居住證制度落地：時代要求、困境及其實踐路徑

摘 要 落實居住證制度，是有效應對復雜流動人口形勢、深入推進“戶籍制度改革”的重要舉措，是推進公安機關等職能部門在人口管理問題上運用社會治理的方法調動一切可利用資源全社會共同解決發展難題、應對挑戰的重要措施。但居住證制度如何在現實社會中“生根發芽”茁壯成長仍然是個問題。在此我們試圖結合社會治理的“過程性”、“互動性”、“調和性”等基本理論對居住證制度的當前困境進行必要分析闡釋并據此提供一些突實踐徑，為實務部門提供理論參照。

關鍵詞 居住證制度 社會治理 流動人口

基金項目：論文為江蘇省高等學校大學生實踐創新訓練計劃省級重點項目《江蘇公安應對取消暫住證的實證研究》及江蘇警官學院警察法治學術創新團隊階段性成果。

作者簡介：朱靖宇，江蘇警官學院治安學（警察法學方向）本科在讀學生。

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-165-04

當下社會發展雖然增添了活力和動力，但同時也人為性的帶來許多難以解決的目的和挑戰。在人口管理領域，不斷變化的社會形勢使得暫住證制度無法實現預設管理目標，矛盾重重，導致社會矛盾集中，不利于社會的長久和諧發展。而要想化解這些矛盾、解決這些問題、應對這些挑戰，必須進一步解放思想，促進觀念的改變，全面深入的推進社會治理變革。十八大以來，在這一具體問題上黨中央、國務院就曾明確指出要以破除城鄉二元體制的不公為目標，讓城鄉人成為具有統一體平等價值和尊嚴的中國公民。為此，2015年12月12日向全社會公布《居住證暫行條例》，標志著中國從理論上統一了全國范圍公民的居住證制度。制度雖已建立，但是如何確保居住證制度平穩落地是當前亟需面對的重難點問題。因此，我們將試圖從時代背景入手，結合社會治理理論，針對居住證取代暫住證銜接的配套問題，聯系走訪所得信息對居住證制度的“落地”提供方法性指引，以期能為一線部門落實好居住證制度提供一點啟迪。

一、時代呼吁及社會治理理論的回應

（一）時代背景：暫住證的發展史及弊端

1.暫住證制度的發展史：新中國的戶籍制度發展大致可以分為三個階段：自由遷徙期（1949-1958）、嚴格控制期（1958-1978）、半開放期（1978-至今）。1978年以來，在經歷了近30年的嚴格管控后，文革的戶籍管理工作形勢也因此發生了翻天覆地的變化。針對改革開放以來社會治理狀況不盡人意的社會形勢，積極應對和理想化的解決“案件高發，警情不斷”的糟糕局面，暫住證制度應運而生。以此來加強對于外來人口的把控，準確掌握相關人口信息，確保能對犯罪分子實現精確打擊，也因此獲得廣泛認可并在全國范圍內推廣。公安部分別于1985年7月和1995年6月2日頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》和《暫住證申領辦法》兩部規章進行整理歸納，標志著暫住證制度的最終確立。而作為歷史轉折期的時代產物，暫住證制度自始便帶有嚴重的歧視性色彩，限制了農民工為代表的流動人口在諸如就業、教育、醫療等方面的諸多權利，其不良后果在三十年的實踐過程中日益顯現，走向末路是歷史的大勢。國務院總理李克強簽署第663號國務院令，于2015年12月12日向全社會公布《居住證暫行條例》，自2016年1月1日起施行，這意味著沿用了三十多年的暫住證制度正式退出歷史舞臺，“以農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業和居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口等4類群體為重點，逐一研究落戶政策，逐一提出解決方案?！?/p>

