成都市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的調(diào)研與分析

摘 要 自2008年成立成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所以來，成都市的農(nóng)地實現(xiàn)了大量流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，因為制度的弊端和權(quán)力的異化等原因，農(nóng)民的權(quán)益尚未得到保障。本文旨在分析成都市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受侵害的現(xiàn)象，探究其受侵害的原因，找出解決辦法來更好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)民權(quán)益 原因分析 法律保護(hù)

作者簡介：楊怡，西南民族大學(xué)法學(xué)院2013級本科生。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-179-03

我們本次調(diào)研線路的選擇貫穿成都東北西南部，調(diào)研的區(qū)縣主要有雙流、新津、青白江區(qū)、新都區(qū)的鄉(xiāng)村，調(diào)研數(shù)據(jù)主要來自成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的數(shù)據(jù)和在實地調(diào)研的過程中同時走訪了其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，通過匯總所得，使得我們的數(shù)據(jù)信息更全面客觀。

一、 存在現(xiàn)象

（一）農(nóng)民違背意愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)能促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是村干部在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的同時未能實現(xiàn)法律規(guī)定的尊重農(nóng)民意愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)。我國法律規(guī)定如果農(nóng)村土地要承包給集體組織以外的第三方，必須經(jīng)過三分之二以上的村民集體同意。但是在實際調(diào)研過程中，不按農(nóng)民意愿存在以下三種情況：一是未能召開村集體大會，有些農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)情況毫不知情。二是有些村干部直接充當(dāng)流轉(zhuǎn)的主體與承包商簽訂協(xié)議，以越俎代庖的方式直接取代農(nóng)民的地位。三是有些村干部鄉(xiāng)政府以推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化為理由，變相強(qiáng)迫農(nóng)民出讓耕地宅基地等，在農(nóng)民毫不知情或者不同意的情況下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

（二）村干部損害農(nóng)民權(quán)益

村干部作為國家公權(quán)力的代表應(yīng)當(dāng)本著為人民服務(wù)的宗旨，為村民牟利而不是與村民爭利。但是在實際的土地流轉(zhuǎn)過程中，村干部官員在政績考核的壓力下、在缺乏政務(wù)公開的情況下，難免會出現(xiàn)有些村干部為了一己私利而損害農(nóng)民權(quán)益的情況。在成都市土地流轉(zhuǎn)中主要有以下現(xiàn)象：一是有些村干部充當(dāng)農(nóng)民與承包商中間人，從村民手中強(qiáng)制取得廉價土地然后高價轉(zhuǎn)給承包商進(jìn)行轉(zhuǎn)包土地，在此過程賺取差價。二是有些村干部克扣款項，當(dāng)承包商把承包款項交由村干部進(jìn)行分配時，村干部在發(fā)放承包費時扣取大部分的款項，最終配分到具有承包經(jīng)營權(quán)村民手中承包款少之又少，甚至出現(xiàn)克扣截留農(nóng)民的青苗補(bǔ)償款等情況出現(xiàn)現(xiàn)象。三是村干部與承包商為了降低承包的成本、共同壓低承包價格，損害農(nóng)民權(quán)益，承包商和村干部從中漁利。因為政績考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對此種情況亦不會過多的監(jiān)管和重視，儼然形成默認(rèn)態(tài)勢，而缺乏村務(wù)公開等相關(guān)制度，村民也無法行使相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)。

（三）政府權(quán)力的過多干預(yù)

政府的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是在土地流轉(zhuǎn)過程中，建立公平公開的交易平臺，指導(dǎo)監(jiān)督市場運(yùn)轉(zhuǎn)。但是在實際調(diào)研中，存在著政府利用職務(wù)之便為了政績考核或為了一己私利，成為違法主體，這樣使得公權(quán)力的政府異化為與民爭利的牟利者。在調(diào)研中，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由向農(nóng)村強(qiáng)制征用土地，甚至出現(xiàn)以土地承包經(jīng)營權(quán)換取社保，以宅基地?fù)Q取鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的小區(qū)住房條件，強(qiáng)迫或者利誘村民出讓其宅基地。其次，還存在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政強(qiáng)制手段對農(nóng)民的承包合同進(jìn)行更改或者修改，在還沒有合同期滿的時候進(jìn)行強(qiáng)制收回或者另行發(fā)包。

