中國邊緣海政策的演變與發展

程桂龍

摘 要：海洋政策是海洋戰略的重要組成部分，是影響國家總體戰略制定的重要參考。邊緣海由于其地緣位置的特殊性，在海洋戰略中的地位舉足輕重，對國家海洋戰略的構建及海洋安全、海洋經濟的可持續發展有重要的理論及現實意義。中國邊緣海政策的演變與發展具體來說可分為三個階段，即1949年～1978年的探索初創階段，1978年～1996年的變革推進階段以及1996年至今的穩定發展階段。在發展過程中按照近岸防御、近海防御、近海防御+遠海防衛、近海防御+遠海護衛的策略不斷調整變革，由建國初期的以維護海洋安全為主，到改革開放后的以海洋經濟發展為中心，再到20世紀90年代以來的海洋安全與海洋經濟協調發展，60多年來取得了長足的進展，既維護了邊緣海的穩定與安全，又促進了海洋經濟的開發與海洋環境的保護。近年來，我國邊緣海政策隨國內外形勢及周邊安全環境的變化不斷調整完善，逐步確立了現代化的綜合性海洋安全觀，為海洋強國的建設積蓄了力量。

關鍵詞：中國；邊緣海；政策；演變；發展

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A

邊緣海又稱“陸緣海”（marginal sea），是位于大陸和大海邊緣的海域，我國的邊緣海主要包括黃海、東海、南海三大海域。邊緣海是陸地通向海洋的前沿，對維護國家主權領土完整、發展海洋經濟、保障國防軍事安全、推進資源開發保護等具有重要的戰略意義。地緣位置及傳統思想決定了中國長期重陸權輕海權，海洋政策的研究主要集中在東海、南海等特定海域，忽視了對邊緣海的研究，再加之近代以來我國一直實行以防御為主的近海政策，在客觀上阻礙了中國海洋防衛思想的轉變，因此，有必要對新中國成立以來邊緣海政策的發展演變進行梳理，為新時期海洋政策的完善提供借鑒。

1 探索初創階段（1949年～1978年）

中國海洋開發利用的歷史比較悠久，早期的海洋政策主要把海洋作為獲取生產生活資料的一部分，缺乏綜合性的海洋意識。建國初期我國面臨的海上威脅主要來自國民黨殘余勢力的破壞及美國的封鎖與禁運，這一時期把戰爭與革命看作主題，把邊緣海看作“海防前線”，政策重點集中在海洋安全上，發展海軍，維護國家主權及領土完整是這一時期的主要組成部分，保衛沿江沿海，構筑海上防御體系便成為海洋政策的主要著力點，由于海防針對性與現實性的區域差異，防御重點主要集中在近岸。

1.1 以軍事安全防衛為主

根據馬漢的觀點，海疆安全防御戰略通常可以分為海岸防御戰略和海上防御戰略兩種。以本土安全為目標的國家通常執行海岸防御戰略[1]。建國初期，國民對中國國土的認知停留在960萬平方公里的陸地面積上，而對300萬平方公里的海洋國土缺乏了解，這就導致海洋國土的荒廢，為周邊國家伺機掠奪創造了條件。建國初期至改革開放前我國的海洋安全防衛主要體現為保衛沿江沿海與近岸防御兩個階段。

1.1.1 保衛沿江沿海（1949～1956）

新中國成立后，我國的陸地邊疆局勢得到了較好的控制，鑒于海陸兩向的地緣政治環境，安全威脅主要來自海上，為此，保衛沿江沿海便成為維護國家安全的天然屏障。人民海軍成立之初，武器裝備落后，人員缺乏訓練，經驗指導欠缺，造成整體力量弱小。美國的海上封鎖禁運也對新生政權造成重大威脅。為此，建國伊始，毛澤東等領導人便指出，海軍的任務是保衛沿江沿海、海岸線以及沿海島嶼，打破國民黨軍隊對長江口、珠江口等水域的海上封鎖，取得制海權。1949年4月，人民海軍成立；1949至1955年，先后組建了水面艦艇部隊、岸防兵、航空兵、潛艇部隊和陸戰隊，確立了建設一支輕型海上作戰力量的目標。1955至1960年，相繼組建了東海、北海、南海三大艦隊[2]；朝鮮戰爭結束后，人民海軍根據敵我雙方的差距，制定了“力量前伸、積極作戰”的方針，通過一系列的海戰，逐漸取得了東南沿海的制海權。到1954年，解放了除臺灣、澎湖、金門、馬祖以外的東南沿海全部島嶼[3]。

1.1.2 近岸防御（1956年～1978年）

保衛沿江沿海主要集中在河流入海口或沿海港口，相對來說范圍比較狹小，在完成對沿海島嶼的收復后，我國的邊緣海安全環境得到改善，海洋防衛逐漸向近岸推進，突破了海岸線的限制，這一時期的海洋防御介于海岸線與近海之間。

