探析海域使用權(quán)抵押融資法律制度的完善路徑

劉怡琳 譚云

摘 要 海域使用權(quán)具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以其為抵押財(cái)產(chǎn)進(jìn)行融資是資源優(yōu)化配置發(fā)展的趨勢。當(dāng)前我國海域使用權(quán)抵押的基本法律制度體系已經(jīng)初步建立，相關(guān)的抵押融資項(xiàng)目發(fā)展迅速，但是仍然存在立法層級(jí)較低、缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性文件管理、權(quán)利價(jià)值衡量困難、權(quán)利實(shí)現(xiàn)存在法律和現(xiàn)實(shí)障礙等問題。因此，我國應(yīng)盡快完善立法，實(shí)行統(tǒng)一的海域使用權(quán)抵押管理制度，設(shè)立專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，推動(dòng)海域，正確運(yùn)用市場發(fā)展的兩個(gè)階段，提高實(shí)現(xiàn)對(duì)海域使用權(quán)的抵押權(quán)，以推動(dòng)開發(fā)利用海域的抵押貸款。

關(guān)鍵詞 海域使用權(quán) 抵押 融資 法律制度

作者簡介：劉怡琳，大連財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法；譚云，大連財(cái)經(jīng)學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-100-02

海域是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，海域使用權(quán)作為用益物權(quán)的法律性質(zhì)已經(jīng)得到了我國物權(quán)法的確認(rèn)，該權(quán)利具有重要的使用價(jià)值，尤其是其作為權(quán)利抵押的客體來擔(dān)保融資的重要作用，得到了海域使用權(quán)人、銀行及有關(guān)海洋行政管理部門等的認(rèn)可和重視。但目前我國尚缺乏關(guān)于海域使用權(quán)抵押的統(tǒng)一制度，其抵押擔(dān)保融資的程序如何設(shè)置、實(shí)體問題如何解決，這一問題已成為亟待解決的重要理論和實(shí)踐問題。

一、我國海域使用權(quán)抵押融資的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）海域使用權(quán)抵押的基本法律制度體系初步建立

1993年5月，財(cái)政部、國家海洋局聯(lián)合頒布了《國家海域使用管理暫行規(guī)定》，這是使用正確的方式管理海洋的探索與思考；2001年10月，《中華人民共和國海域使用管理法》通過，其中專章規(guī)定了海域使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的具體要求，標(biāo)志著中國海域的產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)最初成立。2007年3月，《物權(quán)法》中明確了海域使用權(quán)的物權(quán)屬性，為海域使用權(quán)抵押制度的發(fā)展奠定了法理基礎(chǔ)。與之配套的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》和《海域使用權(quán)登記辦法》明確規(guī)定海域使用權(quán)的抵押貸款的基本條件和登記程序。至此，我國海域使用權(quán)抵押的基本法律制度初步建立。

與此同時(shí)，為了促進(jìn)海域使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，各省市紛紛鼓勵(lì)海域使用權(quán)抵押融資產(chǎn)品的創(chuàng)新服務(wù)，探索性地出臺(tái)諸如《山東省海域海島使用權(quán)抵押貸款實(shí)施意見》、《福建省海域使用權(quán)抵押登記辦法》、《東營市海域使用權(quán)抵押貸款管理辦法》、《威海市海域使用權(quán)抵押授信管理規(guī)定》等文件，較為詳細(xì)具體的對(duì)海域使用權(quán)抵押融資問題做出了規(guī)范，提高了海域使用權(quán)的二級(jí)市場交易法律制度體系進(jìn)一步形成。

（二）海域使用權(quán)抵押融資項(xiàng)目的快速發(fā)展

根據(jù)國家海洋局近5年《海域使用管理公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)顯示，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全國海域使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，抵押金額逐年上升（參見表1）。從省份的區(qū)域分布上看，海域使用權(quán)抵押項(xiàng)目辦理較為活躍的地區(qū)主要為遼寧、山東、福建、江蘇、浙江五省。而從這些數(shù)據(jù)可以看出，海上漁業(yè)、海上交通、海上工業(yè)和海上造陸用海為海域使用權(quán)抵押活動(dòng)涉及的主要種類。其中，漁業(yè)用海使用權(quán)抵押登記的占比逐年降低，海上工業(yè)和圍墾用海市場價(jià)值首屈一指。總體來說，海域使用權(quán)抵押融資業(yè)務(wù)有著巨大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。

