網上訂餐食品安全監管問題研究

摘 要 “互聯網+餐飲”模式下網上訂餐蓬勃發展，餓了么，美團，百度外賣等網絡食品交易第三方平臺在把好食品安全關上面臨巨大挑戰。當前網上訂餐食品安全主要存在以下隱患：政府審批中存在“寬進”現象，但后續的政府行為未必嚴審；網上訂餐“燒錢”模式不作創新，餐飲業毛利潤繼續攤薄，沒有足夠利潤去提升食材品質；網絡外賣平臺出現“蘿卜快了不洗泥”現象。而“互聯網+監管”可以帶來食品安全監管模式的升級，網上訂餐食品安全需要靠社會形成合力，形成政府，企業，消費者等多元協作和社會共治的食品安全治理體系。

關鍵詞 互聯網監管 第三方平臺 新食品安全法 “吹哨人”制度

作者簡介：徐艷萍，華東政法大學政治與公共管理學院行政管理專業，碩士研究生。

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-192-02

一、網上訂餐食品安全隱患

（一）宏觀因素

1.“寬進”未必“嚴審”：“互聯網+餐飲”有別于傳統的餐飲交易模式，以網上訂餐為代表的網上交易模式具有跨地域性、隱蔽性、虛擬性等特點。在萬眾創新的背景下，政府在審批中存在“寬進”的現象，但后續的政府行為應當是“嚴審”。就餐飲業現狀來看，餐飲業作為服務行業的支柱行業，對促進經濟增長發揮了重要作用，但實際上許多廠家通過入股和分紅等方式把政府與自身緊密連結起來，使政府對于食品行業的管理朝著有利于生產者的方向發展，存在政府被企業所“俘獲”的現象，最終導致食品安全問題的愈演愈烈。

2. “街頭官僚”向“屏幕官僚”的轉變未與時俱進：當前食品安全監管將責任稟賦給基層政府工作人員，如工商、質檢、衛生部門的基層工作人員，這些人因自身職業素質的不同，在對沒有餐飲服務許可證和健康證等違法商家和“黑作坊”的取締方面出現了很多問題，比如相同事由不同處罰或者濫用自由裁量權。隨著互聯網的發展和電子政府的出現，政府組織在經歷變革的同時，街頭官僚理論的研究也在與時俱進，轉向“屏幕官僚”和“系統官僚”，基層政府工作者作為制度系統中的“齒輪”通過計算機軟件程序作出決策，通過大數據使消費者在網上訂餐第三方平臺查詢到餐飲商家的證照信息和登記情況，但目前還未與時俱進。

3. “互聯網+餐飲”行業創新過程長期“燒錢”：在“互聯網+餐飲”的行業創新過程中，絕大部分外賣O2O經營者長期處于“燒錢”搶占市場份額的狀態。目前，餐飲業對于團購的態度是十分謹慎的，在各種成本高金，毛利率越來越低的時候，很多中小餐飲企業無法在管理和服務上占得優勢。如果互聯網團購的“燒錢”模式不作創新，也就意味著餐飲業的毛利率繼續攤薄。當整個餐飲業整體發展面臨利潤微薄的情況，餐飲業也就沒有足夠的利潤去提升食材品質，因此這種狀況下以次充好變的普遍，這也就解釋了餐飲業為什么頻頻的出現食品安全問題。只有當餐廳獲得正常的利潤，才有使用安全食材優化管理和服務的動力，這才是解決食品安全問題的根源。

（二）微觀因素

1. 網絡外賣平臺出現“蘿卜快了不洗泥”：很多網絡平臺通過“掃街”、“掃樓”的方式擴展商戶，這些網絡外賣平臺在審核商戶的時候有的甚至不需要查看營業執照和餐飲服務許可證，這樣的審核漏洞會使食品安全防線得以崩塌。在新《食品安全法》實施后，全國有了第一宗對網絡交易平臺進行立案調查的案件，深圳市市場稽查局對“餓了么”、“美團外賣”、“大眾點評”、“口碑外賣”4 家網絡平臺展開立案調查。 第三方平臺監管不力實際上已經成為普遍現象，根據上海市食品藥品監督管理局和上海市消保委對網絡訂餐第三方平臺的聯合調查，超七成網絡外賣“證照不符”，在調研中譬如“餓了么”，網上亮照率為13%，證照符合率為0。網絡外賣平臺若沒有盡到監管義務，對食品安全是極大的隱患。

