德國漢堡城市轉型的產業—空間—制度協同演化研究

林蘭

摘 要：世界上著名的港口城市大多都經歷過因港而興又因港而衰，但再次因港而興的城市并不多，漢堡則是港口城市成功轉型的典范。本文構建了德國漢堡城市轉型的產業-空間-制度協同演化分析框架，研究揭示：漢堡城市轉型緊緊圍繞著港口功能和港口區域展開；城市產業轉型過程中需要空間載體支撐和政策與協調機制保障；繼承性地升級傳統優勢產業、實行可持續的空間開發計劃、注重政策的系統性與協調性是城市轉型成功的重要途徑。在此基礎上，本文得出了服務于我國大城市轉型發展的經驗和啟示。

關鍵詞：城市轉型；產業升級；空間重構；政策；漢堡

中圖分類號：K928 文獻標識碼：A

0 引言

伴隨著產業演進和城市化進程的加快，產業衰退、資源環境惡化、交通擁擠、社會矛盾突出等“城市病”倒逼城市被動轉型，實現城市發展道路與模式的變革。工業革命以來，西方發達國家工業化和城市化進程較為迅速，也較早經歷了城市轉型[1]。有關城市轉型的研究多集中在綜合型大都市和資源型城市方面，對功能更為單一的港口城市則研究較少。

目前全球36個最大城市中有31個是海港城市[2]，但其中很多是有著巨大經濟體量和綜合性城市功能的巨型城市（如倫敦、紐約、東京等）。港口功能突出的海港城市盡管功能較為單一，但仍然比工業型或資源型城市/區域（如德國魯爾地區）具備更有利的轉型發展條件：發達的港口交通和物流體系可以便捷地發展新興臨港產業[3]；港區改造相對工業棕地改造容易，有利于空間功能轉型和拓展；港區的集聚、輻射、帶動功能便于制定高起點的轉型戰略和規劃，上述有利條件推動港口城市更快地實現產業鏈延伸、產業結構調整和經濟發展模式轉變。

產業演進是城市轉型的驅動因素[4]，表現為傳統工業加速發展，制造業主導向服務業主導演進，傳統服務業為主向現代服務業為主演進、資本驅動向創新驅動演進；伴隨產業轉型，城市空間重構與結構優化是城市成功轉型的重要標志之一；除了產業轉型、空間轉型外，政府的戰略規劃和制度創新也發揮了根本性的引領和推動作用；許多城市在轉型初期都曾制定過契合實際的轉型規劃，以及相應的宏觀政策和制度保障[5]。本文通過構建漢堡“產業-空間-制度”協同演進的分析框架，介紹漢堡城市轉型過程中的產業、空間和制度響應，以期為中國城市轉型建設提供有益的經驗借鑒。

1 漢堡城市轉型背景

漢堡位于德國北部易北河下游低地，離北海入口處約100公里，被稱為德國的北大門。作為德國重要的進出口口岸和經貿中心，漢堡長期以來發展的是傳統工業以及與進出口相關的服務業。20世紀70年代以來，受全球經濟結構調整的影響，整個城市與附近區域陷入萎縮與蕭條，經濟陷入危機，人口大幅衰減并開始大量外流。隨著貨物轉運集裝箱化，港口經濟的技術服務與管理模式都發生了較大的改變，1991年～2001年，臨港產業的流失率達到40%，港口依賴型就業人數由14.3萬降至11.2萬，下降了20.1%[6]（表1）。同時，荒廢用地及未達到最優化使用地區也在港口區域產生。

表現在空間上，是城市空間環境品質的下降，以及傳統工業區和港口區土地與設施的荒廢閑置。此外，大量的失業人口還形成了一系列社會問題，城市內部貧富不均現象加劇。漢堡在城市發展衰退的同時也產生了人口在城市中心與郊區之間不對等遷移，結果更加劇了自然、社會環境的不平衡。在土地治理方面，當傳統工業流失出走后，原本的土地使用管制反而成為城市空間功能拓展的限制，無疑給城市復興雪上加霜。