2.暫住證的弊端分析：流動人口在為經濟發展提供巨大動力的同時引發了一系列的社會問題和巨大挑戰，諸如生活幸福感不強、生存環境惡劣、對居住地治安環境構成一定威脅等。暫住證制度的繼續實施使得本地人口和外來人口、城鎮人口和鄉村人口之間的距離不斷拉大，使本已尖銳的社會矛盾陷入了一個惡性循環中。外來務工人員的勞動產值促使當地經濟發展，經濟的發展又反作用于消費市場，最終使得本地消費水平不斷提升和生活成本的日益沉重。流動人口大多文化水平較低，極低的薪資水平又因醫療、住房、子女教育等配套社會保障、福利待遇的缺失，使得生活水平極低乃至于難以為繼，誘發了新一輪的生存危機。以南京市雨花區的南京安德門勞務市場為例，該市場是南京市唯一一家農民工市場，也是華東地區最大的農民工聚集地，極具代表性。在這一區域內，露宿現象普遍，不少農民工為了節約開支不愿租住價格以及低廉的旅社、房屋，選擇露宿街頭，危害案件頻發，每年冬季更是屢屢出現因低溫導致的意外死亡案件。通過這些現象的簡單分析，我們不難發現暫住證制度的繼續實施已成為前進發展道路上的障礙，其對于人口流動的阻礙作用、對于社會公平的危害作用在這里暴露無遺。何況辦理暫住證需要繳納手續費且手續繁雜，更是對社會公共資源的浪費。

在過往長期的實踐活動中，社會管理思想一度占據主流地位。就暫住證制度而言，過度強調政府（以公安機關為代表的行政機關）在這項社會治理活動中的主導地位，忽略了其他群體的可利用價值。不僅造成了管理成本的不必要增加，更因無法及時收集反饋信息并作出調整使得收效并不明顯。過去的二十年里，公安部掛名追逃人員的數額并沒有因暫住證制度的實施而有實質性減少。由此人們對暫住證制度的施行效果產生種種質疑，究竟能否有效摸清轄區內流動人口情況，掌握到其詳細信息？妄圖通過哪一項制度或者哪一項措施的制度就一勞永逸的解決問題是極不現實的，暫住證制度的最大弊端便是其早已跟不上時代的步伐，卻又故步自封，不愿做出任何改變?！叭∠矸菹拗?，打破城鄉分割的戶籍管理二元結構，以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所和合法生活來源為基本落戶條件，建立與社會主義市場體制相適應的新型戶籍管理制度”。

（二）理論支撐：社會治理理論的基本要素

社會治理是在處理社會問題、社會事務上采取雙向互動、多方參與、共建共享的思路，在治理過程中社會各方以合作、協商的方式處理復雜的社會問題和社會矛盾，進一步強化了人民群眾的主體地位，強調全體人民共同參與、共同享有，比起社會管理概念，社會治理更強調全體成員的參與和享有、和諧社會建設和社會公平正義的實現。

1.“過程”的治理精神：社會治理是“以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程”。實踐證明，社會治理具有過程性、發展性及動態平衡性基本特性，是適應社會發展及時變更應對策略和手段的治理模式。因此，治理相對于管理而言，不強求單一生搬硬套規章制度，以不變應萬變，以期從根本上解決社會矛盾和糾紛。而在過去的近三十年時間里，在外來人口問題上一直生硬套用暫住證制度，未曾針對變化的管理對象作出意思改變，妄想以靜制動，這是錯誤的，也是極不科學的。從過往的實踐狀況來看，人口戶籍工作因為工作對象的延續性決定其絕不是短期內就可以完成的，也絕不能靠一場或者幾場“運動式”的集中整治便在短時間內一蹴而就。

也正是這樣的大環境下，居住證制度應運而生，根據其居住年限等條件確立其應當享有的社會福利待遇，并最終完成義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等公共服務的城鎮居民全覆蓋。居住證制度以動態化的治理機制為核心，以法治方式來不斷完善自身，以注重過程來保障自身生命力，最終確立其在推進以人為核心的新型城鎮化、推動農業現代化、促進社會公平正義中的重要地位，獲得社會以及時代的認可，其完全符合現代社會治理理論中對于“過程性的”要求。

