論發揮政府法律顧問的作用

李云捷　余璟　譚睿娟

摘 要 根據黨的十八屆三中、四中全會，四川省十屆五次全會精神，應該進一步完善政府法律顧問制度，把其作用充分的發揮。政府法律顧問制度建設的積極推進不僅是創新社會治理和轉變政府職能的現實需求，也是促進依法行政、建設法治政府的迫切要求。政府法律顧問的作用與其定位密切相關，有什么樣的角色定位，就會發揮該角色的功能和作用。基于此本文先討論政府法律顧問的角色定位，再分析政府法律顧問應當發揮什么樣的作用，以及如何發揮作用。

關鍵詞 政府 法律顧問 依法行政 法律意見

作者簡介：李云捷，四川廣播電視大學，副教授；余璟，四川廣播電視大學，講師；譚睿娟，四川廣播電視大學，副教授。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-161-02

一、政府法律顧問的定位及其作用

（一）政府法律顧問角色的正確定位

進入新世紀后，政府法律顧問制度得到充分發展，政府法律顧問的角色定位也一直處于逐步探索階段。上世紀八十年代末，司法部制定的《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》第2條規定：“律師擔任政府法律顧問為促使政府依法行政提供法律服務。”1993年國務院批準的《司法部關于深化律師工作改革的方案》明確提出“擔任政府的法律顧問是律師的主要任務之一”隨之這一制度進入試點試行時代。

從實踐來看，我國各級政府及其部門陸續開始聘請政府法律顧問的工作，積累了經驗。

（二）政府法律顧問的作用

從我們定位的政府法律顧問角色和目前政府法律顧問工作的實際情況，政府法律顧問的主要作用有以下幾點：

1.政府決策的合法性有程序上的保障。十八屆四中全會公報指出：“行政機關應該建立健全審查重大決策合法性機制，決策未經合法審查亦或者審查不合格者，不得進行討論”政府重大決策的合法性審查是政府法律顧問一項重要工作內容。

2.政府依法行政的內涵得以實現。國內行政機關組織實施現行法律的80%、現行地方性法規的90%以及全部的行政法規、規章，作為地方政府的決策者，要想做到全部掌握、精通這些行政法律、法規、規章顯得不現實。 作為政府的法律顧問，一是可以通過合法性審查避免行政行為的依據違法；二是可以減少具體行政行為違法；三是可以對違法行政行為進行糾正。

3.有利于糾紛的合法合理解決。政府部門履職過程會產生訴訟或非訴訟糾紛，如房屋租賃、征地問題，以及政府采購后的支付問題的糾紛十分普遍。出于對行政相對人的保護，在行政訴訟法的規范下，政府作為被告的案件也日益增多。對于政府作為一方主體的糾紛，如果政府法律顧問能夠全程介入將促進糾紛的有效化解。另外，針對信訪案件，政府法律顧問如果能夠參與信訪溝通全過程，發表或出具法律意見，也將有利于依法處理問題、及時化解矛盾。

4.有利于政府法律風險防范和應對。以拆遷為例：政府確定拆遷，制定和實施拆遷、補償方案，整個過程備受社會公眾矚目、事關各方利益，聘請政府法律顧問對拆遷的合法性和實操性進行論證和法律全程輔導將有助于將拆遷中的法律風險和社會穩定風險控制在最低；如果出現糾紛，在政府法律顧問的幫助下也可以順暢的合法合理應對。

5.有利于提高政府的法治形象。法治國家的基本治國方略意味著中國政府必須是法治政府，政府法律顧問團隊指導行政機關依法決策、規范執法；在糾紛處理上引導人民群眾依法維權，維護政府合法權益，保證政府各項工作依法進行。

二、政府法律顧問作用發揮的現狀

政府法律顧問作用的發揮取決于政府法律顧問由哪些人組成、發揮作用的領域和范圍、發揮作用的途徑和方式。在分析當前政府法律顧問作用發揮的現狀時，將從這幾個方面展開：

（一）政府法律顧問發揮作用的人才基礎

從各地選聘政府法律顧問的基本條件來看，法律顧問應當符合下列基本條件：遵守憲法和法律，擁護黨的路線、方針和政策，具有良好的職業操守和道德修養；熟悉縣情、社情、民情和政府工作規則，熱心社會公共事業；身體健康，責任心強，有時間和精力履行法律顧問職責。基本條件要求的主要是道德修養標準和職業操守，核心在于“德”，除了基本條件還要求專業條件，通常會要求具備下列條件之一：

