政府投資公益性項目管理現狀分析及對策

張科金

【摘要】近年來，國家從中央到地方各級政府對公益項目投入的類別較多，額度越來越大。如何合理保證資金使用的安全性、效益性、合法合規性。本文基于從政府投入的某公益項目的現場調查，從項目的成效、存在的主要問題及原因分析等方面進行深入研究、探討，從維護資金使用效益最大化的角度，最后提出從項目管理、制度配套、后續維護等方面提出解決措施。

【關鍵詞】公益性項目現狀 原因 對策

政府投資公益性項目具有工程項目數量多、涉及地域廣、單個項目投資金額較小但項目總投資大、群眾關注度高的特點，對當地社會經濟發展具有深遠影響。近年來政府投資公益性項目從前期規劃、可研，直至項目建設和建設完成后的后續管理等方面暴露出諸多問題，對此開展研究既可以降低建設項目成本，最大化發揮投資資金作用。又能夠加強過程控制和后續管理，規范建設程序，提高項目的質量和效率。同時也可以促進政府職能進一步完善，提高行政效率，規避制度運行風險，提升政府投資公益性項目管理的科學性和操作性。

本文針對某直轄市6個區縣的農村義務教育薄弱學校改造項目的實際情況，對項目的建設和后續管理環節的現狀、突出問題、產生原因開展分析，并對如何完善項目管理從政策、制度等多方面提出了建議。

一、現場調查情況

從現場調查6個區縣的35個學校，7個中心、館、站來看，項目社會效益較為明顯，項目產出總體情況較好，資金管理基本有效，社會公眾滿意度較高。但是，在項目完成效率、項目建設管理和后續管護以及資金管理與使用等方面存在一些需要改進的地方。

（一）項目主要成效

1.項目效益較為明顯。（1）較大程度提高了農村義務教育質量和信息化水平；（2）一定程度緩解了縣鎮學校辦學壓力；（3）基本解決了農村“留守兒童”住宿需求；（4）有效改善了學生就餐條件。

抽查6個區縣共8所學校新建、改建學生食堂。經現場查看，8所學校食堂均已投入使用，有效改善了學生就餐條件。

問卷調查顯示，97.39%的師生和家長認為學生就餐條件得到改善，僅2.61%的師生和家長認為學生就餐條件沒有明顯改善。

2.項目產出總體情況較好。（1）成本偏離度較低。抽查的6個區縣73個建設或采購項目中，除因項目未執行或項目正在進行等原因而無法判斷成本偏離度的25個項目外，其余48個項目的平均成本偏離度為0.75%，成本偏離度較低。（2）實際完成率整體較好。抽查的6個區縣73個項目中，除因項目處于建設中而無法判斷實際完成率的3個項目外，其余70個項目平均實際完成率為90.08%。抽查的項目中，62個項目完成率100%，占84.93%；8個項目未執行或正在采購中，占10.96%。（3）質量基本達標。通過查閱工程項目資料和現場查看，各項目學校已完工的項目均驗收合格，合格率達到100%。除個別學校學生宿舍及食堂出現頂層樓面滲水、墻面石灰脫落的情況外，未發現其他因質量不合格產生返修的建設項目。通過查看裝備購置類項目的驗收資料和現場查看設備使用情況，未發現質量不合格的設備。

3.資金管理基本有效。（1）管理制度基本健全。抽查的6個區縣均具有項目資金管理規定。（2）財務監控基本有效。各區縣對資金的安全、規范運行建立了相應的監控機制，提高了財務監控的有效程度。（3）資金使用率較高。6個區縣的73個建設或采購項目，計劃下達資金為8941.3084萬元，實際使用資金為6378.3887萬元，資金使用率為71.34%。（4）資金使用基本符合要求。各區縣資金使用基本符合國家財經法規和財務管理制度以及有關專項資金管理的規定，資金的撥付有完整的審批程序和手續，基本按照項目進度、有關合同和規定程序辦理資金支付；但存在部分區縣未嚴格按照上級部門下達專項資金文件中相關要求使用資金的情況。

4.社會公眾滿意度較高。問卷調查顯示，師生和家長們對農村義務教育薄弱學校改造項目總體滿意程度很高。81.88%的師生和家長對農村義務教育薄弱學校改造項目表示滿意，17.15%的師生和家長基本滿意，僅0.97%的師生和家長不滿意。

（1）項目后續使用狀況滿意度較高。問卷調查顯示，64.23%的師生和家長認為農村義務教育薄弱學校改造項目后續使用狀況好，27.23%的師生和家長認為較好，7.50%的師生和家長認為一般，僅1.04%的師生和家長認為不好。

