論“法治浙江”之于法治中國建設的先行示范意義

徐 邦 友

論“法治浙江”之于法治中國建設的先行示范意義

徐 邦 友

建設“法治浙江”是發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家在浙江的具體實踐，“法治浙江”邏輯地是法治中國的有機組成部分?！胺ㄖ握憬庇捎谒槍栴}具有先發(fā)性、建設實踐具有先行性、經(jīng)驗做法具有可復制性，因而之于法治中國具有多方面的先行示范意義。今后的“法治浙江”建設，必須以歸零的心態(tài)，找準補齊短板，通過深化改革，繼續(xù)發(fā)揮好先行示范作用。

法治浙江 法治中國 先行示范

作者徐邦友，男，中共浙江省委黨校法學教研部副主任、教授（杭州 310012）。

自2006年浙江省委作出《關于建設“法治浙江”的決定》以來，“法治浙江”建設已經(jīng)走過整整10個年頭。十年來，幾屆省委秉承習近平同志提出的“法治浙江”建設理念、思路和方法，按照省委十一屆十次全會作出的決定與部署，堅持把建設“法治浙江”作為一項重大戰(zhàn)略任務，咬定青山不放松，以“一張藍圖繪到底”的精神，一任接著一任干，持續(xù)不斷地推動“法治浙江”建設走向深入。“法治浙江”建設上取得了長足進步，法治的系統(tǒng)性、科學性、民主性和理性化、現(xiàn)代化程度明顯提高，為法治中國建設，為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化貢獻了非常鮮活的地方性經(jīng)驗，從而充分體現(xiàn)了習近平總書記寄予浙江改革發(fā)展和法治建設的“先行示范”意義。

一、“法治浙江”之于法治中國建設何以具有先行示范意義

作為地方性法治建設戰(zhàn)略決策，“法治浙江”的提出在全國范圍內(nèi)并不算最早。據(jù)現(xiàn)有資料看，“法治江蘇”可能是最早（2003年）提出的地方性法治建設戰(zhàn)略。就浙江而論，在2004年提出過法治建設的一些工作任務和目標；2005年，時任省委書記習近平同志主持設立了有關“法治浙江”建設的重點調(diào)研課題，并于2005年9月批示同意“法治浙江”建設工作前期方案。2005年11月，省委通過了浙江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議，提出要“以推進‘法治浙江’建設為載體，努力建設民主健全、法治完備、公共權(quán)力運行規(guī)范、公民權(quán)利切實保障的法治社會”。至此，“法治浙江”作為一個科學規(guī)范的地方政治發(fā)展概念呈現(xiàn)在人們面前。2006年，中共浙江省第十一屆委員會第十次全體會議審議通過了《關于建設“法治浙江”的決定》，正式作出了建設“法治浙江”的政治發(fā)展戰(zhàn)略決策。

10年來，“法治浙江”建設的實踐如火如荼，在推進依法執(zhí)政、人民民主、地方立法、依法行政、公正司法和普法宣傳等方面都進行了積極探索，取得了豐富的實踐成果、理論成果和制度成果，在法治建設上走在了前列。①夏寶龍：《在省委第十三屆六次全體（擴大）會議上的講話》，2014年12月。浙江省委要求全省上上下下“百尺竿頭更進一步，把“法治浙江”建設實踐經(jīng)驗堅持好、問題解決好、工作開拓好，不斷拓展“法治浙江”建設的內(nèi)涵，不斷提升“法治浙江”建設的水平，為法治中國建設貢獻更多更好的浙江經(jīng)驗?！雹谙膶汖垼骸对谑∥谑龑昧稳w（擴大）會議上的講話》，2014年12月。從省委的論述和要求，我們可以看出，“法治浙江”建設，既是浙江全省人民的創(chuàng)造性實踐——一種具有鮮明浙江地域特色的地方性努力，又帶有一定的普遍性，“是普遍性和特殊性的辯證統(tǒng)一”③習近平：《干在實處，走在前列：推進浙江新發(fā)展的思考與實踐》，北京：中央黨校出版社，2006年版，第361頁。，其普遍性就表現(xiàn)于它之于法治中國建設具有一定的先行示范意義。在這里，我們首先需要回答“法治浙江”之于法治中國建設何以具有先行示范意義。