（1）抵御外部入侵

1957年“一五”計劃完成后，國內經濟情況發生積極變化，但隨著大躍進、三年自然災害、“文化大革命”等事件的影響，國內政治及經濟遭到嚴重破壞，安全環境惡化，不僅陸地安全受到蘇聯的威脅，邊緣海的穩定也受到挑戰。1958年6月，中央軍委通過《關于海軍建設的決議》，規定海軍以發展潛水艇為重點，相應地發展必要的水面艦艇[4]，提出“必須大搞造船工業，建立海上‘鐵路，以便在今后若干年內建設一支強大的海上戰斗力量”[5]。中國逐漸加強在海洋軍事領域的投入與研發力度，力圖形成自己的防御能力。中蘇關系惡化后，兩國陳兵邊境，國家把很大的精力集中于陸地邊防，海軍建設步伐有所減弱。但此時，邊緣海的安全環境又重現緊張態勢，特別是自1962年起，臺灣當局趁大陸遭受自然災害無暇外顧，又開始對大陸沿海進行侵擾破壞，我軍通過1965年的“八六海戰”、“崇武海戰”打破了國民黨海軍的海上優勢，逐漸掌控了臺灣海峽的制海權，重挫了臺軍反攻大陸的決心，并最終迫使臺軍于1972年裁撤了“國光計劃”。至此，國民黨的海上優勢消失，海上力量已很難再對大陸形成威脅，東南沿海的緊張關系得以緩和。此后，中國自主研制出了第一艘核潛艇“長征一號”，增加了海軍的防御與威懾能力。臺灣當局海上威脅的消失，使我國能把更多的力量集中到國內的經濟建設上來，中美關系的緩和也使中國的海上安全環境得到較大的改善，整個20世紀70年代中后期，外部軍事入侵的風險較小。

（2）應對島礁爭端

二戰后美國對日本進行了接管，1951年美國等48個戰勝國同日本達成了《舊金山和約》，將釣魚島在內的島嶼交由美國托管，中國政府發表聲明拒絕承認條約的內容，1953年美國政府和琉球政府發布的《琉球列島的地理的境界》也將釣魚島包括在內，1971年日美簽訂《關于琉球諸島及大東諸島的協定》（歸還沖繩協定），把釣魚島列入歸還區域，日本據此主張釣魚島的主權，中國政府明確表示反對，海內外掀起“保釣運動”，釣魚島問題凸顯。中日邦交正常化后，雖日方國內右翼勢力仍百般阻撓，鄧小平指出釣魚島問題可暫時擱置主權爭議，這為釣魚島問題的解決提供了新的思路。

二戰結束后，國民政府于1946年12月赴南沙群島舉行了接收儀式，當時南海周邊國家均承認中國對南海的主權。南海問題的產生最早起源于菲律賓對中國的領土要求，1956年3月，克洛瑪等人到南沙諸島進行探險，聲稱發現了一些無人占領的島嶼，菲律賓政府認為，這些島嶼離菲律賓距離較近，理應劃歸菲律賓，中國政府表示抗議，但限于距離太遠及技術差距，并未進行武力收復，臺灣當局之后派軍隊趕走了菲律賓人，恢復了在太平島上的駐軍。菲律賓的行為雖然被打壓，但此后南海爭端逐漸浮現。南越于1956年7月，派軍艦占領了西沙的甘泉島，1959年2月，又在西沙州制造事端，在美國的支持下加速了對西沙領土的侵略。1959年3月，中國政府在南海設置了“西、南、中沙群島辦事處”，以加強對南海周邊島礁的管轄。1968年聯合國通過對南海的調查發現南海蘊藏有大量的油氣資源，南海再次引起周邊國家的注意。20世紀70年代后，南海爭端更加常態化，1970至1971年間，菲律賓相繼占領了馬歡島、費信島等六島嶼，中國政府及臺灣當局都曾發出警告與抗議，但由于此時中國內部政治環境與軍事實力的差距以及臺海對峙的局勢，并沒有對菲律賓的行為采取軍事舉措，客觀上惡化了南海形勢。1973年7月，南越占領鴻庥島，并宣布將整個南沙并入其版圖，1974年南越繼續入侵我國西沙永樂群島，中國政府在警告無效的情況下進行了西沙自衛反擊戰，收復了甘泉、金銀、珊瑚三島，控制了西沙群島。之后，菲律賓于1978年發表1596號法令把南沙群島大部分島礁劃入“卡拉延區域”。南海島礁的爭端逐漸公開化，不斷影響我國的海洋領土完整與周邊安全形勢，這一時期我國海防的重點是東南沿海，南海問題的升級客觀上惡化了周邊環境，但鑒于自身海軍實力及環境的限制，我國應對島礁爭端多以主權聲索與抗議譴責為主，同時向國際社會證明了中國的態度，并在警告無效的情況下進行了反擊，表明了中國維護海島安全，應對島礁爭端的決心。