（四）承包商對農(nóng)地的損害

由于存在承包商較農(nóng)民處于強(qiáng)勢的地位，承包商對農(nóng)民權(quán)益侵害主要體現(xiàn)在以下三個方面：承包商也想盡辦法去獲取利潤。一是承包商以低廉的租金從農(nóng)民手中租用土地，種植價值較高收入較高的農(nóng)作物在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有些農(nóng)村的低價租金相較于農(nóng)民自己種植糧食的收入而言，有所提高，但是相較于其他種植大戶種植公司而言，往往相差較大不能體現(xiàn)土地原有的價值。甚至在有些農(nóng)村中，村民聲稱如此低廉的租金甚至比自己種植糧食作物收益還要低，這是在一定程度上變相損害了農(nóng)民權(quán)利，減少農(nóng)民收入。二是承包商往往會拖欠租金，而村干部等也不進(jìn)行催收，這是調(diào)研中大部分農(nóng)村都會出現(xiàn)的共同情況。在實際調(diào)查中，選擇能按時支付的占30.52%，選擇有時會拖欠但不嚴(yán)重占51.50%，選擇經(jīng)常拖欠占16.29%，選擇完全沒支付過租金占1.69%，可見受讓方按時支付租金的比例僅僅占到總數(shù)的三分之一，拖欠租金的情況占總數(shù)的三分之二。三是承包商改變土地用途，在調(diào)研中雙流縣的某農(nóng)村，承包商把原本用來種植玉米的耕地承包后，用于種植單位價值林木，這樣改變土地原有性質(zhì)不利于土地肥力的，損害土地的長遠(yuǎn)利益。

（五）承包合同訂立不規(guī)范

農(nóng)民因承包合同不規(guī)范的訂立存在不少權(quán)利被侵害的現(xiàn)象，具體言之：一是合同形式不規(guī)范，因為農(nóng)民缺少法律意識，大多合同是口頭合同，欠缺書面的材料，當(dāng)權(quán)利出現(xiàn)糾紛時難以維權(quán)。二是合同訂立過程不規(guī)范，在合同訂立過程中因疏忽對承包商經(jīng)營管理機(jī)制的考察，也沒有向農(nóng)民交付經(jīng)營承保風(fēng)險的保障金，最后的承包經(jīng)營風(fēng)險難以得到保證。在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有部分承包商在經(jīng)營出現(xiàn)危機(jī)時甚至連土地的租金都難以支付，這種情況下往往將土地丟荒，跑路一走了之，而此時的損失則由農(nóng)民進(jìn)行承擔(dān)，這種方式對農(nóng)民而言極其不利。三是合同訂立內(nèi)容不規(guī)范，由于法律規(guī)定承包商只能租用土地而不能進(jìn)行買賣，因此承包商會存在把租用期限延長至五十年甚至七十年等情況，出現(xiàn)以租代征的漏洞。四是同內(nèi)容含糊，因某些條款模糊不清，沒有明確規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)，出現(xiàn)問題后，發(fā)生互相扯皮現(xiàn)象。

二、原因分析

（一）農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)

土地是承載著農(nóng)民生存發(fā)展的社會保障機(jī)制，當(dāng)土地被進(jìn)行征用或者出租后農(nóng)民的權(quán)益無法得到社會保障機(jī)制合理的進(jìn)行保障，大部分農(nóng)民對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)出租的意愿還是不強(qiáng)，在調(diào)研中大部分農(nóng)民還是選擇自己的土地自己來自耕種。通過調(diào)研數(shù)據(jù)分析可得知愿意將自己的承包地由村里組織統(tǒng)一租給大戶和農(nóng)業(yè)公司種植的占35.11%，選擇無所謂的占27.79%，選擇不愿意的占比例26.46%，選擇只愿意流轉(zhuǎn)一部分的占比例10.65%，從比例上看愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶不到一半，而卻不愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶所占比例接近三分之一，說明違背農(nóng)民意愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象是大量存在的。但出現(xiàn)農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)這種情況時，為了一己私利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村干部和承包商難免會用各種方法來強(qiáng)迫農(nóng)民出讓土地。

（二）政府和農(nóng)民利益沖突

各級政府村干部等因擁有行政法中規(guī)定的土地征用權(quán)，管理權(quán)等權(quán)限，而處于較弱時的農(nóng)民缺乏都對土地的主動權(quán)。自從1994年我國實行分稅制后，財政中央集權(quán)，但是對于土地的出讓金則是收歸與地方政府，在這種利益的驅(qū)動下、同時又能創(chuàng)政績的情況下，使政府在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中樂此不疲。出于對利益的追求，政府往往成為違法的主體，對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行過多的干涉，甚至取而代之成為流轉(zhuǎn)主體。政府職能異化社會監(jiān)督管理的缺位，政府和農(nóng)民利益之間的沖突，促使政府村干部假借經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)的名義打擦邊球，濫用權(quán)力對土地進(jìn)行不當(dāng)?shù)母深A(yù)，從農(nóng)民手中的土地獲利，損害農(nóng)民的權(quán)益。