（一）問題先發(fā)。浙江是國內(nèi)最早進行改革開放的地區(qū)之一，也是市場經(jīng)濟較早發(fā)育和較早成熟的地區(qū)；而伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這里的民主政治實踐也起步較早。另外，浙江還是一個與外部（省外、境外、國外）聯(lián)系廣泛而又緊密的地區(qū)，經(jīng)濟生活的外向度很高。所處歷史發(fā)展階段的相對前沿性，使浙江在發(fā)展過程中率先遭遇到了許多“成長中的煩惱問題”。譬如如何更好保護老百姓的權(quán)利與自由以為改革發(fā)展提供強大的內(nèi)生動力并創(chuàng)設出盡可能大的可能性空間？在政府權(quán)能越來越大的今天，如何規(guī)范政府權(quán)力，防止政府對市場自發(fā)秩序的不當干預，保障市場在資源配置中真正起到?jīng)Q定性作用？在整個國民的權(quán)利意識法律意識越來越覺醒的情況下，在依法治國成為國家治理的基本方略和范式的背景下，作為執(zhí)政的共產(chǎn)黨及其各級黨委組織如何依法執(zhí)政以提高執(zhí)政行為的政治合法性和道德正當性，并推動政權(quán)體系和社會體系的法治化進程？如何實現(xiàn)公民維權(quán)和政府維穩(wěn)的有效統(tǒng)一？如何正確處理改革與法治之間的關系，消除兩者之間可能存在的內(nèi)在緊張與沖突，既使發(fā)展所需的改革能夠穩(wěn)步推進，又能通過改革與發(fā)展促進國家法治體系的建設與成長？如何處理黨委政府中心工作與法治建設的關系？所有這些問題都是改革發(fā)展中產(chǎn)生的新問題，而無論從邏輯還是歷史的角度看，這些問題在浙江都具有先發(fā)性。這是“法治浙江”建設具有先行示范意義的問題基礎。

（二）實踐先行。浙江的法治建設具有實踐先行的特點。這既體現(xiàn)在各類主體的自主創(chuàng)新上，也體現(xiàn)在法治浙江建設的省級頂層設計上。1988年，一個老實巴交的溫州農(nóng)民鼓起勇氣狀告蒼南縣政府，為自己爭取合法權(quán)益。這是新中國成立以來民告官第一案，其于浙江乃到整個中國法治建設都具有里程碑意義。2004年，武義縣后陳村針對村務管理中因缺乏監(jiān)督而引起的矛盾爭議與沖突，創(chuàng)造性地建立了村務監(jiān)督委員會，并通過了《后陳村村務管理制度》和《后陳村村務監(jiān)督制度》，創(chuàng)立了村民自治中管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離的自治工作模式。這在全國也屬首創(chuàng)，對于后來在國家層面上完善村民自治制度起到了開先河之作用。2006年，余杭區(qū)以“敢為天下先”的創(chuàng)新精神，聘請第三方運用科學的技術與方法對全區(qū)的法治建設狀況進行調(diào)查摸底和指數(shù)評估。此舉雖然不乏爭議，但其推進法治建設的意義已然體現(xiàn)；而后，全省法院系統(tǒng)的陽光司法指數(shù)評估，也是一種以評估促建設的創(chuàng)新實踐，在全國范圍內(nèi)具有先行示范意義。這是浙江全省各地自主層面的法治創(chuàng)新。我們再看省級頂層設計層面，浙江的法治建設實踐也是走在了全國前列。浙江在1996年就作出了“依法治省”的決定；浙江是最早作出地方性法治建設戰(zhàn)略決策的省份之一。 在2006年通過的 《關于建設“法治浙江”的決定》 中，明確提出了建設“法治浙江”的總體要求、基本原則和主要任務，并且對“法治浙江”建設的各項工作進行了總體部署和具體安排；浙江率先建立了“省委建設‘法治浙江’工作領導小組”，對“法治浙江”建設的全面工作進行具體指導與協(xié)調(diào)。2008年，浙江率先開展了“創(chuàng)建法治縣（市區(qū)）工作先進單位考評活動”；2012年，根據(jù)省委要求，浙江省政府法制辦會同有關部門起草了《浙江省法治政府建設實施標準》和《浙江省法治政府建設考核評價體系》，建立了政府內(nèi)部評價、專業(yè)機構(gòu)評估和社會滿意度測評三者相結(jié)合的機制，對設區(qū)的市政府和省政府直屬各有關單位的法治政府建設情況按年度進行考核評價；浙江也較早建立了公共法律服務制度，為城鄉(xiāng)居民提供普惠的法律服務；2013年底，浙江省委省政府以壯士斷腕的勇氣在政府系統(tǒng)率先開展了“四張清單一張網(wǎng)”的政府改革運動，決心打造“審批事項最少、辦事效率最高、權(quán)力運行最規(guī)范”的法治政府。這項改革措施在全國范圍內(nèi)引起廣泛關注，它開啟了地方政府治理結(jié)構(gòu)的歷史性轉(zhuǎn)型，是政府治道的偉大變革，其所昭示的是現(xiàn)代政治文明的豐富法治意涵。