1.受系統的法學教育及其他領域專業教育，具有較高的專業理論水平和豐富的實務工作經驗。

2.高等院校從事法律教學科研工作者，法學理論功底深厚；機關事業單位中具有法律職業資格的人員。

3.律師事務所經驗豐富的律師。

從政府法律顧問選聘的條件來看，能夠擔任政府法律顧問的應當是專業高水平的德才兼備人士。在人才儲備充足的大城市，政府法律顧問發揮作用的人才基礎更加扎實；而在人才相對匱乏的中小城市，政府法律顧問作用的發揮可能就會受到影響。

（二）政府法律顧問發揮作用的領域和范圍

依托司法部制定的關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》，和政府法律顧問工作的實際情況相結合，當前涉及到政府法律顧問的服務范圍主要為以下幾點：

其一，政府在出臺法律、法規、規章制度以及規范性文件的過程中，政府法律顧問應當積極的參與其中。其二，為政府行政工作提供建設的法律基礎。其三，提供政府輔以咨詢服務，代理或者參與牽扯政府的案件。其四，參與非法信訪，和政府一起處理區域內突發情況。其五，和政府部門配合，參與改制、研究國企的產權交易等工作。其六，監督執法、進行培訓、研究法律等工作。不僅如此，法律顧問還應該和政府工作的實際情況相結合，積極培訓政府工作人員，普及法律知識，在遇到的新問題中運用法律顧問進行理論研究，使用實踐和理論相結合的方式提升法律務實。

（三）政府法律顧問發揮作用的途徑

當前，政府法律顧問其作用的方式和途徑的種類主要有：

1.“一事一議，無事不議”。政府通常對法律顧問的定位為外部工作者，不需要長時間在政府辦公機構辦公，工作模式通常是政府部門在工作中，遇到不易解決的或者把握不準的情況，方才啟動法律顧問程序，要求政府法律顧問就具體問題或事件，提供專業意見或法律代理服務。

2.政府法律顧問的工作方式既有“面對面”的，也有“非面對面”。“面對面”的方式，顧名思義就是政府工作人員就具體事項，與政府法律顧問當面交流，具體又可以分為“面談式”和“會議式”，根據所處理事情性質的不同，由政府工作人員決定是采用簡單的面談還是正式的會議形式。“面對面”按參與人數來看，又可以分為“一對一”和“多對一”。政府可以召集一名法律顧問也可以召集多名法律顧問共同商討。針對“會議式”顧問，一般為多個法律顧問出席并發表法律意見和充分討論，并形成會議記錄。“非面對面”式顧問，即通過通訊工具如電話、郵箱、微信等來對問題進行交流， “面對面”方式有利于政府法律顧問與政府工作人員之間實現充分交流，但花費時間長。“非面對面”顧問節約時間成本，但交流不及“面對面”充分。

3.“書面”和“口頭”方式并存。政府法律顧問在政府的要求下提供書面和口頭兩種方式的顧問服務，書面形式通常為要求政府法律顧問出具法律意見書、合法性審查意見書等，這種形式正式并且有證可查，因此法律顧問在出具書面法律意見時格外小心謹慎。口頭形式顧問可以是電話或面談征詢法律意見，這種形式有利于意見的充分表達，但通常不會記錄，有時也可能造成誤解。

三、當前影響政府法律顧問發揮作用的幾個因素

在對政府法律顧問發揮作用的基本情況進行歸納總結之后，論文將繼續分析影響政府法律顧問作用發揮的因素，依托這些因素的影響，尋找制約政府法律顧問作用發揮的原因。

第一，政府法律顧問參與政府工作事務的程度影響了發揮其作用的大小。政府法律顧問完成政府交辦的事務需要了解政府對此的各方面要求。

第二，政府法律顧問參與政府法律事務需要政府提出明確的參與“時間點”。雖然許多地方政府選聘了政府法律顧問，但對于“哪些領域、事務必須聽取法律顧問意見”，“哪些領域、事務可以聽取意見”并沒有一個基本原則和相對清晰的標準。