（三） 利益增長機(jī)制缺失

承包商和農(nóng)民之間的利益不能穩(wěn)步增長，是因為缺乏相應(yīng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險評估機(jī)制和利益增長保障機(jī)制。一是缺乏農(nóng)業(yè)風(fēng)險評估機(jī)制，比如在整個農(nóng)業(yè)市場里缺少對承包商的承保風(fēng)險進(jìn)行評估，對農(nóng)地做出相應(yīng)的作價評估，土地進(jìn)行承包流轉(zhuǎn)的前提應(yīng)該是進(jìn)行相應(yīng)的作價評估等，這樣才能保證土地的使用價值得到合理的保障，當(dāng)承包商的經(jīng)營狀況出現(xiàn)問題時，農(nóng)民可以通過相應(yīng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險機(jī)制進(jìn)行賠償。二是缺少利益增長機(jī)制，承包商為追求利潤，往往改變土地用途或?qū)⑼恋卦谶M(jìn)行轉(zhuǎn)包，使土地增值。但是農(nóng)民與承包商簽訂租用土地協(xié)議后，租金一般都不會再做出改變，無論基于何種情況，農(nóng)民的租金也不會隨著土地單位面積價值的上漲而提高，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但農(nóng)民租金去停滯不前，這對于農(nóng)民權(quán)利而言是一種隱性的損害。

（四） 社會保障機(jī)制不完善

因為社會保障機(jī)制不夠完善，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會以“宅基地?fù)Q取社保”等方式利誘農(nóng)民出讓土地。自古以來農(nóng)民將土地看作是提供就業(yè)、供子女入學(xué)教育、養(yǎng)老防老、提供醫(yī)療資金的最后一道屏障。2013 年中國人民大學(xué)老年學(xué)研究所發(fā)布的調(diào)研報告顯示，農(nóng)村能夠依靠養(yǎng)老金作為主要收入來源的老年人僅占 4.6%，還不到城鄉(xiāng)老人平均的 1/5，仍有 40%左右的農(nóng)村老人需要依靠勞動收入養(yǎng)活自己。所以如果想要從根本上促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)保障農(nóng)民權(quán)益應(yīng)該注重對社會保障機(jī)制的完善。否則當(dāng)農(nóng)民失去土地后，承包商壓低租金拖欠租金，農(nóng)民又沒有一技之長，離開土地其基本的生活保障也能難以得到保證。

（五） 相應(yīng)法律制度的缺失

土地的財政創(chuàng)收并不是造成政府村干部承包商對農(nóng)民權(quán)益侵害的根源，最根本的原因是相應(yīng)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律制度缺失，只有完善相應(yīng)的法律制度才能真正的做到有法可依，違法必究。截至現(xiàn)在我國保護(hù)促進(jìn)地流轉(zhuǎn)的法律主要有2004年《中華人民共和國憲法》， 2002年《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》、2002年的《農(nóng)村土地承包法》、2003年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、2004年《中華人民共和國土地管理法》、2008年的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和2008年國土資源部下發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會精神的通知》。但是這些法律只是比較籠統(tǒng)模糊的規(guī)定了如何促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，對于流轉(zhuǎn)中的界限、內(nèi)容、價值評估等密切聯(lián)系到農(nóng)民利益的款項沒有詳細(xì)寫出來，這就給了機(jī)會有些政府村干部承包商鉆空子、打擦邊球。

例如一個比較突出的問題是所有權(quán)不明晰。在《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》中規(guī)定土地的所有權(quán)屬于集體，但是卻沒有對集體這個概念進(jìn)行明確。集體概念不僅模糊、其主體所代表的法律上的權(quán)利義務(wù)更是等不到明確，因此在實際的流轉(zhuǎn)中就會導(dǎo)致主體多樣性的出現(xiàn)，往往就是由村干部或者部分村民來充當(dāng)流轉(zhuǎn)的主體。導(dǎo)致農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)遭受到政府、村委會、村干部、承包商等強(qiáng)勢力的剝奪和侵犯。

三、解決措施

（一） 政府減少干預(yù)