（三）經(jīng)驗可復制。“法治浙江”建設中的許多做法、經(jīng)驗和具體制度安排，雖然是浙江全省人民基于浙江的實際情況，針對所遭遇到的問題而作出的帶有地域特色的創(chuàng)造性實踐，但由于問題的相似性和基礎條件的相似性，這些做法、經(jīng)驗和具體制度安排在一定程度上都具有可復制性和可推廣性。事實上，已有一些做法、經(jīng)驗和制度安排已被其他地區(qū)借鑒，產(chǎn)生了良好的溢出效果；而有的制度安排已經(jīng)上升到國家層面，成為國家的重大政策和制度。

二、“法治浙江”之于法治中國建設的先行示范意義何在

建設“法治浙江”是發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家在浙江的具體實踐，也是立足浙江實際，貫徹落實中央重大決策的具體行動。因此，就邏輯而論，“法治浙江”是法治中國的有機組成部分；全面深化“法治浙江”建設，自然也是實現(xiàn)浙江在全面推進依法治國進程中走在前列的擔當之舉。一滴水可以折射出太陽，“法治浙江”的地方性努力也可以折射出其于法治中國的先行示范意義。

（一）“法治浙江”的實踐告訴人們：法治是一種相對最優(yōu)的治理范式，在法治之下才有彌足珍貴的權(quán)利與自由，才有社會的良善和諧秩序，才有經(jīng)濟社會與文化的持續(xù)發(fā)展與繁榮。浙江發(fā)展的初始條件并不優(yōu)越，然而，它卻能在改革開放之后奇跡般地率先發(fā)展起來，其深層原因在于浙江較其他地方較早地給予勞動者以創(chuàng)業(yè)自由，并在后來的法治建設實踐中始終注意保護這種自由。“法治浙江”的實踐表明：法治是一種最有利于一個社會穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的制度安排，法治以保護公民權(quán)利與自由、維護國家與社會良善公共秩序為旨歸，它致力于以正義的規(guī)則界定權(quán)利、劃分邊界、規(guī)范行為、協(xié)調(diào)關系，因而能夠?qū)崿F(xiàn)不同權(quán)利不同目標之間的協(xié)合。法治通過確立“法無禁止皆可為”（針對公民）和“法無授權(quán)不可為”（針對政府公權(quán)）兩項原則為公民保留下了最充分的發(fā)展可能性空間，通過正義規(guī)則的約束為公民的各種權(quán)利提供最健全可靠的保護。法治之下，任何人都可以有尊嚴地活著，都會有發(fā)展進取的最充分積極性，個人與社會的發(fā)展由此獲得最強勁的動力源泉。因此，今后，地區(qū)之間的重要競爭是法治制度建設的競爭，那些公民自由與權(quán)利得到健全保護的地區(qū)，那些政府公權(quán)得到正義規(guī)則嚴格約束的地區(qū)，將是經(jīng)濟社會文化發(fā)展得相對最好的地區(qū)，它們將在發(fā)展的地區(qū)競爭之中獲得更多的發(fā)展可能性和更大的發(fā)展比較優(yōu)勢。