1.2 以海洋基礎開發與建設為輔

這一時期抵御海上入侵，保衛陸地安全是邊緣海政策的重點。在防衛的同時，海洋開發建設也逐漸得以推進，不過礙于國防建設的需要，海洋開發多集中于國防相關行業，相比來說，國家建設的重點主要集中在陸地，海洋政策法規建設及開發重視程度仍然不夠，頒布的政策條例層級也相對較低。

1.2.1 開拓海洋基礎型產業

建國初期，我國的邊緣海開發建設基本處于空白狀態，不管是基礎性的海洋漁業還是科學研究都處于初級階段。在保證邊緣海安全的前提下，中國逐漸加強了邊緣海的開發，在海洋漁業、資源勘探與開發、海洋科技等領域都有所涉獵。這一時期海洋開發的重點是加強對海洋漁業、海洋鹽業、海洋交通運輸業三大產業的發展，建立海洋經濟的基礎。海洋漁業在當時占據海洋產業的主要部分。建國初期，廣大邊緣海區域并不安定，海洋活動必須在保證安全的前提下才能進行，由于技術及條件的限制，最初多采取的是初級的資源開發與利用。“1953年海南行政區水產公司開始在西沙開采鳥糞，1956年開始在永興島上建立了勘探中心”[6]，中共八大在關于水運的發言中提出要加強港口建設與技術改進，改進航海環境，改良航海船舶，發揮海運的作用。1960年制定的水產方針對海洋捕撈與養殖做出了指導。1961年開始組建了遠洋運輸船隊，加強港口建設，通過1973年～1983年的十年港口大建設時期，港口面貌發生大變化，海洋基礎建設逐步得以恢復和發展。

1.2.2 促進海洋政策法規建設

1954年我國制定了第一部憲法，國家建設有了法制依據。1956年制定的《1956-1967年科技發展遠景規劃》（“十二年科技規劃”）指出，“‘海洋學在我國還是個空白科門，應盡速展開海洋資源的綜合調查研究”[7]，并對海洋水文、氣象、生物、地質化學等方面進行了規定。這一時期的海洋法規主要有1954年《海港管理暫行條例》、1955年《關于渤海、黃海及東海機輪拖網漁業禁漁區的命令》、1958年《關于領海的聲明》、1961年《進出口船舶聯合檢查通則》、1964年《外國籍非軍用船舶通過瓊州海峽管理規則》、1974年《防止沿海水域污染暫行規定》和1977年《中國國境衛生檢疫條例實施規則》等[8]。這一時期的法規多以條例、通則等方式出現，并不具有較大的法律效力，無論在數量上還是層次上都比較低，其中比較重要的是1958年頒布的領海聲明，這一聲明對我國12海里的領海范圍較早地做出了界定，減少了紛爭，對我國維護海洋權益與國家安全發揮了重要作用。

2 變革推進階段（1978年～1996年）

1978年，中國實行改革開放，通過對國際形勢的分析，鄧小平認為“和平與發展”成為世界的主題，世界大戰在短時間內打不起來，中國應把更多的精力集中在自身發展上，為此逐步從維護海洋安全過渡到以發展海洋經濟為主。中國海軍戰略的重心由建國初期的“保衛大陸”發展至改革開放后的“維護統一，捍衛海權”，指導方針由“依托島岸、近岸作戰”向“積極防御、近海作戰”轉變[9]。這一時期邊緣海政策的重點由海上防御、戰爭控制發展到海洋主權領土完整與海洋權益的維護。同時由于海洋經濟開發的需要，相關的法律法規也逐漸完善，中國的邊緣海政策進入變革推進階段。

2.1 以海洋經濟發展為主線

改革開放后，我國確立了以經濟建設為中心的發展原則。由于我國的對外貿易大部分要通過海洋運輸進行，邊緣海便成為重要的海上通道。20世紀70年代末，我國逐漸加強了對海洋三大產業的開發力度，大力發展海洋配套服務產業，海洋經濟得到了快速發展。

2.1.1 協調發展海洋三大產業

海洋三大產業的比重是檢驗海洋經濟發展的重要指標，建國初期由于國防建設的需要，海洋經濟的開發力度較小，第一產業占絕對比重，海洋產業的現代化程度亟待提高。

海洋第一產業主要為海洋漁業，包括海洋捕撈與海水養殖。1979年全國水產會議制定了新的指導方針，即“大力保護資源，積極發展養殖，調整近海作業，開辟外海漁場，采用先進技術，加強科學管理，提高產品質量，改善市場供應[10]”。在這期間水產養殖得到了較快的發展，1996年海洋水產業占海洋產業總產值的50.6%，仍是海洋經濟中所占比重最大的產業，但此時海洋水產的結構已逐漸趨于優化，養殖與捕撈的比率已達到38%︰62%。