2.網絡外賣配送隱患：即使外賣的品質得到保障，外賣的餐盒以及外賣的派送過程也是難以監管的。根據餐飲業業內人士介紹，很多塑料袋非食品專用，在高溫的條件下，會釋放有害物質，我國的塑料包裝行業處于企業規模多而小，水平參差不齊的階段。一些食品生產企業為了降低生產成本，大量采用非正規生產廠家制造的廉價塑料包裝材料。其次，我國的外賣配送過程很難像澳大利亞那樣精確定位，澳大利亞的披薩連鎖巨頭有著十分先進的外賣點餐系統的客戶體驗，消費者可以通過衛星定位外賣，甚至可以查到外賣小哥的個人名字及愛好，以及喜歡哪支球隊或喜歡聽哪些音樂。網絡訂餐服務單位如果沒有嚴格把控配送的時間，也很容易造成食物在配送過程中存在污染或者變質的隱患。

二、國外“互聯網+監管”：消除網上訂餐食品安全隱患

傳統的監管手段受到專職人員數量的限制，會存在監管漏洞，“互聯網+監管”可以實現對海量食品安全信息的收集工作，建立全環節，全流程，全覆蓋的信息監管數據平臺。

（一）美國互聯網監管的特點

美國政府建立了聯邦通訊委員會等部門專門應對網絡市場的監管。還有一些非官方機構比如美國統一州法委員會，這部分行業協會可以制定一些經營規則，敦促互聯網商家在在市場中發揮自律作業，成為溝通政府與互聯網商家的橋梁。美國的網上訂餐也十分普遍，美國民眾的食品安全維權意識非常高，美國的成文法明確規定主要有發生損害的可能就可以提起訴訟，美國設立了食品安全公益訴訟，網上一些餐飲商家一旦接到顧客的投訴或者被起訴離倒閉就不遠了，因為他們不僅要承擔民事賠償，還要面臨巨額罰款。

（二） 歐盟互聯網監管的特點

歐盟2002年第一次提出“食品溯源”，強調政府對食品生產，加工，銷售的全程進行監管，即“農場到餐桌”。以德國為例，德國的消費者通過在超市里購買的每一個雞蛋上的編號都能查找雞蛋的產地，甚至定位到具體的雞籠。德國對網絡訂餐的安全性保障主要依靠對實體店的監管，因為網絡只是一個平臺，食品的質量安全歸根到底應由企業及相關監管部門負責，德國的食品生產企業需要要施行自我監督與監測，需要嚴格相關法律從事生產，發現問題要在24小時內向食品召回委員會提交報告，及時采取補救措施并向民眾發布。而作為歐盟的主要成員國英國和荷蘭則在“食品追溯制度”和召回制度中取得了成就，英國建立了對食品代碼進行統一編制分類的數據庫，在數據庫內可以實現對代碼的迅速識別和找到食品在供應鏈中的移動軌跡，荷蘭的IKB（基于食物鏈的整體控制）體系和識別注冊體系則保證在發生食品安全問題時能第一時間追溯到食品的來源。

三、我國互聯網監管的試行與創新

（一）食品安全監管模式創新

湛江市食品藥品監督管理局結合實際，探索施行了信息化監管新模式，通過編織一張大“網”、搭建兩個平臺、組建“三員共管”的“1+2+3模式”。它的理論基礎是基于美國學者R.M.Linden提出的無縫隙政府（seamless government）理論，運用到食品安全監管中就是要避免權力真空現象的出現和消滅食品安全監管的死角，做到涵蓋社會生活各方面的全程監管。具體到湛江市提出的一張大“網”，主要是將全市121個鄉鎮分為三級網格，各級網格之間實現信息共享，確保了監管的有序和公開。“兩個平臺”，即與省局“智慧食藥監”基礎平臺對接上傳數據，以及繼續開發完善“掌上FDA”APP平臺來進一步提升監管效能，掌上“FDA”被稱為指尖上的法律顧問，在掌上“FDA”中設置的普法宣傳欄可以隨時更新干部業務知識，強化食品監管。