2.“調和”的治理模式：“在當前甚至今后相當長的時期內，中國社會治理的目標選擇應當是社會協同關系模式，其中的當務之急是構建有利于實現社會協同的體制機制”。過去很長一段時期內我國都停留在社會管理階段，迷信強制力量。以暫住證制度為例，一味的運用行政管理的“強制”手段來推進工作，對以農民工為代表的流動人口進行各種“歧視性”限制措施，罔顧其制度的本身客觀存在的種種缺陷。在長期實踐過程中造成了巨大的社會負面影響，不僅未能解決人口流動的原有問題還衍生出一系列次生問題。又因長期的政府處于主導地位，社會治理成了政府的“一言堂”，問題無法被正確對待，局面日益僵化更遑論獲得解決了。

社會協同發展的目的是發揮社會本身自我調節、自我糾偏、自我修復的功能，發動全社會力量共同參與解決問題、化解矛盾，達致社會和諧的最終目標。因此，自十八大以來，中央要求創新社會治理體制，在處置社會矛盾和糾紛中最大限度的維護最廣大人民群眾的利益、最大限度的消解社會矛盾、最大幅度的增加社會發展活力，最全面的實現平安中國建設。而要實現這樣的目標和宗旨，根本的問題就是必須搭建一個能夠“調和”各方利益和要求的平臺，確保各方利益在這一平臺中體現和實現。而居住證制度的實施在一定程度上就是為了搭建這樣的平臺，實踐城鄉公民在社會福利待遇、義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等公共服務一體化，從而“調和”同住一個屋檐下權利與義務不均衡的社會現實。

3.“互動”的治理機制：社會是由不同的利益主體組成，而不同利益主體由于其經濟狀況、社會所處階層、社會地位和政治訴求的差異性，因此，不同利益群體往往會站在自身視角主張權益。這當然是很正常的事件。但作為權力部門的義務不僅僅維護社會既得利益群體的權益，理所當然的必須維護處于社會底層群體的利益。這也是社會治理的目的和宗旨所在。要讓全社會的各階層融入到治理活動中去，群力群策的來直面問題，而過去的社會管理活動顯然無法保證這一點。過度迷信政府機關的能力，忽視乃至無視民間組織等私人機構的力量，在流動人口管理工作中過度依賴公安機關，逐漸發展成公安機關的個人秀，過度簡化、單一的主體結構使得效能極其低下，并最終為社會所排斥。

“使得各種要素通過某種途徑和手段有機地組合在一起，其所發揮的整體功能總和大于各子系統單獨的、彼此分開時所發揮功能的代數和?！倍嘣黧w參與的治理框架和社會機制目的就是實現不同利益群體之間的互動與協商。居住證制度的落地，在行動上踐行不同利益主體之間互動、配合，在社會福利、義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等公共服務方面同城同樣待遇。當然，農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業和居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口等4類群體能否真正能夠享受這些“待遇”，關鍵還是相關職能部門必須盡快搭建不同利益群體協商與博弈的平臺，真正使居住證制度落地、落實。

二、居住證取代暫住證銜接的配套問題

（一）社會福利保障的建設成本問題

居住證制度落地是有成本的。居住證制度的推行，需要相關制度的配套改革為其提供保障，在諸如社會福利、義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等公共服務方面進行相應調整，并從而滿足村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業和居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口等4類群體所預期和希望的待遇。公共服務蛋糕不得不做大做高，直接導致了社會治理成本的增加，對于城市管理者來說是一大挑戰。而當前社會公共資源是極有限的一小塊，顯然無法滿足居住證制度實施的需要，因此，在居住證制度的落實陷入僵局。主要表現為當前戶籍二元結構一旦有所松動，以北上廣為代表的戶口高能地區，極有可能面臨外來人口的蜂擁而入的局面。而且大量外來人口的大量涌入則會影響當地人口原有的待遇，抱怨居住證持有人搶占了城市福利資源，對和外來人員同等分享資源產生抵觸情緒。這都將使得居住證制度在落實過程中遭受阻力，基層政府的工作積極性也將大幅度降低。