海洋第二產業主要涉及海洋化工及相關海洋資源的開發利用。改革開放前中國的海洋產業主要集中在漁業、鹽業、海洋交通運輸三大傳統產業，其他產業發展滯后。改革開放后，海洋石油化工等產業得到發展，大大豐富和完善了海洋的開發和利用，海洋在國民經濟中的地位和作用日益提高。1978年海洋經濟總產值為60余億元，占國民生產總值的1.65%，到1996年則增加到2855.22億元，占國民生產總值的4.21%。邊緣海經濟經過近20年的發展已成為沿海經濟的主體，直接影響著海洋經濟的走向。

海洋第三產業包括海洋交通運輸業、濱海旅游業、海洋科學研究、教育、社會服務業等[11]，是國民經濟現代化的重要標志。改革開放后，國家加強了沿海港口的建設與拓展，大力發展船舶制造產業，港口運輸與吞吐量連年增加。我國在加強第一二產業發展的同時逐漸開始探索沿海港口城市及島嶼的旅游與開發。1980年建立了深圳、珠海、汕頭、廈門為經濟特區，1984年開放了大連、青島等14個沿海城市，1985年又批準長江三角洲、珠江三角洲、閩南三角洲為沿海經濟開放區。1988年成立了海南省，使海南成為中國第五個經濟特區，1990年決定開發浦東，沿海經濟得到了跨越式的發展。同時海洋科研也取得了長足的進展，全國至1996年共有海洋科學研究機構109個，職工總數達1.79萬人，其中專業技術人員1.25萬人，共開展課題2826個，獲得科技成果獎勵342個[12]，促進了海洋科學研究與教育的發展。

2.1.2 推進海洋規劃與政策法規建設

海洋規劃與法規是邊緣海政策制定執行的重要依據。1995年我國第一部《全國海洋開發規劃》正式實施，確立了海陸一體化的開發原則，1996年“九五計劃”第一次把發展海洋事業提高到重要地位，指出要“加強海洋資源調查，開發海洋產業，保護海洋環境[13]。” 1996年的《中國海洋21世紀議程》對海洋可持續開發、綜合利用、環境保護等進行了具體闡述。

這一時期，國家進入海洋開發的高峰期，國家實施了一系列的應對舉措，并制定了種類繁多的法律法規。海洋基礎法規方面：1982年，頒布了《聯合國海洋法公約》，為國家海洋立法提供了參考；1992年，頒布了《中華人民共和國領海及毗連區法》，對領海及毗連區進行了詳細的法律界定，規定我國的領海寬度為12海里；1996年，批準了《聯合國海洋法公約》，聲明中國享有200海里專屬經濟區和大陸架的主權和管轄權。海洋漁業與資源開發方面：1979年，頒布了《水產資源繁殖保護條例》，規定從1979年開始政府實行捕撈許可證制度，以限制海洋捕撈的盲目增長；1986年，通過了《中華人民共和國漁業法》，對養殖業、捕撈業等海洋漁業生產做了法律規定；1991年，頒布了《渤海區漁業資源繁殖保護規定》，規定于1995年開始在東海、黃渤海實行伏季休漁制度，對休漁范圍、作業類型等做了具體規定。海洋運輸與環境保護方面：1982年8月，通過了《中華人民共和國海洋環境保護法》，對海洋環境的監督管理、海洋生態保護等做了詳細的解釋及規定，為海洋環境保護提供了依據；1983年，通過了《中華人民共和國海上交通安全法》，為加強海上交通管理、維護海洋交通安全提供了法律依據。此外，農業部于1995年5月發布了《海洋自然保護區管理辦法》，對海洋自然保護區的建設和管理進行了規定。這一時期按照由整體到局部，各部分全面發展的方式推進了海洋規劃與政策法規的建設，重點在海洋基礎法規，海洋漁業與資源開發，海洋運輸與環境保護等方面做了規劃，確保了海洋活動的順利開展與推進。

2.2 以海洋安全防衛為保障

改革開放后，我國逐漸摒棄了早期的“早打、大打、打核戰爭”的軍事思想，海軍建設得到推進，海軍成為維護國家安全、保障經濟建設的重要保障。這一時期海軍在維護海權的同時還擔負起維護海洋經濟發展的重任。在海軍戰略上，仍然延續了防御政策，不過防御的范圍已由近岸轉向近海，并逐漸擴展至整個海域，更加突出積極防御。

2.2.1 由近岸防御轉為近海防御

1978年3月，鄧小平在聽取海軍匯報時指出，我們的戰略始終是防御，不管現在還是將來我們的戰略都是戰略防御。1979年7月，進一步指出“面臨霸權主義強大的海軍，沒有適當的力量也不行。這個力量要頂用。我們不需要太多，但要精，要真正是現代化的東西”[14]。“頂用”、“精干”、“具有現代化建設能力”成為海軍建設的指導思想。1985年，海軍黨委將“近海防御”確立為新時期海軍建設的指導思想。“近海防御”一方面體現了人民海軍的性質，指出要積極防御，另一方面也指出了防御的范圍即“近海”，劉華清指出，“近海并不是一個特定的數據，而是一個戰略概念，既包括了國際海洋法公約確定的歸我國管轄的全部海區，也包括了分布在這些海域中的我國固有領土”[15]。