2 漢堡城市轉型的行動與內容

2.1 產業轉型

2.1.1保留、升級港口優勢產業

漢堡在歷史上就是一個港口城市，因此在城市轉型中最大限度地保留了港口產業。由于德國是發達的工業化國家，作為德國重要海上門戶的漢堡也在港口保留了部分工業制造。值得一提的是，漢堡并沒有隨著城市功能轉型而完全“去重工業化”。圖1顯示了漢堡港的工業用地分布情況，德國的制造優勢在港區得到了充分體現。盡管保留了港口工業，漢堡港的產業結構仍然發生了翻天覆地的變化，與港口相關的服務業的優勢地位在轉型后得以確立。2011年，在港口服務業就業人口中，商業、管理、技術和服務方面的從業者分別占總就業人數的60%、20%、12%、8%[7]。

航運業是德國港口產業的重要組成部分，在城市轉型中一直是漢堡重要的支柱產業。從20世紀70年代以來，通過舉辦航運相關博覽會、提供柔性化的航運服務、培養相關航運服務人才等方式，漢堡實現了從碼頭服務、集裝箱堆場、倉儲服務等下游產業到航運融資、海事保險、航運專業機構等上游產業的邁進。盡管曾經因港而衰，漢堡仍然是當今世界三大船舶融資業務中心之一（另兩個是倫敦和紐約），其中漢堡以私募股權方式籌集船舶資金在全球航運金融領域獨樹一幟。漢堡本身雖沒有國際航交所，但由于靠近倫敦且政策透明，每兩年都會舉行一屆德國漢堡國際造船、機械和海上技術貿易博覽會，展會不僅包括造船工業技術和港口技術，還包括大量的海事服務展覽，主要展示的是如何根據用戶需要及時、有效地處理多貨種、多功能、范圍廣和不同周期的綜合航運服務。這種柔性化的航運服務極大地滿足了客戶的個性化需求，增強了漢堡航運服務業的國際競爭力。2014年，漢堡共有1700多家專業航運服務公司，超過6000家與航運業相關的企業和24萬員工，服務范圍遍及整個德國和歐洲其他地區，提供各種倉儲、配送、進出口集裝箱裝拆箱和門到門服務。

2.1.2培育戰略新興產業

新興產業承擔新的社會生產分工職能，不僅代表著市場對經濟系統整體產出的新要求和產業結構轉換的新方向，同時也代表著新的科學技術產業化水平。在城市轉型的過程中，漢堡市政府及時選擇和培育新的經濟增長點，通過新興產業培育推動產業結構升級和城市跨越式發展。至2011年，漢堡的經濟結構已從戰后以造船、航運等勞動密集型為主轉變成以高科技、信息產業和現代服務業為主，航空航天、電子、精密機械、光學和化學等新興產業后來居上，發揮著日益重要的作用。

新興產業的發展基于對本地資源和技術優勢的利用，并通過升級現有基礎設施來提高終端的生產力，從而形成示范效應。例如，同樣是發展風能產業，漢堡在常規招商引資的基礎上開展了“特色一站式服務”，除充分利用原有的風電技術研發、風電產品制造和出口優勢外，甚至還戰略性地延伸到技術和產品的展覽方面。自1989年以來，在距漢堡約150公里的胡蘇姆舉辦國際風能展，已成為該領域當今規模最大的行業風向標。世界知名的風能開發商紛紛聚集漢堡，或設立研發中心或建立歐洲總部，著名企業包括德國西門子、印度風電巨頭蘇司蘭、丹麥風機制造領頭羊維斯塔斯、美國能源巨頭皮博迪等。在全球最知名的15家風能企業中，有超過一半的企業聚集在漢堡。

2.1.3推動產業集群化發展

打造由企業、高校和科研機構、政府相關部門組成的協同合作網絡對于知識創新和產業轉型升級至關重要。漢堡通過引導和實施積極的集群政策，為經濟界、科技界和其他社會組織之間的密切合作創造了優良的框架條件。漢堡于1997年啟動了首批集群倡議計劃，五年后進一步將集群政策提升為政府工作的主導理念，納入漢堡州創新科技戰略。作為發起者、組織者和主管者，漢堡州政府各主管部門對相關集群定期評估，不斷改善相關領域的基礎設施建設，并為企業創造條件，保障其產品和服務立足歐洲和世界市場。所有集群中都設有面向職業實踐的專業人才培訓計劃，以期充分挖掘和保障專業人才的創新潛力。