其次，高昂的實施成本在政府無法全部消化時，部分成本將會被轉嫁到用人單位的頭上。居住證持有人與本地戶籍人口同權后，用人單位在錄用持有居住證的外來從業人員，在社會福利、義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等公共服務方面同城同樣待遇，這就無疑增加了用人單位的用工成本。而用人單位則極有可能會出現拒不錄用持有居住證的外來流動人口的情況，引發用人單位對居住證持有者的變相歧視，從而影響外來人員的就業機會。強大的經濟基礎是落實居住證制度的前提，建設完善的社會保障體系是制度完全落地前首先要解決的大問題。

（二）管理機制的設置問題

《居住證暫行條例》的頒布標志著我國關于居住證制度的一部統一性立法規定的正式推出。而每個省市根據自身特點和情況又出臺了一系列響應的中央指示的意見和地方性管理規定，這些規章也更加細化更加具體化，吸收進了地方特點，但是也有部分地區借機人為“技巧性”地對政策落實增加了桎梏，消極應對。在完美的制度如果不能落地、沒有相應的保障機制、缺乏地方政府的大力推行，那最后的結果必然是“水中花鏡中月”。同時更應在全國范圍內確立起相對統一的較低準入門檻，參照上海市分級分類管理的模式來建設居住證制度的管理體制以使得更多的流動人口被納入居住證制度中來。

同時，居住證制度在與社會福利待遇掛鉤之后，流動人口的管理服務機制較過去發生了重大變化，其在教育、養老等諸多社會福利保障領域，都已開出了較為明確的享受清單。但在政策落實的保障條件和責任落實方面，卻存在著較大的模糊之處甚至空白之處。之前的暫住證制度主要是在社會治安領域發揮作用，社會福利保障領域并沒有涉及，因而在流動人口管理中這一部分是缺失的。比如在準入門檻的設置問題上需要仔細論證，制定出合乎實際切實可行的標準，不然將引發極其嚴重的不利后果。如2003年8月，河南省鄭州市入戶政策完全放開，允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口，結果一年內就新增入戶人口l5萬人，人口激增帶來了城市交通的擁擠、教育資源的急劇緊張以及社保和城市治安的巨大壓力。從另一方面分析，居住證的門檻設置過高又會失去應有的目的和意義。因此，在考量居住證的門檻設置條件時，必須充分考慮非城市人員的基本狀況又要認真調研排查各個城市的財政供給和城市承載力，將居住證分類分級，不同的等級賦予不同的“市民待遇”，而這又將帶來外來人口內部形成分化的問題。因而若想讓居住證制度發揮實效，實現惠及所有符合條件的流動人口的宏偉目標，就必須落實地方政府的相關責任，同時管理技術也要跟上形勢，創設出全新的管理機制從制度層面提供保障。

（三）對“流動性”的認識問題

戶籍制度的問題在于妨礙了人力資源在全社會的優化配置；阻礙了城市化、現代化進；導致公民待遇不公平；影響了公平心理認同和社會和諧穩定，提升了社會治理成本。在從暫住證過度到居住證的過程中，居住證制度本身對于流動人口的流動性認識存在一定的不足。按照現行居住證管理規定來看，絕大多數都以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，評定居住人口應當享有多少當地戶籍人口享有的各項社會保障權。在勞動力流動日益頻繁的今天，一個人不可能在一個城市終其一生，假使其一個持有A市戶口的人甲分別在B、C、D三地工作n年（n不足轉戶籍人口年限），甲便極有可能永遠無法享有任何一個城市的公共服務資格。而這顯然不符合設立居住證制度“平權”的目標，值得深思。

三、基于社會治理理論的居住證落地措施

（一）構建公共成本分流體系

在當前這樣一個新舊制度的交替時期，城市供養人口的極速膨脹與地方政府有限財力之間的矛盾將愈演愈烈難以調和。而且，我國的城市化模式一直遵循著“農村向城鎮、落后地區向發達地區”的單向趨勢梯度流動，城市尤其是大城市的戶籍人口基本上無變動。面對如此不正常的現狀，必須強化居住證制度落地的創新模式，在社會福利、義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房等公共服務方面實行分流體制。如最近公安部關于戶籍制度改革的通報會中明確，農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業和居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口等4類群體可以在社會福利、義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療、保障性住房享有同城待遇。除此，我們還應該鼓勵本地老年人異地養老，允許醫療保險的異地轉賬結算；一些城市還應該通過項目補貼，鼓勵一些外來人員異地創業或就業，如此通過公共財政的輔助，從而領取居住證的外來人員享受同城化對待。