“近海防御”包括長期防御、積極防御、區域防御、縱深防御四個要素。積極防御指的是在戰爭時期通過積極的防御戰略消耗敵人的力量，之后通過綜合國力遏制敵人，這與近海戰略相輔相成。近岸防御主張的是消極防御，新中國成立后經過近30年的發展，沿海經濟形成了一定的規模，并逐漸成為國民經濟發展的引擎，利用沿海進行防御將對國家經濟產生重大危害，為此把戰線前移便成為最好的選擇。近海作戰，不僅提高了作戰的主動性與機動性，使戰線的范圍大大向海洋推進，延緩了陸地遭受攻擊的時間，同時也為陸地補給及軍事力量的推進創造了條件，保護了國民經濟的命脈。關于近海作戰的范圍，鄧小平并沒有明確指出，但近海防御的范圍遠大于“近岸”與“沿海”，不僅包括渤海、黃海、東海、南海等海域，而且擴展到與我國主權領土完整相關的附近海域。近海防御的長期發展，增強了中國的地區力量與話語權，為中國主導地區事務，解決領土爭端積蓄了力量[16]。

2.2.2 確立靈活多變的領土爭端解決機制

伴隨著國際形勢的轉變與中國經濟的發展，中國邊緣海的受關注程度逐漸增加，同周邊國家的主權領土爭端呈現出活躍的狀態。針對中國的海洋權益爭端，鄧小平提出了“主權屬我，擱置爭議，共同開發”的原則，主權屬我是前提，這是不容討論與動搖的。鄧小平在會見日本代表時多次提出“擱置爭議”的主張，“擱置爭議”并不是對問題置之不理，而是在目前條件不成熟的情況下，暫時把問題擱置起來，待到條件成熟再慢慢解決，擱置爭議不等于忍讓退步，需要各方的共同努力與遵守。“共同開發”是指對有爭議的島礁與資源進行共同開發，互相得利，但必須保證在主權屬我、擱置爭議的前提下進行，因此這一政策的落實比較困難，爭議方往往很少遵守。

為維護海洋權益與國土安全，中國采取了相應的軍事舉措。1978至1987年間，越南先后侵占中國的西礁、中礁、柏礁等島礁，并不斷地在南海挑起事端，為維護南海權益，我國于1981年10月，在南海設置了西沙、中沙、南沙群島辦事處。但此后越南仍不斷挑釁，為打擊越南的囂張氣焰，中越于1988年3月爆發了海戰，但中國撤出后，越南仍繼續占領南海島嶼，并修筑永久設施。為加強管理，中國于1988年設立了海南省，并公布了南海島嶼189個地名；1991年7月，南海爭端各方在萬隆進行了第一次關于南海爭端的討論，1993年江澤民視察了西沙的永興島，之后越南又侵占了南沙島礁，并在爭議島嶼引入外國力量合作進行油氣資源開發。馬來西亞于1978年在南沙島礁上設立了主權碑，并把所占島礁劃到其1979年出版的新版地圖中。菲律賓1980年將黃巖島劃歸200海里專屬經濟區，并陸續占領了附近島礁。與此同時，中日之間的島礁爭端也不斷升級，中國掀起了新一輪的保釣運動。這期間中國逐漸利用談判、合作、法律的方式尋求同爭端國糾紛的解決，尋求綜合的安全舉措，顯著特征是中國圍繞島礁爭端進行了自衛反擊，且國家領導人進行了登島視察，通過軍事手段與實際行動捍衛了自己的合法權益，這在以往的島礁爭端中是比較少見的，同時在海洋力量暫時達不到的情況下，通過外交抗議、聲明、民間保釣等方式，展示了我國的力量，向世界表明了我國的態度，為以后海洋爭端的解決提供了借鑒。

3 穩定發展階段（1996年至今）

20世紀90年代后，邊緣海面臨的問題重新活躍，國家在維護海洋安全，發展海洋經濟的基礎上，改變了過去過于側重某一方面的狀態，提出了具有中國特色的綜合性海洋觀，促進了海洋經濟與海洋安全的協調發展，海軍戰略也隨時代的變化不斷演變，逐漸由“近海防御”向“近海防御+遠海防衛”及“近海防御+遠海護衛”轉變，同時加強海洋科技的投入，建設現代化的海洋強國。

3.1 海洋經濟與安全防衛協調發展

3.1.1 繼續深化海洋經濟開發與建設

“十五大”后，海洋經濟發展的受重視程度再次提升，海洋在經濟發展中的作用逐漸顯現。與此同時，我國逐步制定了相應的海洋發展與開發規劃，落實海洋環保法律法規，使海洋經濟發展走上了持續、快速、健康的道路。