漢堡在8個未來增長型經濟產業中引導、建立了相應的集群政策。最早的是1997年建立的傳媒集群。除了傳媒集群外，漢堡還于2001年建立了航空集群，2004年建立了北部生命科學集群，2006年建立了物流集群，2009年以后建立了可再生能源集群、衛生產業集群，以及北德海洋集群等。集群之間并非孤立，而是相互聯系的。例如，北部生命科學集群和衛生產業集群通過一個專門的公司建立起協同運作。以衛生產業集群為例，漢堡衛生產業在2010年到2014年間增加了近17%的企業，2014年從業人口16.2萬人，占就業總人口13.7%；生產總值82億歐元，占地區生產總值的9.4%，成為漢堡極具實力的增長型行業[8]。此外，漢堡政府還對8大集群定期評估，不斷完善基礎設施建設，并提供跨集群的培訓計劃。

2.2 空間轉型

2.2.1再度“因港而興”的港區空間改造

漢堡制定了“因港而興”的空間轉型計劃，主要通過港口新城（Hafencity）的建設來推動實現。易北河是漢堡發展的基本命脈，漢堡比其他德國城市更能體現出城市建設與水、船運和港口之間的密切聯系。歷史上港口為漢堡帶來了商機與活力，但是隨著海洋貨運的劇烈結構變化以及與此聯系的港口經濟引發了港口企業的徹底重組，并解放了20世紀60年代以來港口和城市間的關系。與老城區融合并提升城市活力成了漢堡建設港口新城的規劃目標，旨在通過荒廢港區的改造挖掘城市潛力、增加就業機會、改善居住環境和提升城市綜合競爭力。

面積達155公頃的港口新城是漢堡最重要的城市改造計劃，也是歐洲同類最重要的項目之一。不同于許多城市的內城區，港口新城將產業區與生活區融合在一起。在漢堡市政府推動下，港口新城從規劃開始，就極力避免新城變成功能單一的產業園區，而是著力打造一座宜居宜業的都市新區。港口新城在積極推動航運業、軟件、通信、傳媒、物流等現代制造業和生產性服務業集聚的同時，也建設音樂廳、五星級酒店、航海博物館、學校、幼兒園等綜合服務設施，將生產、居住、休閑、旅游、商務和服務等多種城市功能結合在一起。對于一個擁有180萬市中心居住人口，420萬總居住人口的國際大都市來說，港口城建造無疑給漢堡帶來了新的活力，并使之在歐洲大都市中擁有了更大的競爭力。

2.2.2重視空間改造的可持續性

在城市轉型過程中，漢堡特別重視空間改造的可持續性。主要體現在兩個方面：一是通過增加私人投資并建立良好的收益機制來保障空間改造的持續性投入；二是對港區棕地的改造注重對原有港口產業的能級提升，并進行基于產業比較優勢的拓展性延伸。港區空間改造在最大程度上保留了漢堡港發達的物流系統，拓展了港口與世界其他良港的連接性；此外，還擴建了高效的鐵路與地鐵運輸系統，加強了與歐洲大陸的消費市場的聯系。新的空間形態很好地服務于現代航運、現代物流等新興優勢產業（圖2）。2013年1月1日，漢堡港正式結束了為期125年的自由港身份，但并未在很大程度上影響到其航運業，港口貿易仍然做得有聲有色。

2.3 制度與協調機制

2.3.1以規劃引領城市轉型

科學規劃是城市轉型的先導。1985年漢堡開始在城市發展轉型方面開展了一系列的行動，明確全球化趨勢下城市發展目標與方向。在推進漢堡城市轉型發展時，將都市設計、景觀綱要設計與土地利用規劃進行整合，構建了漢堡在21世紀都市風貌發展與都市空間品質發展的指導綱領和都市管制架構。同時，通過對國內外形勢、產業發展態勢的分析，準確地對漢堡城市發展進行了定位，為漢堡城市轉型指明了方向。以1996年漢堡議會所通過，由都市發展局推動執行的“漢堡都市發展構想”來看，漢堡在全球化下城市發展轉型有下列基本的原則與內容[10]（表2）。

2.3.2相關政策引導城市轉型

城市轉型是一項牽一發而動全身的系統工程，需要政府充分發揮引導作用，制定超前又可行的戰略措施。漢堡城市轉型過程中，政府調控作用凸顯，突出表現在政策的系統性與協調性方面，加速了城市轉型的節奏。以港口新城的規劃為例，政策制定的目的是促使漢堡再次“因港而興”，因此政策的著力點是改善港區的基礎設施、對港區環境進行整治、對現有港區建筑物進行節能改造等，而非重新規劃和重建。改造和改建的復興方式比重建的時間短，投入資金少，可以較快地使衰敗區域恢復原有功能、重新煥發活力，并防止其進一步衰敗。