（2）學生住宿安全性滿意度較高。問卷調查顯示，81.39%的師生和家長認為學生住宿安全，18.00%的師生和家長認為安全性一般，僅0.61%認為安全性差。

（3）學校食堂飯菜質量滿意度較高。問卷調查顯示，65.08%的師生和家長認為食堂供應飯菜質量很好，21.92%的師生和家長認為好，11.21%的師生和家長認為一般，僅1.79%師生和家長給予差評。

（4）寄宿及就餐收費合理性滿意度較高。問卷調查顯示，90.63%的師生和家長認為就餐收費合理，8.12%的師生和家長認為基本合理，僅1.25%的師生和家長認為不合理。

（二）存在的問題及原因分析

1.部分項目進度緩慢，效率有待提高。抽查的6個區縣73個項目中，除因建設方不能提供項目完成時間資料而無法判斷完成及時率的25個項目外，3個項目未按照規定時間完成（項目延期），占4.11%；6所學校6個項目未執行或未采購，占8.22%；3所學校4個項目處于在建或采購中，占5.48%。

從上述可看出，項目完成時效還有待提高。同時，至現場調查結束，10個未完成項目中，6個項目未建設或未采購，占60%；4個項目在建或未完成全部教學裝備采購，占40%。造成項目效率較低的主要原因：

一是區縣配套資金不能全部到位，區縣可能通過整合其他專項資金、項目實施時間前后錯位、舉借債務、引進其他投資、重新規劃設計降低投資額等手段來解決項目改造資金需求，從而影響項目進度；二是對項目前期計劃、可行性研究論證不足、建設審批程序繁雜等，影響專項資金及時撥付，從而影響項目進度。

2.部分項目管理不到位，可能帶來“質量安全”隱患或加大“投資成本”。抽查6個區縣73個項目，4所學校4個項目存在應招投標而未招投標、3所學校5個項目未預留質保金、6所學校項目后續管護不到位，不利于加強項目質量安全管控或降低投資成本，不利于強化施工單位的質量意識和項目及時維護，難以保證項目長久效益，并且很可能影響項目的正常運營及效益發揮。

產生上述現象的主要原因是項目建設單位對項目的招投標意識不強，對工程項目質保金認識不足，對固定資產后續管護不夠重視，以及主管部門對項目的監督管理未完全到位等。

3.個別區縣專項資金未實行專賬核算、封閉運行，不能清晰反映專項資金使用效果。抽查6個區縣的資金管理和會計核算情況，個別區縣各種土建工程項目資金（包括農薄項目專項資金）均由區教育核算中心統一管理，但未對農薄項目專項資金實行專賬分項核算，而是與其他資金混在一起核算、使用，且無詳細的資金計劃表，導致農薄項目專項資金支出情況不清晰，無法清晰反映專項資金投入與產出之間的關系，從而無法判斷農薄項目資金使用績效。

產生上述現象的主要原因是區縣對專項資金實行專賬核算、封閉運行的規定認識不夠，認為與其他資金混在一起核算、使用，更加方便，如項目在資金存在缺口的情況下，可以將各種專項資金統籌協調使用。

4.部分區縣、部分學校大班額現象仍較突出。超大規模班級未基本消除。即城鎮教育設施建設速度跟不上區縣城鎮化進程加快步伐所帶來的適齡兒童入學需求。

雖然通過對縣鎮中小學新建或改擴建，6個區縣的“大班額”或超大規模班級由2012年的1112個班，降低到2013年的733個班（涉及18所學校），降低率達34.08%。但根據現場調查，6個區縣18所縣鎮中小學，除2所學校未完工，尚未招生外，其余16所學校還存在“大班額”或超大規模班級，其中，6所學校存在超大規模班級，占37.5%；10所學校存在“大班額”，占62.50%。

16所學校之所以存在“大班額”或超大規模班級，其中14所學校是因為缺教室，占87.50%；2所學校是因為師資配備不足，占12.50%。通過進一步了解，14所學校缺教室，其中4所學校使用專項資金新建或改建教室后仍缺教室，2所學校用專項資金進行了教學辦公用房及食堂維修，8所學校用專項資金進行了學校道路整治、綠化等（非農薄項目）。缺教室主要受城鎮化進城加快、高山生態扶貧搬遷、戶籍制度改革、務工人員和常住人口增加，導致大量適齡兒童急劇增加等因素影響。