首先，合理、有序、健康的市場秩序離不開政府的積極引導(dǎo)，政府應(yīng)該減少對市場的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、對市場的指導(dǎo)作用，而不是充當(dāng)流轉(zhuǎn)主體的作用，嚴(yán)格依照法律、依照程序辦事，依法行政，以保障維護(hù)農(nóng)民利益為主。其次，對于不愿意參加流轉(zhuǎn)的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律知識的宣傳教育，而不是以非法的手段強(qiáng)迫利誘其進(jìn)行流轉(zhuǎn)，禁止為了自身的利益而去損害農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二） 村干部政務(wù)公開

村干部實行政務(wù)公開透明制度，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，不僅有利于防止村干部出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，同時有利于提高村民的法律意識，對自己所擁有的權(quán)力和權(quán)利得到知悉。村干部應(yīng)當(dāng)對每一次承包招標(biāo)事宜進(jìn)行張貼，對集體投票結(jié)果進(jìn)行公示，對租金事項進(jìn)行公告，真正實現(xiàn)遏制基層村干部利用權(quán)力謀取私人利益的情況出現(xiàn)。

（三） 村民提高法制意識

無論是村干部未經(jīng)集體村民同意流轉(zhuǎn)土地、承包商故意壓低價格承包土地、還是承包合同訂立不規(guī)范，根源都是村民的法律意識不夠高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會應(yīng)當(dāng)加大普法力度，提高村民的法律意識這樣才能更好的讓村民自己維權(quán)。這方面可以效仿廣東一些農(nóng)村做法，每個農(nóng)村都會有一到兩個律師，當(dāng)權(quán)力出現(xiàn)糾紛或者法律問題要咨詢的時候就會去請教律師，這樣農(nóng)民知道自己的權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。

（四）農(nóng)業(yè)保險機(jī)制完善

首先是要建立相應(yīng)的土地承包商資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，在土地流轉(zhuǎn)之前對承包商的資質(zhì)進(jìn)行評估，繳納一定數(shù)額的保證金，這樣有利于當(dāng)承包商無法經(jīng)營丟荒而逃時，全部損失不由農(nóng)民承擔(dān)。其次是要建立利益增長機(jī)制，農(nóng)民出租給承包商的土地租金應(yīng)當(dāng)隨著農(nóng)作物價格上漲而不斷上漲，而不是僅僅是規(guī)定一個數(shù)字。例如124組的承包方式是直接把土地出租給承包商價格是800斤大米每畝每年，而356組的做法較為科學(xué)，根據(jù)土地的酸堿度分季節(jié)來出租，當(dāng)承包商不承包土地時農(nóng)民就自己用來種植生活需要的作物，這樣不僅能保證生活的來源，還可以滿足自家生活口糧需要。

（五）完善社會保障機(jī)制

通過制定相關(guān)的法律法規(guī)來保障失地農(nóng)民的基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等情況，同時實現(xiàn)“雙置換”的制度，一是當(dāng)農(nóng)民出讓宅基地是能夠讓農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)里面的住房，解決農(nóng)民根本住房問題。二是將把部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地?fù)Q社保的方式改變?yōu)橥恋負(fù)Q社會保障，保障農(nóng)民的基本生活需要和基本經(jīng)濟(jì)來源。三是要完善利益糾紛解決機(jī)制，對于承包商和農(nóng)民的利益糾紛應(yīng)當(dāng)采取協(xié)商、仲裁為主，訴訟為輔的多元化解決機(jī)制，是農(nóng)民更容易通過法律渠道維權(quán)。

（六） 完善相應(yīng)的法律法規(guī)

完善相應(yīng)的法律法規(guī)，使農(nóng)民權(quán)益得到保護(hù)。一是要確定原則，確定在流轉(zhuǎn)過程中切實做到“三個不得”：不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地農(nóng)業(yè)用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，只有確定這項基本原則，承包商或者政府就不會隨意改變土地用途，從而保護(hù)土地長遠(yuǎn)利益。二是要堅持原則，在流轉(zhuǎn)過程中要遵守中央三申五令的“自愿、有償、依法、規(guī)范”原則。要在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，通過村民集體三分之二以上投票通過進(jìn)行流轉(zhuǎn)，徹底排除違法強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)的情況。三是要修改完善各個法律中關(guān)于集體土地所有權(quán)的概念，建立統(tǒng)一完善的土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系。有學(xué)者提出更傾向于把土地所有權(quán)實體化的原則，是農(nóng)民擁有長久的承包經(jīng)營權(quán)，那么作為集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)包方就不能隨意收回農(nóng)民手中的土地。

促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是在快速流轉(zhuǎn)的過程中也應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)農(nóng)民的切身權(quán)利，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和保護(hù)權(quán)利同時發(fā)展，不能為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而去損害農(nóng)民權(quán)利。

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