論社會撫養費之法律性質

摘 要 隨著計劃生育基本國策的深入貫徹落實，必然將使計劃生育從政策導向向制度規范的轉型。而這一轉型的最好體現則恰恰是社會撫養費。本文嘗試以社會撫養費為主要論點，通過對比社會撫養費行政收費論與行政處罰論，結合社會撫養費從政策到制度的建立這一脈絡，來闡述社會撫養費行政收費論合理性及運行原理，同時結合我國司法實踐，剖析問題尋找合理解決方式，以期為我國社會撫養費的征收提供新的模式。

關鍵詞 社會撫養費 行政收費論 行政處罰論

作者簡介：王廷鑫，福建省福清市人民法院，助理審判員。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-070-02

我國作為發展中國家，人口問題一直是制約我國社會主義市場經濟發展的的一道巨大屏障。我國人口約占世界人口的五分之一，但是我國人均可支配資源只占世界人均可支配資源的40%。為了統籌人口與經濟的協調發展，1982年，計劃生育被定為國家的基本國策，“只生一個好”的口號響徹全國。經歷了三十年的嚴格執行之后，計劃生育取得了令人矚目的成就。隨著計劃生育這一國策的深入貫徹落實，必然將使計劃生育從政策導向向制度規范的轉型。而這一轉型的最好體現則恰恰是社會撫養費。

一、社會撫養費概述

（一）社會撫養費的定義

根據我國的有關法律的條文規定，我們將社會撫養費定義主要概括如下：對于在計劃生育的行政主體條件下，一些不符合我國生育相關的法律、法規等相關規定條件下進行違反規定進行生育子女的公民，由于這部分公民的違法生育行為占用了我國很多公共資源，我們要對這樣的公民進行相應的經濟限制，這樣的一種人口與生育管理的相關制度能夠更好的約束公民的生育行為，幫助我國資源得到合理利用。

（二）社會撫養費的功能

社會撫養費主要有三個功能，即“補償功能、處罰功能和調節功能。”補償功能是公民的超生行為是對國家公共資源的超額占用，征收社會撫養費就是對多占有的公共資源進行補償。處罰功能是指社會撫養費的征收帶有一定的威懾和懲戒性制，屬于強制執行的措施。調節功能主要是通過征收社會撫養費從而調節公民們的生育行為，實現我國資源、環境、經濟、人口、社會的協調有序的發展。

（三）社會撫養費的歷史變遷

在人類活動中生育這一行為是對人類進行繁衍的，通過生育來延續人類生命的一種活動。生育活動與人類歷史的變遷關系密切，而人類的生育活動是社會生活中最基本的領域。社會撫養費制度在上世紀八十年代初期叫做“超生罰款”，而到了1994年將“超生罰款”改為“計劃外生育費”，2000年3月國家計生委要求各地將“計劃外生育費”改為“社會撫養費”。因此，社會撫養費制度發展經歷了三個階段，超生罰款階段、計劃外生育費階段以及社會撫養費階段。

1.超生罰款階段：1978年，計劃生育被確立為一項基本國策，但仍然沒有一部完整的計劃生育法律法規，但是已經提出了要實行必要的經濟制裁，即超生罰款政策。這一階段，一方面由于執法手段粗糙，執法水平低下，往往出現很多公民難以接受的極端做法，弄得公民怨聲載道，另一方面，可以幫助以后國家所實行的計劃外生育費以及社會撫養費的推廣奠定了非常有利的社會輿論基礎，幫助國家緩解我國人口問題進行鋪墊。

2.計劃外生育階段：法制建設的發展，人們認識到“超生罰款”與法治化建設的不妥當，有些地方開始用立法規范超生罰款，從而陸續采用“計劃外生育費”這一名稱。從“超生罰款”到“計劃外生育費”的發展是我國立法工作者在不斷探索社會主義法制建設的巨大成果，是人們對計劃生育這一基本國策認識和理解的進一步深化，為第三階段即“社會撫養費階段”的存在和運行提供了良好的基礎。