（二）“法治浙江”的實踐告訴人們：法治必須置于市場經(jīng)濟與民主政治的合力結(jié)構(gòu)之內(nèi)?！胺ㄖ握憬敝阅軌蛟谌珖咴谙鄬η傲?，從社會背景層面看，得益于浙江的市場經(jīng)濟和民主政治實踐。浙江省委書記夏寶龍指出：“市場經(jīng)濟應該是法治經(jīng)濟，和諧社會應該是法治社會。”浙江的市場經(jīng)濟相對比較成熟，個私企業(yè)眾多，民營經(jīng)濟發(fā)達，民間資本雄厚，社會成員的產(chǎn)權(quán)意識、權(quán)利意識、契約意識、規(guī)則意識和自由意識相對其他地方更早萌發(fā)，他們對以規(guī)則限制公共權(quán)力、保護公民的權(quán)利與自由有著更強烈的渴望，對政府在制度供給、執(zhí)行產(chǎn)權(quán)契約規(guī)則、維護市場秩序方面也有更強烈的法治訴求；另一方面，浙江的民主政治尤其是基層民主政治也起步較早，而且也比較規(guī)范。民眾對現(xiàn)代政治中政府與人民的關系有比較清楚的理性認識，對政府有比較自覺的權(quán)利要求，與此同時，也有較強的政治效能感，他們積極參與基層社會的民主治理，并為治理法治化提供推力。從“法治浙江”的經(jīng)驗看，法治建設必須置身于市場經(jīng)濟的原動力和民主政治的推動力交叉形成的合力結(jié)構(gòu)之中，由此法治建設才能獲得不斷深化發(fā)展的強大動能。

（三）“法治浙江”的實踐告訴人們：黨中央提出的法治建設必須“堅持全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”是一條符合中國國情、具有中國特色的馬克思主義法治建設總體發(fā)展道路。總體方法論是馬克思主義方法論的根本方法，①胡承槐等：《全面深化改革：馬克思主義總體方法論創(chuàng)新發(fā)展》，杭州：浙江人民出版社，2015年版，第11頁。它既視客觀世界為一總體性存在，也注重從總體上把握和改造客觀世界。“法治浙江”的實踐表明，法治建設是一個系統(tǒng)工程，其中具有非常復雜的結(jié)構(gòu)，任何一個方面都不可偏廢。誠然，不同方面的建設進度有快有慢，不可能完全齊頭并進，但總體上必須相互協(xié)調(diào)、協(xié)同共進、全面推進。立法要科學民主，執(zhí)法要嚴格規(guī)范，司法要公平公正，守法要全面普遍沒有例外；依法治國、依法執(zhí)政和依法行政要共同推進，法治國家、法治政府、法治社會要一體建設。總之，“系統(tǒng)謀劃、整體布局、協(xié)同整合、全面推進”是法治建設的科學方法論，是全面推進依法治國的結(jié)構(gòu)嬗變之道。

