論我國旅游資源開發的地方性法律保護

摘 要 我國旅游資源開發是旅游事業發展的需要，但旅游事業發展不能以犧牲文物保護為代價，過度、無原則的旅游資源開發，不僅破壞風景名勝區的生態環境，而且容易損毀珍貴文物。《立法法》修訂后，設區的市可以擁有授權范圍內的立法權，其中，旅游資源保護就是重要的授權事項。本文以江蘇省鎮江市的地方立法為例，對我國旅游資源開發的地方性法律保護加以分析研究。

關鍵詞 旅游資源 法律保護 地方立法

基金項目：本文系江蘇省高等學校大學生創新創業訓練計劃2015年立項項目省級重點項目“我國旅游資源開發及其法律保護問題研究——以江蘇省鎮江市為例”（項目編號：201510299014Z）；2015年江蘇大學第14批學生科研課題立項項目“我國文物旅游資源開發及其法律保護問題研究——以江蘇省鎮江市為例”（項目編號：14C313）研究成果。

作者簡介：劉源，江蘇大學文法學院法學本科生，研究方向：環境資源法。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-163-02

隨著我國旅游事業的發展，地方風景名勝區的開發可謂方興未艾。固然，旅游資源的開發具有較好的旅游資源價值，并能產生一定的經濟效益。但旅游資源的開發必須是適度的并且采取合理的方式，否則容易破壞旅游生態環境，甚或損毀不可再生的文物遺址。一般來說，旅游資源的開發根據地方決策實施，因此，加強地方立法，完善地方性法律保護，對預防和制止對文物旅游資源的過度、盲目開發具有較強的現實意義。

一、我國旅游資源開發與保護現狀

我國作為擁有上下五千年歷史的文明古國，文化底蘊深厚，在歷史發展的過程中形成了許許多多的名勝古跡。如今，國務院已公布7批全國重點文物保護單位，共4295處；被列為國家歷史文化名城的城市共有127座。我國旅游資源分布廣泛卻又相對集中，主要分為林海雪原火山生態旅游區、華夏文明名山古跡旅游區、草原大漠蒙古族風情旅游區、沙漠綠洲絲綢之路旅游區和高原雪域宗教文化旅游區。在這些旅游區內存在著不同時代的各種文物，不同的文物體現著不同的民族特色，可以看作中華民族不同時期文化的精華和濃縮。豐富的文物資源為我國旅游資源的開發和旅游業的發展奠定了堅實的基礎。

改革開放以來，我國經濟飛速、健康發展，文物旅游資源的開發受到高度的重視，已經成為我國開發建設的一個重要方向，旅游業成為很多地區經濟最具潛力的新增長點和未來經濟發展的支柱產業，文物的開發利用得到加強。但是在各地文物旅游資源開發的過程中，存在著一些普遍的問題，比如脫離實際情況盲目開發、文物保護意識差、文物保護部門地位低、經費與技術投入不足、文物展示形式單一等等。

我國十分重視旅游資源開發的立法與法律保護。總體而言，我國的多部法律、法規及規范性文件中都涉及到文物旅游資源法律保護的內容，從最重要的《中華人民共和國文物保護法》到國務院頒布的行政法規、國家有關部門頒布的部門規章，再到數量眾多的地方性法規，都體現出重視文物旅游資源法律保護及可持續發展的理念。我國憲法明文規定：“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要的歷史文化遺產。”《中華人民共和國文物保護法》已于1982年正式實施，并根據實施情況幾經修訂，最新一次修訂是2015年4月24日。相關法律有《中華人民共和國城市規劃法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民治安管理處罰法》等等。此外，很多省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常委會根據當地的實際情況，也制定了有關部門保護文物旅游資源的地方性法規。《立法法》修訂后，設區的市可以擁有授權范圍內的立法權，其中，旅游資源保護就是重要的授權事項。這就進一步深化與拓展了地方旅游資源開發的法律保護。

二、我國地方旅游資源法律保護存在的問題

我國的文物旅游資源眾多，分布廣泛，除了需要建立統一的制度進行管理和保護之外，還需要結合各地的不同情況設定具體的保護及懲罰措施。《中華人民共和國文物保護法》等重要法律法規的施行，需要地方政府的大力配合和深入貫徹落實。結合地方特色發展旅游業，因地制宜，開發和保護并重，才能使文物旅游資源的法律保護制度發揮應有的效果。雖然目前很多地區已經出臺了針對當地文物旅游資源法律保護的規范性文件，在預防和懲罰破壞文物行為方面起到了一定效果，但是在地方對文物旅游資源的法律保護中依然存在一些普遍的問題和不足。

其一，立法水平參差不齊。由于缺乏國家性專項法律的指導和規范，全國各地立法的水平和進程參差不齊，部分地區的地方政府依然缺乏對文物保護工作的重視，文物保護的立法工作止步不前。

其二，制裁性規定模糊不清。據法律規范三要素說，任何法律規范均由假定、處理和制裁三個部分組成，缺乏其中任何一個要素，都無法實現法律規范對行為特有的強制和約束作用。 在各地方法規中普遍存在僅僅規定行為模式，卻對制裁缺乏相應規定或者模糊不清的情況。從嚴格意義上來說，這樣的文件缺乏構成要素，不能稱為規范性的法律規范。地方法規或條例若只規定旅游者的義務，而不明確規定不履行義務應當承擔的法律責任，是無法起到預防和禁止游客在文物上胡亂涂鴉、隨意踐踏等破環文物的行為的作用的。