3.社會撫養費階段：為了更加有效地調控人口數量，在2000年3月2日我國的中共中央、國務院提出了《關于加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》，第一次用政府行文的形式將計劃外生育費更名成為社會撫養費。同時，還提出建立社會撫養費制度的建議。隨后《中華人民共和國人口與計劃生育法》在2001年12月29日頒布，在2002年9月1日正式實施，該法首次是以法律形式進行規定的，對于公民不按照相關法律、法規進行生育子女的國家有權征收相應的社會撫養費。但在這項法律中缺乏具體征收辦法的有關規定，而是授權我國國務院制定的具體征收辦法，根據《中華人民共和國人口與計劃生育法》第四十五條的授權，于2002年8月國務院制定、頒布了《社會撫養費征收管理辦法》，進一步規定了社會撫養費的征收和管理原則、具體制度等內容。隨后各省級人民政府根據國務院頒布的《社會撫養費征收管理辦法》的授權出臺了大同小異的是《實施意見》或《實施細則》，然后各省級以下政府據此制定了執行細則。至此，社會撫養費征收法律制度不但正式確立而且有了具體的征收管理辦法和實施細則。

二、社會撫養費法律定性之爭

社會撫養費之行政處罰論與行政收費論在學術上的對立，歸根結底是社會撫養費法律性質上的界定之爭。本文筆者更傾向于社會撫養費行政收費論。

（一）社會撫養費行政處罰論

社會撫養費行政處罰論是這樣的，社會撫養費我們從法律性質方面進行分析，它歸屬于行政處罰的范疇，從實質上分析這樣的處罰是對公民經濟的一種限制，這樣的限制主要是進行行政處罰財產處罰范疇中的有關罰款。而社會撫養費的本質屬于行政處罰中的罰款。如果我們只為了有效的保證該項經濟限制措施的嚴格穩定，使其不受《行政處罰法》中“違法行為在二年內未被發現的， 不再給予行政處罰” 這一相關規定制約，我們根本沒有必要將其行政罰款的性質改變成行政性收費。根據特別法優于一般法的理論，我們可以在《中華人民共和國人口與計劃生育法》中規定社會撫養費的征收不適用《行政處罰法》第29條兩年的時效規定。同時， 《行政處罰法》第29條“ 法律另有規定的除外” 這一除外條款也為設定社會撫養費特殊征收期限提供了明確的行政法依據。

（二）社會撫養費行政收費倫

社會撫養費行政收費論中是這樣的，一方面將社會撫養費不是行政處罰進行有效的明確，社會撫養費征收目的在于有效的補償國家由于公民不規范生育產生的公共投入方面的額外支出。另一方面，社會撫養費行政收費不具備處罰的色彩，因此對于轉變公民落后的生育觀念有著非常重要的意義，這樣能夠讓我國公民自覺遵守相關的法律、法規中的規定，自身合法生育子女，幫助國家在國際樹立良好的形象，促進國家經濟的穩定發展。

三、社會撫養費行政收費論在司法實踐中的證成

任何一種學術理論都要經過實踐的驗證，實踐是檢驗真理的唯一標準。本文筆者欲通過司法實踐中的案例來證成社會撫養費的行政收費論。

案例一：槐永宏等不服石林彝族自治縣計劃生育局行政征收案。

原告：槐永宏、李詠徽。

被告：云南省石林彝族自治縣計劃生育局（以下簡稱石林縣計生局）。

被告石林縣計生局于2003年8月4日作出石計生征決字[2003]第7號社會撫養費征收決定。該征收決定認定，原告槐永宏、李詠徽于1992年4月16日結婚，1993年1月23日生育一個女孩。2002年5月石林縣計生局接到李詠徽計劃外懷孕的舉報，便于同年6月26日組織人員找到兩原告做工作，并帶李詠徽到石林縣計生服務站做檢查，確診其懷孕6個月。考慮到李詠徽身體等方面的原因，石林縣計生局建議李詠徽到上級醫院做終止妊娠手術，并作出石計生征決字[2002]第2號征收計劃外懷孕費處理決定書，但兩原告未終止妊娠，于2002年9月15日在石林縣醫院產下一女嬰。被告認為兩原告的行為違反了《云南省人口與計劃生育條例》第十八條的規定，屬違法多生育。根據《云南省人口與計劃生育條例》第三十七條和《云南省社會撫養費征收管理規定》第三條第一款的規定，決定對兩原告征收社會撫養費135 954.20元。