（1）加快海洋經濟發展與規劃

中國沿海岸線200公里范圍內的陸地集中了全國41%的人口、50%以上的大中城市、70%以上的國民生產總值和84%的外來直接投資，生產著90%的出口產品[17]。沿海經濟在國民經濟中的作用舉足輕重（表1），至2015年海洋生產總值已達64669億元，占國內生產總值的9.6%。伴隨著國民生產水平的提高，濱海旅游業的發展也得到了較大的提升，目前世界上濱海旅游收入占世界旅游收入的二分之一左右，并且有繼續發展之勢，2014年濱海旅游繼續保持較快發展態勢，郵輪游艇等新興旅游業態發展迅速。全年實現增加值8882億元，比上年增長12.1%[18]。濱海旅游業成為拉動沿海經濟的重要組成部分。

在發展沿海經濟的同時我國也加快了沿海規劃的制定，為沿海經濟的快速發展指明了方向。1998年5月，國務院發布了《中國海洋事業的發展》白皮書，對“海洋可持續發展、海洋資源利用、海洋環境保護、海洋科技教育”[19]等領域進行了總結；2008年2月，國務院批準并印發了《國家海洋事業發展規劃綱要》，“《綱要》是新中國成立以來首次發布的海洋領域總體規劃，是海洋事業發展新的里程碑”[20]，對海洋資源的開發、保護、利用等方面進行了規劃；2012年9月《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》，確定了“十二五期間海洋生產總值年均增長8%，到2015年占國民生產總值的比重達到10%”[21]的目標，并力圖構建北部、東部、南部三大海洋經濟圈的布局。2012年11月的十八大報告中指出要建設海洋強國，首次把建設海洋強國提升到國家戰略的高度。除國家性的海洋規劃外，我國沿海十一省區也對沿海經濟發展做了相應的規劃，為未來海洋的開發利用開辟了方向。

（2）加快法治建設與環境保護

經過近30年的發展，我國的海洋法律體系已初見雛形，比較重要的海洋法規對海洋經濟的規劃、發展及完善起到了重要引領作用。

1998年6月，通過了《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，為維護國家海洋權益，提供了法律依據；2009年12月，通過了《中華人民共和國海島保護法》，對“海島保護的規劃、規定、海島生態系統的保護，無居民海島及特殊用途海島的保護”[22]，及相關監督檢查與法律責任做了立法上的規定；2012年4月，國家海洋局正式公布了《全國海島保護規劃》，以2011年～2020年為規劃期，展望到2030年，闡明了規劃期內海島保護的指導思想、基本原則、目標和主要任務[23]。2012年11月，中共十八大指出“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”[24]，再次表明了維護海洋生態，建設海洋強國的決心。

3.1.2 不斷加強海軍建設，積極應對海上安全威脅

這一時期主權領土爭端發生了新變化，單純的領土爭奪已經很少出現，但圍繞黃海、東海、南海的問題一直存在，并呈現出常態化的特點，海洋爭端情勢更加嚴峻。鑒于周邊海洋安全環境的變化，我國的海防戰略也不斷調整，由“近海防御”逐漸向“近海防御+遠海防衛”及“近海防御+遠海護衛”過渡。

（1）由“近海防御”轉為“近海防御+遠海防衛”，加快海軍現代化建設

20世紀70年代后期中國一直奉行“近海防御”的戰略，防御重點由防御全面入侵到防控局部熱點沖突，并且隨著周邊安全形式的變化而不斷調節完善。1991年海灣戰爭爆發，對二戰以來的傳統戰爭觀念產生重大沖擊，美國通過高科技及各種先進技術與戰法贏得了戰爭，這對中國的軍事戰略產生較大觸動，鑒于此，中國加大了軍事科技投入，指出要打贏“高技術戰爭”。同時，鑒于沿海經濟發展、政治安全與國家利益維護等方面的考慮，中國需要建設一支更強大的現代化海軍。1996年臺海危機發生后，美國派航母等進行干預，中國的軍事行動未能取得預期效果，這對中國產生了更直接的觸動，中國認識到自身軍事力量的差距，開始更大力度的海軍現代化建設，海軍戰略也逐漸由“近海防御”向“近海防御+遠海防衛”轉變，在保證防御安全的前提下，在一定的遠海范圍內建設防衛能力。

冷戰時期我國的軍事重心集中在陸軍，海軍發展相對緩慢。經過1997年、2005年和2015年三次大裁軍，我國海軍人數占軍隊數量維持在10%左右，軍隊建設由多轉至精，由注重數量轉為注重質量。世紀之交，國家做出決定“將發展信息化程度高的新一代武器作為國家重點建設的工程”，海軍的信息化水平得以重視。自1999年開始，中國軍費逐年增加，每年保持12%～20%的增幅[25]，至2014年中國的軍費預算已增至1294億美元，僅次于美國，居世界第二。軍費的保證為海洋權益的保護提供了堅實的后盾，為我國加快海軍現代化建設提供了保障。