（二）食品安全檢測技術創新

當風險成為一種社會問題時，科技就扮演著至關重要的角色。建立云計算為基礎的食品安全監管中心成為各地的監管趨勢，這種監管信息化遵循這樣的步驟：首先是根據實際搭建信息化的網絡平臺，其次是研發食品安全質量檢測的系統軟件交由人員備案信息庫，再次是組建專業的即有食品安全監管經驗又精通互聯網知識的人才團隊，定期的培訓，最后公眾可以隨時在信息查詢系統上進行互動。這類信息技術在食品安全監管領域做的比較突出的是北京市。

從2013年起，北京就為食品安全基層執法監測站點都配備了倍肯出品的網絡版食品安全快速檢測設備，這套設備不僅便攜而且具有數據實時傳遞功能，可以將檢測結果第一時間上傳到市級風險監控中心。這套檢測設備的創新之處在于將光度比色法、酶聯免疫技術、上轉發光等技術融為一體，并結合了互聯網技術，最終形成上傳下達的實時監管網絡。北京市的“數碼防偽追溯系統”和“電子臺賬管理平臺”也推動了食品安全監管的科技進程。

四、網上訂餐食品安全監管路徑優化

（一）明確網上訂餐第三方平臺提供者的義務

第三方平臺應承擔監管職責是應有之義。但淘寶網，天貓網，亞馬遜網等一些傳統的C2C平臺也無法保證也無法擔保所有入駐商戶的誠信度，所以外賣平臺也很難擔保所有入駐餐飲商家的食品安全。新《食品安全法》第62條第一款規定了網絡食品交易第三方平臺提供者應當對入網食品經營者進行實名登記，明確其食品安全管理責任；依法應當取得許可證的，還應當審查其許可證。這一條賦予了第三方平臺審查實名登記和許可證的義務，對應于食品安全監管的事前監管，這種審查義務是有限度的，平臺提供者沒有能力和義務對網絡經營者們進行身份的實質審查，在“互聯網+”時代的治理思路應當通過政府，企業和社會組織協同供給食品安全信息，以及有專門的擔保機構擔保食品安全信息，填補第三方平臺虛擬審查的缺漏。

（二）提供消費者維權便利

網上訂餐本質上屬于小金額交易，消費者在考量舉證成本和舉證難度后往往會放棄維權。理想情況下消費者對所有不法網上餐飲企業進行舉報和訴訟會起到震懾作用，但實際情況往往在時間成本和舉證成本乃至高昂的訴訟費下，消費者往往不了了之或者選擇私了。網上點餐食品安全問題的維權，未來可以向以下三條路徑演變：首先是相關部門要積極受理消費者投訴，比如消費者協會或者市場監督局等部門，這些部門要為消費者提供取證，檢測等幫助。其次是需要強調經營者的舉證責任，尤其是經過消費者投訴的這類商家。最后是消費者自身要有維權意識和保留證據的意識，各類外賣單，就餐憑證妥善保管好。網上訂餐最好做好網頁截屏工作，增強維權意識。

（三）公眾參與：推廣“吹哨人”制度完善食品安全監管

“吹哨人”制度的核心是企業員工，也可以稱為“深喉”（ Deep Throat） ，上海市市場監督管理局在2016年2月19日發布的新食品安全投訴舉報獎勵辦法中明確引入“深喉”一詞，為鼓勵更多舉報人尤其是企業內部的“深喉”舉報，新獎勵辦法還首次明確，屬于食品生產經營單位內部舉報的，獎金所占對應案件認定貨值金額的比例，可在原來的獎勵基礎上再上浮1%到2%。“吹哨人”制度可以填補政府在食品安全領域的信息匱乏和滯后，極大的提高了食品監管的效率；同時能架起公眾溝通的橋梁，這種方式可以緩和公眾的急躁和不安情緒，起到了安全閥的作用，避免了集體上訪和群眾鬧事等極端行為，這對于社會的穩定來說無疑是有益的。食品安全的保障除了政府的監管責任，還需要靠社會形成合力，形成政府，企業，消費者等多元協作，真正貫徹落實嚴密高效，社會共治的食品安全治理體系。

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