢頭非常好。同時，生產的主要農產品，像糧食，肉類，奶類，在全國也享有盛名，有的甚至享譽世界。所以東北地區在發展的過程中，現代農業為東北振興提供非常強有力的基礎。

東北地區作為我國的糧食主產區，在穩定糧食價格，保障民生方面一直發揮著重要的作用。近年來，東北地區更是將“鞏固發展現代農業”作為振興東北的首要目標，加快轉變農業發展方式，為農業的可持續發展提供了活力。

今年5月，習近平總書記在黑龍江考察時曾指出，黑龍江作為農業大省，保障國家糧食安全功不可沒。在此基礎上，要注重經濟多元化發展，讓農民生活水平不斷提高。在和當地干部群眾交流推進農業供給側結構性改革的探索，談起當地土地流轉、糧食生產結構變化等情況時，習近平說，價格一頭連著老百姓，要做好農業的精準補貼工作，把去庫存、補短板有機結合起來。東北地區有條件發展規模化經營，農業合作社是發展方向，有助于農業現代化路子走得穩、步子邁得開。

可以預見，隨著東北地區耕地保有量的進一步提升，下一步，進一步發揮東北地區資源優勢，加快轉變東北地區農業發展方式，探索中國特色農業現代化道路將成為東北振興的重中之重。建立現代農業產業體系、加強現代農業基礎條件建設、強化現代農業科技支撐體系、創新現代農業經營機制、完善現代農業市場流通體系、促進農業循環經濟發展和生態保護、統籌城鄉和工農業發展、完善政策支持體系都將是東北地區鞏固和發展現代農業將要大力推進的舉措。

以現代服務業引領現代農業——都市農業發展新路

與東北地區耕地面積提升相比，北京、上海等東部地區的耕地面積保有量下調幅度較大，國土資源部土地整理項目評審專家、中國人民大學公共管理學院土地管理系教授張占錄在接受采訪時指出，全國耕地保有量調整的背后，是各地對建設用地的需求增加，而這背后又是新型城鎮化快速發展后，人口流動所導致的必然要求。

此次土地規劃調整是為了適應經濟發展不平衡及區域發展不平衡的需要，根據國家新型城鎮化的發展要求，到2020年，常住人口城鎮化率要達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。東部經濟發展快，同時中西部人口大量向東部轉移。目前人口和資本的流動不受限制，但土地流動限制較“死”，如果這樣持續下去，會對經濟發展造成制約。

國土資源部規劃司副司長鞠建華在解讀調整方案時亦指出，優化國土空間開發格局是經濟社會發展的需要，也是優化城鄉空間布局的需要。處理好這些關系，才能使經濟社會持續健康發展。

耕地保有量的下調，并不意味著農業發展就會因此而滯后。以北京為例，自2008年奧運會之后，北京提出了建設世界城市的目標，北京市一直在探索都市型現代農業發展的道路。耕地、水資源稀缺及勞動力成本相對較高的資源稟賦狀況是北京農業發展的短板，但是，北京在科技、人才、信息、市場和資本方面的優勢是其他地方難以比擬的，因此，北京市充分發揮科技資源優勢，以建設國家科技創新中心和北京國家現代農業科技城（簡稱“北京農科城”）為契機，不斷推進產業結構調整和發展方式轉變，探索出了一條“高端、高效、高輻射”的都市型現代農業發展之路。

北京農科城圍繞國家重大戰略需求和首都發展戰略定位，堅持科技引領、創新驅動和綠色發展，按照“央地聯動、資源統籌、服務引領、產業融合”的原則，不斷創新機制體制、突破關鍵技術、優化產業鏈條、促進產業融合，有力推動了北京都市型現代農業發展和城鄉一體化建設。并且，農科城扎實推進體制機制創新，不斷提高自主創新能力，加快科技成果的應用推廣和產業化步伐，立足北京，服務全國，開辟了以現代服務業引領現代農業發展的新模式。

目前，北京農科城已初步建成全國農業科技數據源中心、服務源中心，為30多個省市提供冷鏈物流、農情監測、物聯網技術等服務，與80余個國家農業科技園區實現網聯。建設了13個現代農業領域科技創新服務聯盟，打造了生物種業、奶業、生物燃氣等11條品牌產業鏈……為推動我國農業整體的現代化水平做出了巨大的貢獻。

“十三五”是我國全面建成小康社會的決勝期，農業現代化與工業化、信息化、城鎮化同步發展要求更加緊迫，保障糧食等重要農產品有效供給與資源環境承載能力的矛盾更加突出，要立足國情農情，順應時代要求，走出一條中國特色新型農業現代化道路。