其三，各地的文物部門難以實現有效管理。部分地區的地方政府因為追求短暫的經濟利益將國有文物的經營權出賣給個人或企業，這類行為既違背了文物保護利用的規律，又違背了我國文物保護的規定。在文物保護中應當堅決反對把文物劃歸非相關部門管理，文物部門應當積極、主動地進行有效管理，實施“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的方針。

三、江蘇省鎮江市旅游資源立法保護的啟示

江蘇省鎮江作為一座擁有三千多年歷史的文明古城，歷史文化積淀深厚，自然資源與人文資源兼具，文物旅游資源十分豐富，“三山”及南山等名勝古跡聞名全國。在鎮江有多處歷史悠久的宗教寺廟，比如金山寺（1500多年）、焦山寺（1400多年）、寶華山昌隆寺（1500多年）、茅山道院（近2000年）。此外，鎮江豐厚的書法遺存也對國內外書法家和書法愛好者有著很大的吸引力。焦山的碑林圖書館保存了7個朝代的書法名家和書法名人的書法作品。其中已有1700多年歷史的南朝陵墓石刻無論是在數量、雕工還是保存上，均為全國罕見。 經過近幾年的發展，鎮江的旅游業取得了長足的發展，為了提高旅游資源的整體質量，鎮江市政府不斷增加旅游區建設和保護的投資力度。然而，鎮江市的旅游資源雖然很多，但是缺乏開發的深度，沒有充分展現旅游資源的特色。在日后旅游資源的開發中要更加注重開發的深度和創新性，突顯出鎮江獨有的歷史文化特色。

在2015年11月30日召開的省十二屆人大常委會第19次會議上，《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》（以下簡稱《條例》）提請省人大常委會會議審議批準，成為2015年7月31日江蘇省批準6個地級市擁有地方立法權之后的地方法規“處女作”。 《條例》通過審議后，于2016年2月1日正式開始實施。《條例》的頒布和實施標志著鎮江文物旅游資源的法律保護開啟了新篇章。江蘇省人大常委會副主任公丕祥在審議中對鎮江市首部法規給予高度評價：“這部法規選題得當、準確，符合立法規定；這部法規同時在全省首批獲得立法權的城市中發揮了較好的示范引領作用。”

近年來，在發展經濟的過程中，隨著土地的征用和商品房的開發，部分極具歷史文化底蘊的文物遺址和古老街區遭到了嚴重破壞。 2010年，鎮江市因為“如意江南”商業小區的建造，破壞了宋元時期的千年糧倉遺址和建筑，造成了無法挽回的價值損失，在鎮江市的文物旅游開發及保護歷史上留下了灰暗的一頁。同樣，由于缺少立法的支撐，“三山”及南山名勝風景區的文物遭到破壞，在景區內違規開發、違章搭建的情形時有發生，僅僅依靠城鄉規劃法、環境保護法和各風景區內部制定的管理制度等難以保證文物旅游資源保護的方方面面。在這一背景下，《條例》的施行使得鎮江城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護迎來了轉折點。

其一，通過立法明確景區管理職責。《條例》分為總則、規劃與保護、利用和管理、法律責任等四部分，明確了以下重要內容：（1）市人民政府設立的三山南山風景區管理機構負責風景區的保護、利用和統一管理工作；（2）市人民政府應當建立協調機制，對景區規劃、保護、建設、利用和管理過程中需要協商解決的事項進行協調；（3）景區管理機構在景區規劃、建設等方面的管理職責。將市人民政府及其設立的景區管理機構的職責通過立法方式確立，相比之前定立的管理制度而言具有了權威性和強制性，對保證景區管理的實際效果，提高管理的效率等都具有一定的作用。

其二，充分體現新環保法的理念。《條例》結合新環保法的要求，提倡建立生態賠償機制，提出“對為保護風景名勝資源受到限制開發的地區給予補償” ，并對濕地、森林及水資源保護作出專門規定，要求環境保護部門監測金山湖、回龍水庫、珍珠湖、運糧河及相關水體水質，定期發布監測情況。此外，還全面禁止景區內的開山、采石、開礦、開荒、毀林、取土、修墳立碑等破壞景區活動，全面禁止修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設施，全面禁止捕獵野生動物、擅自捕撈水生動植物以及區域內攜犬、垂釣、游泳等行為。 對新增摩崖石刻、碑碣、雕塑等、設置戶外廣告、開展游樂、演出、會展等活動則需要經過三山南山風景區管理機構審核后，依照有關法律、法規的規定辦理審批手續。

這些規定結合三山南山景區的具體情況，從保護景區生態環境的角度出發，對一些開發、經營活動做出禁止和限制，符合新環保法的要求，充分體現環境保護、尊重自然的理念。

其三，明確制裁性規定。在之前定立的一些有關文物旅游資源保護的地方法規中，存在制裁性規定規定不明的情況，這成為地方法規中較為普遍的問題。而《條例》在第四章中明確了違反義務需承擔的法律責任，列出了和前章規定義務相對應的處罰措施，處罰措施以罰款為主，根據行為的輕重程度決定罰款的力度。制裁性規定的明確對預防、禁止旅客破壞景區生態環境的行為起到了較強的限制和打擊作用，同時也體現了地方性立法的不斷進步和完善。

注釋：

孫國華、朱景文.法理學.中國人民大學出版社.2002.282.

彭麗麗.鎮江市旅游業發展關鍵策略研究.江蘇科技大學.2011.11-12.

朱元昱.鎮江文化旅游資源開發研究.復旦大學.2012.48.

《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》第6條、第14條、第15條、第16條.

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