第三，政府法律顧問服務的領域是否與其自身的專業所長相符。比如涉外事務、證券、金融、國土資源、城市的規劃建設等都需要提供專業的服務。

第四，政府法律顧問的組成是否科學合理。政府法律顧問除了在專業知識領域考慮搭配外，在來源和職業上也應當考慮合理搭配。律師、機關法律事務工作者擅長法律實務操作，實戰經驗豐富。在發達城市律師的專業細分十分明顯，但在不發達、欠發達地區律師通常綜合業務做得較多，專業細分不明顯，可能會影響政府法律顧問的專業處理效果。來自高校科研院所的教師、研究人員擅長理論研究以及對問題的宏觀把握，有利于發現問題、分析問題和解決問題，但有可能實務操作上沒有太豐富的經驗。政府法律顧問的選聘來源上應合理架構，兩大類人才都應當配備，尤其應當考慮理論與實務兼備的人才。

第五，政府法律顧問要發揮應有的作用，應當具備以下相關的保障機制。

1.依托法律、法規，政府部門應該健全相關保障機制，便于法律顧問能夠獨立發表和法律相關的意見。如果政府法律顧問受到政府的干預有可能會影響獨立見解的發表。

2.獲取與處理政府法律事務相關的資料、文件的保障機制。如果沒有明確的權利和相應程序的保障，法律顧問因為材料掌握不全而影響法律意見的發表。

3.辦公地點和時間保障，如果沒有相應的辦公場地和辦公設施，有可能會影響法律顧問與政府之間的相互了解和充分溝通。

四、提高政府法律顧問作用發揮的對策和建議

第一，繼續完善各級地方政府法律顧問制度。政府事務往往具有全局性、廣泛影響性，需要微觀結合宏觀，因此政府顧問團隊中應當有經過法律知識系統學習、專門以法學作為研究對象的專業人士。另外，應當通過制度擴大政府法律顧問發揮作用的領域和范圍，突破傳統的法律咨詢、參與行政復議及行政訴訟等服務事項。從多角度、全方位全程介入政府的日常工作，充分利用好法律顧問，為政府制定規范性文件，解決糾紛，處理重大投資項目等上提供法律后盾。

第二，重點完善法律顧問的準入制度，選聘德才兼備的法學專業人士；合理搭配各領域各專長的法律顧問。

第三，作為政府法律顧問的律師、高校科研院所專業人士、機關法律工作人員應當提高社會責任感，以德養才；多渠道了解所服務政府的基本情況、工作內容、工作方式；隨時增強法學專業知識的學習和提高專業能力，遇到法律實務應當認真鉆研力爭提出最有效和最可行的解決方案；在擔任政府法律顧問期間，應當處理好日常工作與政府法律顧問工作之間的平衡，為政府法律顧問工作留足充分的時間和精力，多和政府進行交流，因此問題解決的思路應當具有全局性、整體性，這就要求政府法律顧問對新型和難點問題要有相當的研究，做好充足的策略、方案準備；正確處理法律和政策關系，明確法律是行為的準則，政策不能夠違背法律。

第四，政府內部各部門應當配合政府法律顧問開展工作，政府法律顧問應當同各部門多交流溝通，共同促成依法行政目的的實現。

注釋：

馬維國、李旻靜.政府法律顧問在構建和諧社會中的作用.中國律師.2007（12）.

以上條件參考了四川省、廣東省、北京市、上海市、成都市、深圳市、大連市、沈陽市等地的政府法律顧問招聘條件。

劉凌.政府法律顧問制度思考.使命與發展——第四屆西部律師發揮在那論壇論文集.2011.

孫鳳良.積極推行政府法律顧問制度的幾點思考.科技經濟市場.2015（3）.

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[2]沈群、劉志強.政府法律顧問制度規范化思考.法制與社會.2011（11）.

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