（四）“法治浙江”的實踐告訴人們：法治建設必須緊緊圍繞中心工作服務大局，從中心工作獲得法治建設的外動力、突破點、生長極；并在為中心工作的服務中彰顯法治的權(quán)威與價值。習近平同志在浙江任省委書記時就強調(diào)：“服務大局是社會主義法治的重要使命。要緊緊圍繞黨和國家工作大局開展立法、執(zhí)法、司法工作，不斷強化服務大局的各項措施，為社會主義經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設提供強有力的法治保障?！雹诹暯剑骸陡稍趯嵦?，走在前列：推進浙江新發(fā)展的思考與實踐》，北京：中央黨校出版社，2006年版，第358頁。十年來，“法治浙江”建設的一大經(jīng)驗就是對準省委省政府中心工作布局法治建設，在為中心工作提供保障的同時，也從中心工作獲得法治建設的外動力、突破點和生長極。浙江省委書記夏寶龍更是要求把黨委政府的中心工作作為法治建設的大平臺、試驗田、試金石、活教材，圍繞中心工作開展法治建設，通過法治建設促進中心工作，實現(xiàn)中心工作與法治建設的協(xié)同共進。這在“三改一拆”“五水共治”領域得到最生動體現(xiàn)。全省各地圍繞著“三改一拆”“五水共治”而進行的地方性立法、執(zhí)法和司法活動，既保障了中心工作的有效開展，又有力地推進了相關領域的法治建設，促進了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和社會良善秩序形成，同時也大大提高了全省人民的法治意識，使“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”蔚然成風。

（五）“法治浙江”的實踐告訴人們：法治建設必須堅持改革創(chuàng)新與依法辦事之間的統(tǒng)一。改革創(chuàng)新是活力之源，發(fā)展之道，沒有改革創(chuàng)新就會止步不前。處于戰(zhàn)略機遇期和風險疊加期中的我們依然只有堅持改革創(chuàng)新，才能攻堅克難突破瓶頸取得新的發(fā)展。然而，改革創(chuàng)新既有規(guī)律，也有規(guī)則，它們是在既有法制框架內(nèi)的適應性調(diào)整，猶如一艘航船，在航行過程中可以對其中的任何部分進行改革，但必須始終在這條船上，如此才能成功到達彼岸，既成就改革事業(yè)又促進法治進步。因此，改革創(chuàng)新必須運行于法治軌道，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！胺ㄖ握憬苯ㄔO就比較充分地體現(xiàn)了這一原則的精神與要求。在提出“法治浙江”之初，我們就比較重視正確處理地方法治與國家法治之間的關系，明確提出“堅持法治統(tǒng)一。以憲法和法律為依據(jù)，緊緊圍繞黨和國家大政方針和重大工作部署，結(jié)合浙江實際開展立法、執(zhí)法、司法工作”①陳柳裕：《“‘法治浙江’戰(zhàn)略的實施情況及其理性思考”》，浙江藍皮書《2007年浙江發(fā)展報告》（法治卷），杭州：杭州出版社，2007年版，第7頁。。后來，歷屆浙江省委也都強調(diào)要正確處理“依法辦事和開拓創(chuàng)新”之間的關系，要求“更好地運用法治思維和法治方式來深化改革、推進發(fā)展，做到全面深化改革攻堅到哪里、經(jīng)濟社會發(fā)展到哪里，法治建設就跟進到哪里；越是重大改革、越要法治先行，越是科學發(fā)展、越要依法辦事，確保各項重大改革于法有據(jù)，確保全省經(jīng)濟社會各項事業(yè)發(fā)展既生機勃勃又井然有序”②夏寶龍：《在省委第十三屆六次全會上的講話》，2014年12月。。為此，浙江省委對改革事項進行分類處理，對于近期要重點抓好的改革與試點工作，要加快推進；對于涉及面寬、需要中央決策的，盡快提出改革建議；對需要修改法律的，必須待中央完善相關法律后再推進。正因如此，我們的改革創(chuàng)新和法治建設才呈現(xiàn)蹄疾步穩(wěn)、良性互動的狀態(tài)。