隨著中國綜合國力的提升，中國海外利益的維護也變得更加重要，馬六甲海峽、霍爾木茲海峽等都成為制約中國通道安全的重要海域，中國海軍只有走出去才能維護自己的利益，實現“遠海防衛”。2009年3月，中國海軍“廣州號”驅逐艦參加“和平-09”多國軍演，這是中國海軍軍艦首次攜帶艦載直升機到海外參加軍事演習。同年3月26日《解放軍報》在題為《中國海上力量正由近海防御走向遠海防衛》的社論中宣布“我們的海上力量正由‘近海防御走向‘遠海防衛”[26]，表明中國海軍在重視“近海防御”的基礎上逐漸的走出去，通過“遠海防衛”的方式維護中國的海洋利益。

（2）由“近海防御+遠海防衛”向“近海防御+遠海護衛”過渡，積極應對海上爭端

21世紀以來，亞太地區逐漸成為世界政治的焦點，中國的周邊安全形勢絲毫沒有好轉。美國的《2008國防戰略》指出，美國將加強對中國的軍事現代化防范，一方面以關島為中心加強亞太的軍事部署，增加駐軍；另一方面加強其同亞太盟友的軍事關系，對中國形成軍事壓力。2009年奧巴馬政府上臺后高調宣稱重返亞太，并加快了戰略重心東移的步伐，美國認為“現階段中國的海洋戰略是溫和的，但不能保證在中國綜合國力變得足夠強大時不實行霸權主義”[27]。日本除同中國的海洋領土爭端外，也對中國的發展存有戒心，借抗衡中國海上力量的借口，大力發展海上軍事力量，安倍政權于2015年9月強行通過了承認行使集體自衛權的安保法案，為對外派遣軍隊及發動戰爭提供了便利，同時國內右翼勢力的活躍，也使日本的軍事政策存在變質的風險。

“遠海防衛”主要指到中國以外的遠海海域進行防衛，在范圍上有所擴大，但單純性的防衛并不能保證中國的海外利益安全，為此我國的海防戰略逐漸由“近海防御+遠海防衛”向“近海防御+遠海護衛”過渡，國家加強在亞丁灣、波斯灣等區域的護航，保證中國石油、運輸航線等的安全。2008年12月，南海艦隊派出艦艇編隊赴亞丁灣打擊索馬里海盜，這是中國海軍首次向海外投送兵力。2011年利比亞內戰爆發后，正在亞丁灣執勤的海軍護衛編隊執行了撤僑任務，為保護海外國民的安全與利益發揮了重要作用。截至目前中國已進行了10余次的撤僑，保護了國民的海外權益，實現了“遠海護衛”的效果。

2015年5月中國政府發表了《中國的軍事戰略》白皮書，指出“海軍按照近海防御、遠海護衛的戰略要求，逐步實現近海防御型向近海防御與遠海護衛型結合轉變，構建合成、多能、高效的海上作戰力量體系，提高戰略威懾與反擊、海上機動作戰、海上聯合作戰、綜合防御作戰和綜合保障能力”[28]。這表明中國的海軍發展戰略發生了與時俱進的變化，因為首先，從“世界新軍事革命發展看，武器裝備遠程精確化趨勢明顯，海戰場的范圍不斷擴大，僅僅立足近海防御已不能有效維護國家海上方向安全”[29]。其次，近年來中國周邊不斷面臨各種海洋安全威脅，中國需要提升海軍實力來維護海洋權益與海外利益。同時白皮書也指出，中國要突破傳統的重陸輕海的傳統思維，提升海上軍事實力，為建設海洋強國提供戰略支撐。

在東海，自2004年以來，中日圍繞東海問題進行了11輪磋商，然而由于中日之間針對爭端的歷史依據與劃分標準不同，導致談判很難產生實質性的結果[30]。2012年以來的中日“撞船事件”與“購島事件”惡化了中日關系。為維護自身權益，中國于2013年11月，在東海劃設了防空識別區，以加強對東海上空安全威脅的防控。南海方面。中國與東盟各國于2002年11月簽署了《南海各方行為宣言》，旨在通過和平友好的方式解決南海問題，但目前周邊很少有國家遵守。2012年4月，黃巖島事件爆發后，中國迅速派海監船入駐黃巖島，為黃巖島問題的解決創造了條件。同時為加強對西沙、中沙、南沙群島的管轄，國務院于2012年6月設立了三沙市，這些行為都加強了對南海權益的維護。