除了把握住大的政策方向，在漢堡的城市轉型中，隨著第三產業的比重不斷增加，相關政策也相應集中在商業、服務、公共環境、居住、融資等方面。例如，為支持漢堡會展業的發展和繁榮，當地州政府立法明確從賓館飯店業上繳稅收中按照一定比例提取并補貼給從事會展設施建設和會展服務的企業。漢堡經濟促進局擁有接近5萬億歐元的工商貸款、貸款擔保和風險資本等各種投資組合，其職能之一的商業融資職能，即是向小企業提供從事經營的各種資金，從小額貸款直至數額巨大的風險投資資金。

2.3.3科技人才培養支撐城市轉型

漢堡是具有國際化城市特征的港口城市之一，一直被譽為“德國通往世界的大門”，不僅經濟高度發達，同時也是培養現代化科技人才的中心。20世紀60年代以來，由于科技的發展和廣泛應用，漢堡的經濟結構發生了深刻變化，傳統工業如造船等比重下降，工業產品集中向高精尖發展，產生了五大帶頭工業：航空、電子、精密機械與光學儀器制造、機械制造業和化學工業，這種產業結構轉變的結果之一是對科技人才提出了現代化的要求和人才市場對科技人才的大量需求。

漢堡通過科技人才的培養有力支撐了城市發展的轉型。針對現代社會發展對科技人才培養提出的新要求，漢堡一改崇尚精英的傳統教育，加強了很多與漢堡有直接關系的有特色的培養重點，如航空與造船等研究方向，培養出大批既懂現代科技知識又掌握實踐技術的應用型人才。漢堡的高等科技教育基本可分為兩大類：一類以漢堡-哈堡科技大學為主，培養從事科學發現和技術發明的研究型和研制型人才。由于這類人才要求高而數量少，因此培養出來的研究生和博士生主要到一些國際型跨國企業及研究機構工作。另一類以應用科技大學和職業學院為主，其形成了一個強有力的包含職業教育和學徒制的培訓體系，提供了大量高素質并多才多藝的熟練勞動力；同時形成一個高效的勞動力市場，培養并穩固雇傭關系，使得漢堡在中等教育和有創新能力的藍領工人的培養上形成了長期的技術優勢。

2.4 產業-空間-制度的協同演化

2.4.1空間重構與制度協調機制

從20世紀60年代起，漢堡城市發展用地的緊缺與老港區的土地閑置就形成鮮明反差。1997年，漢堡啟動全歐洲最大規模的舊區改造工程，老港區變成活力四射的“港口新城”。在此過程中，政府制度協調機制與城市空間重構的協同演化，推動了港口新城的開發和建設。為了開發港口新城，漢堡市專門成立了港口和經濟中心發展公司，到2004年起改名為港口新城有限責任公司。該公司的主要任務是經營和管理“漢堡城市和港口的特殊資產”，即漢堡州屬的港口新城地區的土地資源。公司是漢堡政府的委托派出機構，全權負責港口新城的開發工作，有一整套公共監督、協調和分工體系（表3）。

2.4.2產業轉型與制度協調機制

漢堡的產業結構由傳統的造船業、提煉業和外國原料精加工業成功轉向目前的航空工業、物流業、傳媒與信息技術、可再生能源、生命科學等產業，政府的制度與協調機制發揮了重要作用。在相關行業培育、發展與崛起的過程中，地方政府在集群打造、行業協會支持、高端人才與產業工人的培養、供給等方面發揮了巨大作用，有效支撐了漢堡產業轉型升級。在新興產業培育方面，現代物流、傳媒和信息技術、可再生能源等產業的發展和轉型升級都得到了政府相關政策的扶持（表4）。