5.部分區縣調整專項資金用于非農薄項目，影響項目社會效益目標。抽查6個區縣，調整專項資金計劃807.5萬元，用于12所學校23個非農薄項目，如校園道路硬化、校園綠化、大門、圍墻及護坎護坡等附屬設施。調整專項資金占中央、市級安排到6個區縣的專項資金6.47%。

如部分區縣8所學校在缺教室，存在“大班額”甚至超大規模班級的情況下，沒安排專項資金用于8所學校新建、擴建校舍，而是調整專項資金計劃432.5萬元，安排用于非農薄項目，即校園道路硬化、校園綠化、大門等。

二、相關建議

（一）項目效益方面

1.解決“縣鎮學校太擠”，同步推進學校建設規劃和師資力量配備。一方面，區縣政府應高度重視。將解決大班額問題與城鎮化進程緊密結合，建立薄弱學校項目儲備庫，實施一批跟蹤一批，加強滾動管理。即在實施城鎮化進程加快、移民搬遷等政策時，事先作好規劃，不僅要關注城鎮基礎設施建設，還要做好城市相關配套功能的規劃。如在教育方面，由于政策的實施，預估因城鎮化進程造成的學齡兒童人數增加，所帶來教育硬件、軟件建設所需要的投入，提前做好規劃，做到有的放矢；另一方面，在新建、擴建教室的同時，加強師資隊伍同步配備，加大校際間師資交流，緩解生源向優質學校集中的問題。

2.解決“農村學校太弱”，繼續推進學校硬件、軟件建設。從現場了解到，農村學校的薄弱，不只是學校辦學條件硬件上的薄弱，也存在師資力量和教育質量的薄弱，國家在加大新建、改擴建校舍、教學裝備等項目投入的同時，繼續加大農村薄弱學校師資培訓力度，改善農村教師教學條件，穩定教師隊伍。

（二）項目產出效率方面

1.及時做好項目前期規劃、可行性研究論證，提高資金撥付和項目建設進度。區縣相關單位應在市財政局、教委資金下達前，提前做好項目論證，以確保區縣財政資金下達時間盡量不晚于暑假前，以利于假期施工或設施設備購買安裝，保障學校9月開學后正常教學秩序不受干擾。

2.加快項目審批進度，縮短項目周期。從2015年起，市委、市政府將薄弱學校改造項目納入重大民生實事，目前因辦理手續周期長，是影響項目進度的主要緣由，單靠教育部門、項目建設單位遠遠不夠，建議：一是由區縣政府出面要求相關部門加快審批周期，通過建立“綠色通道”、“一站式”等方式，本著特事特辦、急事急辦的原則，加快審批進度；二是對非重點項目，制定適當簡化審批工作程序和手續的政策。

（三）資金分配與管理方面

1.完善專項資金分配制度。（1）進一步完善專項資金分配辦法。相關部門在原有的專項資金分配辦法基礎上，將績效評價、審計監督等考核機制納入資金分配辦法，加強事中事后監督，增強結果導向的分配理念和單位支出責任意識。

（2）探索新的專項資金補助政策。探索對所有教育專項資金的整合管理及使用辦法。如采取“以獎代補”政策，對做得好的項目通過考評后以獎勵形式給予區縣，由區縣對各類教育專項資金在教育系統內進行統籌使用。

2.加強專項資金管理。（1）加強資金計劃管理，適度增加管理彈性。但調整資金結構必須報主管部門備案，對不合規的調整及時進行糾正，對由于前期資金計劃下達后不符合區縣實際需求，而需要調整專項資金計劃的區縣，可授權區縣根據實際情況在一定范圍內調整專項資金計劃，但需報區縣政府審批，并報市級主管部門備案，同時實行項目資金公開公示制度，增加透明度。

對擅自調整專項資金計劃，未報區縣政府審批和市級主管部門備案的區縣，相關部門應加強資金計劃管理，對合規調整資金計劃的，督促其審批和備案，不合規調整的，及時糾正，同時加大對其監督檢查的力度。

（2）加強專項資金專戶管理，專賬核算。對專項資金進行專戶管理，專賬核算，以清晰反映每一類型的專項資金投入與產出關系，有利于對項目績效做出真實判斷。

（四）項目管理方面

1.加大項目建設過程的監督管理。一是加大對招投標的監督管理，落實責任；二是加強質保金管理。

2.注重農薄項目后續管護。一是落實后續管護資金來源渠道和使用辦法；二是建立中小學固定資產后續管護機制，對項目學校資產管理、使用、維護等進行跟蹤檢查問效，將檢查結果與資金分配掛鉤。