3.2 積極應對非傳統安全問題

近年來國外非法軍事測量、海上交通安全、海盜問題、海上恐怖主義、海洋科技信息、海洋環境保護等非傳統安全問題日益凸顯，對海洋安全環境構成了挑戰與威脅。相比于直接的軍事爭端與沖突，軍事測量更為隱蔽，但危害性卻不容小覷。美、日等國在中國的專屬經濟區進行軍事測量活動，竊聽中國的軍事機密，干擾我國的正常軍事活動。從2004 年開始，美軍的“鮑迪奇”號綜合測量船開始在東海、黃海海域監聽數據[31]。2009年3月，美國“無暇號”探測船在南海與5艘中國船只發生對峙，雙方險些發生沖突。中國對外貿易60%以上依靠海洋運輸，對海上航道及運輸安全提出了更高要求。伴隨著地區經濟發展的不平衡，海盜、走私、恐怖襲擊也逐漸增多。中國海洋運輸的通道多是地緣位置顯要的區域，美國及周邊國家一直通過各種手段進行滲透，像馬六甲海峽，每天經過的60%以上為中國船只，這一區域的航道安全直接影響中國的經濟貿易及資源安全。南海是世界上海盜事故的多發區域，世界上近40%的海盜攻擊事故發生在此區域，僅次于索馬里地區[32]。為加強海洋權益的維護，我國于2006年7月在東海逐步實現了巡航常態化。2012年9月，我國第一艘航母“遼寧艦”正式服役，標志著我國的海洋軍事力量由近海防御逐漸向遠海防御過渡。美國在其2013年的《中國軍力報告》[33]中，專門對中國的航母及海軍發展戰略進行探討，表明其對中國軍事變化的關注。

4 結語

縱觀來說，中國邊緣海政策的演變與發展主要集中在縱向與橫向兩個方向，縱向主要以海洋政策的歷史延續與演變為主，橫向則以不同海洋政策制定部門的政策演變為主。邊緣海政策是一個統一的整體，不僅包括軍事、安全，還包括經濟、資源、生態、法律、科技等多個領域，是海洋政策的綜合體，其發展演變與國內外環境的變化是一致的，在不同時期呈現出不同的側重點，建國初期，主要集中在國防安全與軍事建設上；改革開放后，確立了以經濟建設為中心的發展路徑，發展海洋經濟逐漸成為邊緣海政策的重點；20世紀90年代中后期，按照國家發展的實際，逐漸確立了海洋經濟與安全防衛共同發展的道路，海洋開發與建設更加的現代化。總體來說，60余年來我國的邊緣海政策貫徹的是從以海洋安全為主到以海洋經濟為主，再到海洋經濟與海洋安全協調發展的道路。十八大后國家提出了建設海洋強國的規劃，邊緣海的重要性提升到了前所未有的歷史高度，面臨更大的發展機遇。我國的海防體系貫徹的是由近岸防御到近海防御再到近海防御+遠海防衛與近海防御+遠海護衛的策略，這與我國邊緣海政策演變的三個階段相吻合，也對應了特定時期的經濟與安全形勢。目前，我國的邊緣海形勢較為嚴峻，同大部分海洋鄰國存在島礁爭端，這些爭端在一定程度上惡化了周邊安全環境，對我國的海洋傳統安全構成了威脅，同時海洋非傳統安全問題的凸顯，也對新時期的邊緣海政策構成了挑戰。我國需要在海洋政策體系與法律體系的構建、海洋監控與應急管理機制的建設以及國民海洋意識的培養與提升等方面做工作，同時要堅持海洋安全與經濟發展協同推進，加大海洋科技的投入力度，讓海洋經濟成為推動國民經濟的重要引擎，為新時期海洋強國的建設，海洋權益的維護以及海洋事業的提升積蓄力量。

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The evolution and development of China 's

marginal sea policy

CHENG Gui-long

（College of computer science and technology， Chongqing university of posts and telecommunications， Chongqing 400065， China）

Abstract： The Marine policy is an important part of the marine strategy， which is the important direction of the development of the country's overall strategy. Because of its special nature， the remote sea has important theoretical and practical significance to the construction of the national marine strategy and the sustainable development of marine economy. The evolution and development of China's remote sea policy can be divided into three stages， namely， the exploration of the initial stage of 1949-1978， the transformation stage of the 1978-1996， the stable development stage in 1996. In the development process in accordance with the order of inshore defense， offshore waters defense， offshore waters defense and distant sea defense， a combination of offshore waters defense and open seas protection， by the early days of safeguard the safety of the sea based， to the reform and opening up of the development of the marine economy as the center， to since the 90s of the 20th century maritime safety and marine economy coordinated development， has made great progress at the more than 60 years， both to maintain the stability and security of the remote sea， and promote the marine economy development and marine environmental protection.In addition， the remote sea policy also varies with the change of domestic and international environment and the surrounding ocean situation， the policy formulation and economic development get better fusion， and gradually establish a modern comprehensive marine security concept and maritime power in the construction of the power savings.

Key words： China； marginal sea； policy； evolution； development