表1：我國2010-2014年海域使用權(quán)抵押登記情況總結(jié)表

二、我國海域使用權(quán)抵押融資方面存在的主要問題

（一）缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性文件，立法層級(jí)較低

前文已經(jīng)提到，我國海域使用權(quán)抵押的基本法律制度體系已經(jīng)初步建立，但是，這一體系僅僅是構(gòu)建了海域使用權(quán)抵押制度的基本框架，遠(yuǎn)未完善。具體體現(xiàn)在：規(guī)范此問題的法律主要為《海域使用管理法》和《物權(quán)法》，抵押貸款的問題，但這兩部法律都沒有明確規(guī)定海域使用權(quán)的抵押問題。在國家海洋局頒布的兩部規(guī)章《海域使用權(quán)管理規(guī)定》和《海域使用權(quán)登記辦法》中，確實(shí)對(duì)海域使用權(quán)抵押問題進(jìn)行了規(guī)定，但這些規(guī)定實(shí)際上也僅僅是確認(rèn)了海域使用權(quán)可以抵押這一事實(shí)，對(duì)于其抵押的具體操作規(guī)則并未進(jìn)行規(guī)范。而各省市出臺(tái)的相關(guān)管理辦法的內(nèi)容之間存在各種差異，銜接配合度也較差，且其立法層級(jí)普遍偏低，無法為實(shí)踐操作提供統(tǒng)一的指導(dǎo)。這樣單薄的法律制度基礎(chǔ)顯然不能滿足海域使用權(quán)抵押融資及流轉(zhuǎn)的實(shí)際需要。

（二）海域使用權(quán)價(jià)值衡量困難，缺乏專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)

抵押的關(guān)鍵流程之一就是評(píng)估，評(píng)估結(jié)果直接影響融資額度。而海域使用權(quán)類型多樣，存在自然環(huán)境、資源狀況等因素的影響，權(quán)利人的用海經(jīng)營狀況也難以認(rèn)定，導(dǎo)致海域使用權(quán)的價(jià)值差距很大，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一細(xì)化。目前我國對(duì)海域價(jià)值進(jìn)行評(píng)估的主要方法是收益還原法，對(duì)海域進(jìn)行未來的一年收益的評(píng)估，在用一個(gè)還原率計(jì)算這段時(shí)期的總收益。但由于暫時(shí)缺少關(guān)于海域使用權(quán)的相對(duì)專業(yè)的估價(jià)機(jī)構(gòu)和專業(yè)組織，所以現(xiàn)在使用土地、房地產(chǎn)等行業(yè)的評(píng)估方法，甚至許多項(xiàng)目直接就是由土地評(píng)估機(jī)構(gòu)完成的。這樣的估值難免會(huì)出現(xiàn)各種偏差和漏洞，嚴(yán)重阻礙了海域使用權(quán)抵押的發(fā)展。

（三）海域使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)存在法律和現(xiàn)實(shí)障礙

對(duì)于一般的抵押物，抵押權(quán)人可以通過折價(jià)、拍賣、變賣等方式來實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。但這些方式在遇到海域使用權(quán)抵押時(shí)卻顯得異常脆弱。海域使用權(quán)與一般抵押財(cái)產(chǎn)有明顯的不同之處，根據(jù)《海域使用管理法》的規(guī)定，海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓并不自由，需要滿足若干程序性和實(shí)體性條件，同時(shí)需要經(jīng)過相關(guān)海洋行政主管部門的批準(zhǔn)。這就限制了通常為銀行等金融機(jī)構(gòu)的抵押權(quán)人通過折價(jià)形式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的可能性。而拍賣、變賣形式盡管沒有法律條件的直接制約，但由于我國海域使用權(quán)二級(jí)市場的不發(fā)達(dá)，加之評(píng)估制度缺乏導(dǎo)致的海域使用權(quán)價(jià)格的不確定性等原因，往往使抵押權(quán)人無法獲得權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障。