資料來源：根據文獻[13]整理

以航空制造業為例，政府在制度協調方面主要采取了四方面行動：一是為了增加漢堡在航空領域的競爭力，企業、大學、協會、經濟部門聯合其他合作伙伴共同成立了漢堡航空協會。二是自2012年起在漢堡航空運作下成立了大漢堡區航空產業集群（Luftfahrtcluster Metropolregion Hamburg），促進了漢堡地區的行業相關企業相互支持、配合高效縝密，使漢堡真正成為世界領先的航空基地。三是在航空業企業的協助下在本區域大學的內部設置了專業科研部門，根據企業需要開設培訓課程。如國家生產工程和航空技術學校（G15）是一所非常著名的航空技術的職業培訓學校，其航空專業培訓大綱被歐盟委員會授予“最佳實踐獎”；漢堡應用技術專業大學還專門開設了“飛機機艙內飾設計和工程”專業。四是推動成立產業技術合作網絡。漢堡在航空工業領域的本地大學，如漢堡-哈爾堡工業大學、漢堡應用技術專業大學、漢堡聯邦國防軍大學、漢堡芬克維德技術中心和其他漢堡地區的大學共同建立科研技術網絡；此外，德國國內的不倫瑞克工業大學和德國航空航天中心也加入了這個網絡。經過不懈的努力，漢堡成為除西雅圖和圖盧茲之外世界上領先的民用航空基地，擁有超過4萬名專業技術人員，構建了從研發、制造、組裝、航空運輸系統、維修、修理、大修直至最終廢棄材料回收的完整的航空工業產業鏈。

2.4.3 空間重構與產業轉型

空間重構為漢堡產業轉型和新興產業發展提供了空間上的保障。在漢堡港區，除了保留部分港口產業用地外，大面積拓展了現代服務業的用地規模。漢堡港口新城規劃建設的十大空間板塊的用地類型中，寫字樓、文化創意、休閑設施、餐飲和零售、科技文化類占主要地位。通過轉型發展，漢堡不僅與港口相關的產業功能得到了恢復與完善，廢棄港區的居住、商務、游憩功能也得到了極大發展（表5），具有活力的城市面貌日漸豐滿。

資料來源：根據文獻[9]整理

隨著港口新興產業興起，港區以貨物運輸為目的的交通需求大大減少。為了促進商貿、服務、文創、科技產業的發展，漢堡政府在港區規劃了極其富有空間層次感的道路系統（圖3）。通過不同層次的道路設置，有效協調了港區不同性質產業發展的道路空間需求。

3 啟示

在經濟全球化時代，城市轉型是產業轉型、空間轉型、制度與協調機制協同演化的過程。其中，產業轉型是關鍵，空間重構是載體支撐，制度與協調機制是保障。產業-空間-政策與協調機制協同演化，實現了漢堡的城市轉型。

漢堡城市轉型案例為我國大城市轉型發展提供了一些有益的借鑒和啟示：一是在充分利用原有產業優勢的基礎上培育戰略新興產業。漢堡“因港而衰”又“因港而興”的發展經驗表明，應注重對原有支柱產業的繼承，而不是盲目更替支柱產業，注意傳統產業與高新技術產業之間的結構平衡問題，通過戰略性調整，選擇所占比重大、綜合效益高、增長潛力大、能帶動地區增長、推動產業結構向高度化演進的傳統產業加以扶持，通過技術改造實現傳統產業的升級演進。二是制定改造優于重建的空間發展戰略，并輔以相關制度與機制保障。在空間轉型過程中，漢堡政府并不關注城市土地開發的一次性高額收益，而是注重形成良性示范效應并為城市未來發展提供可持續的空間支撐，對包括港口新城在內的重點建設區域都采取了繼承性開發的策略。因此，承接城市空間結構框架、保留城市標志性構筑物與文化符號，將其與城市未來空間發展規劃融為一體，是實現城市資源可持續利用和健康轉型升級的關鍵。三是科學確定轉型發展方向，注重城市轉型政策的系統性和連續性。這里牽涉到產業-空間-制度協同演化的問題，在最大程度上避免未進行充分規劃和設計的投機性建設，避免缺少反饋性意見的冒進型建設，協調城市的改造質量、規劃目標和建設進度，以實現城市轉型建設規劃方案的優化和完善。

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The synergetic evolution of industry-space-system in urban transformation

— Hamburg （Germany） as an example

LIN Lan

（Shanghai Academy of Social Sciences，Shanghai 200020，China）

Abstract： Most of the world's leading port cities have experienced the rise and decline due to the port， Hamburg of Cermany is a model of the successful transitions. This paper constructs an analysis framework on Industry - Space - System co-evolution of Hamburg urban transformation and the study reveals： Hamburg transformed tightly around the harbor function and the port area； urban industrial transformation requires support of space carrier and security of policy and coordination mechanisms； to upgrade traditional industries， implement sustainable spatial development plans， make systematic and coordinated policy is important for urban transformation. At last， we draw some experiences and inspirations from Hamburg to serve the urban transformation in China.

Key words： urban transformation； industrial transformation； spatial reconstruction； policy； Hamburg