（二）設置逐漸降低的準入門檻

“農民工是傳統的戶籍制度與自由的市場制度相結合的產物。從職業角度講，他們是工人，從身份上講，他們是農民。這種職業身份與戶籍身份的矛盾使他們并沒有同工業化和城市化同步，沒有真正融入城市的主流社會和主流生活，而是演變成為一個日益被邊緣化的新弱勢群體”?；菝裾呋菁暗娜罕娎懋斣蕉嘣胶?，但當前因城市的財力和承載力有限，門檻設置過低會導致制度難以維繼，因而門檻設置應當是一個“逐步降低”的過程。實踐證明，如何事物的發展歷程均是漸進式，是螺旋式上升波浪式前進的過程，有時可能還會出現反復甚至停滯狀況。例如在2002年上海市在全國率先推出了居住證制度，但其對象僅限于具有高學歷的境內外各類人才；而到了2004年上海市居住證使用對象擴大到“在本市居住的非本市戶籍的境內人員”，具體包括人才、就業和投靠就學三類；再到2006年上海市明確提出要推進實施農民工居住證制度，即將在城市工作和居住達到一定年限并有技術專長的農民工也納入了居住證的申領范圍；而在2015年6月19日，上海市頒布新的《上海市居住管理辦法》，將可申領人群明確為合法穩定居住、合法穩定就業（參加本市職工社會保險滿6個月）、投靠具有本市戶籍親屬、就讀、進修等需要在本市居住6個月以上的三類人群。通過漸進的方式不斷降低申領標準，最終實現居住證的流動人口全覆蓋。這應該是其它城市學習的藍本。

（三）構建全社會聯動的治理模式

社會治理的實現需要全社會各階級、各階層的共同努力，因而應當將多層次主體均吸納進這樣一個問責機構中來，尤其流動人口中應該選取代表，他們的評價才是對于居住證制度實施效果最為客觀準確的評判。其中，地方政府作為改革的一線力量，其工作成效將直接關系到改革的成功與否。而不少地方政府在居住證制度的落實過程中陷入地方保護主義的泥淖，缺乏大局觀，沒有改革的魄力，最終導致制度難以收獲預期成果。因此，在為流動人口提供基本的公共服務，比如就業培訓、社會保障、子女教育、醫療、養老等等方面，各地政府財政需要作更大的貢獻、承擔更大的責任。從這個角度來講，需要大家共同努力，中央和各級地方應共同發力、共同發揮作用。

同時，加快財稅體制、社會保障制度等配套措施的改革步伐，創新管理方式融入現代化技術，革新工作思維跳出地方的圈子來看流動人口的貢獻。充分考慮到流動人口的流動性特征，可先在某一經濟發展水平基本一致的廣泛區域內（如在江浙滬地區實現社會保障體系一卡通）實現社會保障體系的聯網聯動，將其社原會貢獻積分折算計入流入地的新證中，最終將區域逐漸擴展至全國范圍內，保障流動人口不會因工作地的變更導致已享有的福利待遇也被“清零”。最終對改革和落實居住證制度形成合力，盡快使這項利國利民的改革措施惠及于民。

總之，居住證制度是戶籍制度改革中一個承上啟下的中間階段，是打破城鄉戶籍二元結構的一個過渡階段，在我國仍然處于一個摸索實踐的階段，尚未形成一個統一的標準。橘生淮南則為橘，橘生淮北則為枳。盡管一些城市有較為成功的試點經驗，但在居住證制度的落地過程中，各級政府決不能生搬硬套式的將其他城市的管理模式移植到本地來，應當根據自身實際情況，聯系實際，打造出符合地方特色滿足自身需求的制度框架，實現居住證制度的安全著陸。

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