三、“法治浙江”建設如何進一步發(fā)揮好先行示范作用

習近平總書記在浙江考察時寄語浙江干部群眾：“干在實處永無止境，走在前列再謀新篇。”這是以習近平同志為總書記的黨中央對浙江的殷切期望。在“法治浙江”建設中，也要不斷拓展“法治浙江”建設的內(nèi)涵，不斷提升“法治浙江”建設的水平，為法治中國建設貢獻更多更好的浙江經(jīng)驗。為此，浙江省委已經(jīng)明確了全面深化“法治浙江”建設，在“法治浙江”建設上繼續(xù)走在全國前列的努力方向。這就是：緊緊圍繞依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，在社會主義民主政治建設方面走在前列；緊緊圍繞科學立法，在健全地方法規(guī)規(guī)章方面走在前列；緊緊圍繞嚴格執(zhí)法，在建設法治政府方面走在前列；緊緊圍繞公正司法，在推進司法體制機制改革方面走在前列；緊緊圍繞全民守法，在提升全民法治意識和法律素養(yǎng)方面走在前列；緊緊圍繞法治人才保障，在打造一支政治強、業(yè)務精、作風正、敢擔當?shù)纳鐣髁x法治工作隊伍方面走在前列。

（一）重拾歸零心態(tài)，繼續(xù)深化“法治浙江”建設。十年來的“法治浙江”建設已經(jīng)打下了非常扎實的基礎，必須乘勢而上。成就代表過去，努力才有未來。我們要重拾歸零心態(tài)，看到新形勢、新環(huán)境、新常態(tài)和新任務對我們提出的新挑戰(zhàn)，以舍我其誰的使命感、責無旁貸的責任感、時不待我的緊迫感，抖擻起精神，全身心地投入到全面深化“法治浙江”建設的熱潮中去。

（二）找準補齊短板，全面推進“法治浙江”建設。2016年2月，浙江省委書記夏寶龍在建設“法治浙江”工作領導小組第15次會議上強調(diào)指出：在紀念“法治浙江”建設10周年之際，我們既要看到成績、總結(jié)經(jīng)驗，更要看到問題、查出短板。把問題看清了，把短板找準了，未來的努力就有方向，未來的工作就有目標，未來的戰(zhàn)果就有可能再擴大。這其實給我們指出了今后幾年“法治浙江”建設工作的努力方向，這就是找準補齊短板，全面推進“法治浙江”建設邁上新的臺階。

（三）引領改革創(chuàng)新，力爭法治建設繼續(xù)走在前列。改革創(chuàng)新永遠在路上?！胺ㄖ握憬苯ㄔO雖然在總體上相對于其他省份處于前列位置，但囿于歷史階段和現(xiàn)實條件的局限，也囿于我們自己的知識理性局限，我們的法治建設還有許多有待破解的難題。浙江省委書記夏寶龍在同一個場合就提出了許多引人深思的重大問題：一是我們以什么樣的理念指導“法治浙江”建設，不斷確保法治建設這艘航船沿著正確的方向乘風破浪？二是我們怎么樣推動法治建設與經(jīng)濟社會發(fā)展走在前列相適應，不斷形成市場經(jīng)濟與法治建設互促共進的良好局面？三是我們在法治建設中如何重視基層基礎、為民利民惠民，不斷提高群眾安全感和滿意度？四是我們?nèi)绾伟褭?quán)力關進制度的“籠子”里，不斷強化對權(quán)力運行的監(jiān)督制約？五是我們?nèi)绾瓮苿臃ㄖ魏偷轮蜗噍o相成、相得益彰，不斷發(fā)揮法律的規(guī)范作用和道德的教化作用？六是我們?nèi)绾巫龅健耙话咽帧必摽傌?、全省一盤棋，不斷完善黨委統(tǒng)一領導，人大、政府、政協(xié)各負其責，部門協(xié)同推進，人民群眾廣泛參與的法治建設工作格局？每一個問題，都是一道考題。只有在實踐中發(fā)揮主動性創(chuàng)造性，不斷創(chuàng)新出有效的法治制度安排，才能在法治浙江建設上繼續(xù)發(fā)揮先行示范作用。

責任編輯：黃建安