本案兩原告認為，被告存在重復收費的事實，即對原告的超生行為加征了社會撫養費，該行為屬于行政處罰。

本案經石林彝族自治縣人民法院判決，撤銷被告石林縣計生局于2003年8月4日作出的石計生征決字（2003）第7號社會撫養費征收決定；由被告石林縣計生局重新作出具體行政行為。

本案中被告石林縣計生局作出兩個行政決定，存在重復征收的事實，歸根結底是對兩原告的超生行為作出的是行政處罰，如前文所述，征收社會撫養費的目的是對超生人員超額占用的社會資源的一種補償，其并非義務性征收，本文筆者認為，社會撫養費應當是一種公益性征收，因此本案的經辦法官作出撤銷石林縣計生局2003年8月4日作出的石計生征決字（2003）第7號社會撫養費征收決定，是在社會撫養費行政收費論基礎上作出的正確判決。

四、社會撫養費行政收費性質的建議

（一）提升社會撫養費理論自洽能力

任何理論想要大家能夠自愿遵守，首先我們需要從自身的邏輯上能夠自洽，對于行政收費論中存在一些相關問題，這些問題陷入邏輯難以自洽的困境中。這就是為什么社會撫養費法律性質在學術上無法統一的根本原因，因此行政收費論必須要提升其在邏輯上的自洽能力。

1.調整社會撫養費在法律中的位置：我們對社會撫養費性質的認識、本質的把握已經逐漸的清晰，社會撫養費作為對社會公共投入的補償并不是因為違法而需要在法律上承擔責任，因此，將社會撫養費的有關規定在“法律責任”章存在一些不適宜的情況，在法律體系上存在一些矛盾和沖突。這是當時立法存在瑕疵造成的，這些問題只能在以后《中華人民共和國人口與計劃生育法》修改時進行有效的修正。

2.廢棄不合理的懲罰措施：前文，筆者多次陳述，征收社會撫養費是對超生人員多占用社會資源進行補償，現實生活中我們很多熟悉的富商、明星、導演等等的人員出現了超生行為處罰的措施相對其他公民來說更加嚴厲，這些對于行政收費論無法進行合理解釋。現實中存在許多類似案例，如廣州八胞胎案征收過千萬社會撫養費、湖南第一罰單等。而針對國家工作人員的嚴厲措施，各地也相應出臺了針對性的處罰規定。對于處罰中存在的不合理方面必須盡快廢止，因為這些不合理的懲罰性措施影響國家安定。

（二）從普法、輿論導向上對行政處罰論進行糾正

社會撫養費行政處罰論有著深厚的“群眾基礎”，轉變廣大群眾對社會撫養費的固有思維迫在眉睫。因此，筆者認為，加強普法力度，提升廣大群眾的法律意識，將學習人口與計劃生育法律法規和宣傳人口與計劃生育法律法規這兩方面納入普法規劃中去，在宣傳和學習活動中我們要結合輿論導向上引導人民群眾，使人口與計劃生育法律法規深入到每位公民的心中。引導群眾學習相關法律，保證公民做到依法生育，了解實行計劃生育的權利以及義務，讓每一位公民做到自行遵守法律規定的生育行為。

（三）轉變國家工作人員的執法、司法觀念

任何執法、司法活動都受特定執法、司法觀的統攝與支配，有目的、有意義的執法、司法行為背后都有著起引導作用的目的、理念和法律意識。筆者認為，切實轉變國家工作人員的執法、司法理念不僅有利于避免與行政相對人、當事人的矛盾沖突，更有利于自身的執法與司法實踐。

五、結語

綜上所述，社會撫養費定性需要堅持有效的行政收費論，這樣才能有效的改變社會撫養費傳統制度，我們只有這樣才能將一些不合理的相關制度與相關規范予以取締，還要結合實際的情況建立科學合理的社會撫養費相關制度和規范，這樣才能使我國的執法、司法實踐真正擺脫種種質疑的窘境。

參考文獻：

[1]張春生.中華人民共和國人口與計劃生育法釋義.法律出版社.2003.

[2]卓越.社會撫養費探析.人日與計劃生育.2002（9）.