三、有關(guān)如何完善海域使用權(quán)融資制度的建議

（一）補(bǔ)充現(xiàn)有立法，構(gòu)建統(tǒng)一的海域使用權(quán)抵押法律制度體系

該體系的構(gòu)建可以按照以下思路來進(jìn)行：

第一，在基本法《海域使用管理法》中明確規(guī)定關(guān)于海域使用權(quán)是可以設(shè)定抵押擔(dān)保的，同時(shí)對(duì)設(shè)立、變更及注銷海域使用權(quán)抵押等程序和內(nèi)容作出原則性規(guī)定，以奠定該權(quán)利的法律基礎(chǔ)。

第二，完善配套法規(guī)和規(guī)章的內(nèi)容，并對(duì)海域使用權(quán)抵押擔(dān)保的行政管理主體、權(quán)利涉及的各項(xiàng)具體流程進(jìn)行規(guī)定。如在《海域使用權(quán)登記辦法》中單設(shè)抵押登記一節(jié)，將海域使用權(quán)抵押登記作為抵押權(quán)生效的要件；明確在辦理抵押這一步驟中應(yīng)當(dāng)參照執(zhí)行的統(tǒng)一程序及申請審批辦法、抵押登記收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、抵押當(dāng)事人應(yīng)提交的相關(guān)材料文件、海域他權(quán)證書的使用和管理等相關(guān)規(guī)定等。以此改變目前多省市各行其道的現(xiàn)狀，將海域使用權(quán)抵押納入統(tǒng)一的法制軌道。

（二）推動(dòng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立并進(jìn)行資質(zhì)管理

海域使用權(quán)價(jià)值的特殊性決定了評(píng)估工作的重要性。在此需要完成兩項(xiàng)主要工作：

一是價(jià)值評(píng)估統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的確立。對(duì)此應(yīng)加快培育此類專業(yè)人才，結(jié)合各項(xiàng)客觀條件，綜合制定出一整套海域使用權(quán)價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量海域所處的地理位置、臨海用地情況、海域使用權(quán)類型和期限、海域經(jīng)營建設(shè)情況、市場情況等因素，以實(shí)現(xiàn)客觀準(zhǔn)確地為特定海域進(jìn)行估值。

二是推動(dòng)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立，按照地域、層級(jí)等進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)立規(guī)劃，賦予其專門的法律資質(zhì)，保證其作為獨(dú)立第三方的法律地位。同時(shí)為公平公正起見，還要對(duì)這些專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理進(jìn)行定期的認(rèn)證和監(jiān)督。

（三）推動(dòng)海域使用權(quán)二級(jí)市場發(fā)展，完善相關(guān)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式

盡管我們強(qiáng)調(diào)作為抵押權(quán)人的銀行等金融機(jī)構(gòu)順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的可能性，但我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，獲得海域使用權(quán)本身的價(jià)值并非銀行等金融機(jī)構(gòu)的最終目的，銀行等機(jī)構(gòu)最終的目的是獲得資本的流轉(zhuǎn)；而海域使用權(quán)只有交付到合適的使用者手中才能發(fā)揮最大效能，實(shí)現(xiàn)其真正價(jià)值。因此，完善海域使用權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的最佳途徑是將海域使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、拍賣、變賣等方式，配置到更有能力開發(fā)利用海域的人手中。目前，我國物權(quán)法允許雙方?jīng)]有就抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式達(dá)成一致時(shí)，就向人民法院要求將抵押財(cái)產(chǎn)依法處置。這一規(guī)定無疑簡化了抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的時(shí)間和成本。但是，這一方式仍然存在供需者之間溝通不暢的問題。

因此，政府作為管理者，可以建立專門的海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，整合抵押擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等行為的相關(guān)信息，在專門的政務(wù)信息公開平臺(tái)上進(jìn)行公布，以促進(jìn)信息交流，促進(jìn)海域使用權(quán)二級(jí)市場的發(fā)展，以保證相關(guān)權(quán)利人權(quán)利的順利實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，這一舉措也可以從客觀上實(shí)現(xiàn)對(duì)海域使用權(quán)管理的宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理，以保證相關(guān)市場的健康發(fā)展。

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